邻避治理视域下城市基站建设存在的困境及对策研究

石小倩，李 安

（德州学院 法学院，山东 德州 253000）

0 引 言

近年来，随着我国第五代移动通信技术（5th Generation Mobile Communication Technology，5G）和互联网技术的迅速发展与普及，基站建设愈加常见，无论是城市地区还是农村地区，网络基站都不难见到。然而，随着基站数量的增加，再加上人们对移动通信的了解明显不足，甚至对通信辐射等问题有一些误解，导致部分通信基础设施受到人为的影响和破坏。“在我国产生了许多邻避冲突事件，不仅造成了社会的不安定，也制约着我国通信事业的发展。”［1］因此，如何正确认识我国的邻避冲突问题，并合理解决这些邻避冲突，是接下来要着重解决的难题。

1 邻避治理的内涵及基站建设的意义

1.1 邻避治理的内涵

“‘邻避’一词来源于西方，指那些兴建后能促进整体社会利益提升，但会对周边居民产生负面影响的设施及由此引发的消极效应，即‘Not In My Backyard’，不要建在我家后院。”［2］尽管这些设施在建成后会对社会产生极大的效益，但由于其同时具有负外部性，可能会威胁到少数人的个人利益，由此引发的冲突叫作邻避冲突，引起邻避冲突的设施就叫作邻避设施。

针对各种邻避冲突，政府往往采取“邻避管控”的手段来应对，并把邻避冲突当作一种阻碍政府职能履行、影响政府形象的“负面事件”来对待［3］。但随着我国政府改革不断推进，政府职能逐渐发生了变化，对于邻避冲突事件的对策也由以前的“邻避管控”逐渐过渡到“邻避治理”。它不仅弱化了政府在处理相关事件中的绝对掌控地位，更形成了多元主体共同参与治理的新局面。

总的来说，邻避治理即多元主体共同参与邻避事件的解决，以避免邻避冲突产生，维护正常的社会秩序，从而促进社会和谐发展。

1.2 城市基站建设的意义

城市基础设施的建设与每一个公民息息相关。无论是公共基础设施还是私人兴建的基础设施，都为生活在附近的公民提供了便利。基站的建设更是如此，它不仅满足了附近居民的网络通信需求，还对国家通信事业的发展作出了巨大贡献。

作为国家的关键通信基础设施，移动通信基站是国家通信网络构建的重要单元，也是提供优良网络质量的前提条件［4］。随着我国网络技术的飞速发展和5G 技术的普及，5G 基站的建设正在我国城市地区大力推进，它不仅在一定程度上与2G、3G 网络互补，共同满足民众的通讯、上网要求，还能在一定程度上节约建设成本和运营成本［5］，对我国网络及网络周边技术的发展起到极大的促进作用。此外，其不仅极大地提高了人民的生活水平，还丰富了人们的日常生活。

2 邻避治理视域下城市基站建设存在的问题

2.1 邻避治理主体单一

通常情况下，当邻避问题出现时，民众往往会认为是政府的责任，在实际生活中，往往也只有政府才会参与邻避冲突的治理。治理主体的单一性导致进行邻避治理不仅会加重政府部门的负担，而且如果问题没有得到恰当的解决，会导致政府失去民众的信任，引起民众的不满。根据治理理论，多元主体参与治理更有利于问题的解决［6］。政府、企业、社会、民众等主体共同参与治理，发挥多方的力量，聆听更多的声音，可能会妥善地解决邻避冲突问题。而在现实生活中，政府为保证公权力，不愿放权，企业因为自身利益难以真正参与，民众因缺少相关专业知识也难以做到理性决策［7］，导致邻避问题治理主体单一，以及民众不满现象出现。

2.2 选址、建设、监察机制不完善

在基站的建设过程中，参与主体一般只包括企业和政府，民众及其他组织难以参与从选址到建设的整个过程。基站的选址往往只遵循企业的意愿，通过企业的申请和政府的审批，一座基站就可以建成。在基站的建设过程中，相关部门往往难以做到提前公示、积极向社会征求意见，民众知道基站的存在往往已经是在基站完工后，这导致民众即使存在意见，也难以进行充分的表达。在基站建成后，监察机制也不够完善，由于缺少相关的专业设备和机制对基站辐射等问题进行监管和监察，民众难以实时了解基站运行的基本情况，内心产生害怕甚至厌恶情绪，从而导致邻避冲突事件发生。

2.3 沟通不畅，民众认识不清

在人们传统的观念中，基站总是与辐射和噪声相联系，人们普遍认为距离基站过近会对健康产生不良的影响。但实际上，基站信号辐射为电磁辐射，非电离辐射，在大气传播过程中衰减幅度很大，对人体的伤害几乎可以忽略不计，所以基站的电磁辐射比家用电器还要小。我国对基站的建设和管理有严格的标准，不仅包括严格的工作程序，还包括严格的法律依据。要想建立一座基站，不仅要经过层层申请，还要经过相关部门的严格审批。而民众却对此过程一无所知，仅仅认为是资本的力量驱使运营商来建设基站，并且认为运营商会把基站地址选在偏僻、经济发展不好的地区，这一想法与实际情况不符。民众与政府及运营商的沟通不畅，导致双方的信息不对称，民众对运营商产生误解，进而导致邻避冲突事件发生。

2.4 民众对健康、网络要求提高

党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾［8］。这充分说明人民的生活水平在不断提高，人民有更多的精力和意愿来关注金钱之外的东西，比如健康。因此，许多人对基站建设的抵制主要体现在害怕基站所产生的辐射影响自己或家人的身体健康。此外，网络购物、视频通话、在线会议……新型的生活方式要求如今的网络有着极快的上传和下载速度，这对网络提出了极高的要求，而基站的作用范围决定了若想保证网络速度就必然要在一定区域内布置多个基站，并且人口越密集、用户越多、需求越大，基站越密集。这种客观需要表明在人口越密集的城区，基站密度越大，相应地，人们就会认为辐射越大。但距离一旦拉远，人们又会抱怨网络信号不好，影响正常生活。

3 邻避治理视域下应对城市基站建设问题的建议

针对城市基站建设所产生的问题，结合邻避治理理论，我们可以采取多种方式进行解决，具体如下。

3.1 创新治理模式，加强多方合作

在邻避治理过程中，创新已有的治理模式，促进多元主体积极参与，积极引导企业、公众、各社会组织主动参与邻避治理，加强各方利益主体之间的合作。首先，建立以政府为主导、各方利益主体多元参与的沟通渠道，使各主体能够充分表达诉求。其次，召开各方代表大会，充分听取各方意见和建议。最后，创新治理模式，提高民众参与程度，使其通过合法的途径维护自己的利益。

3.2 完善相关制度，健全法律法规

目前，我国还没有关于基站与居民距离的法律规定，这就导致一旦居民与运营商产生纠纷与矛盾，双方都无法通过正当的途径维护自己的合法权益。对此，笔者提出以下建议。首先，国家应该完善相关立法，建立健全信息化网络体系，完善已有的《无线电管理条例》等相关法律法规，填补我国法律体系在基站建设、运营方面的空白。其次，相关责任部门应对涉及居民根本利益的问题作出明确的规定和说明，使双方都能明确自己的权利与义务。最后，完善相关制度，注重公众参与，采取听证会、座谈会以及网络征集等方式，让公民可以通过合法的途径表达自己的愿望和诉求，提高公民参与的程度和意愿。

3.3 积极扩大宣传，管理技术风险

公民对基站的畏惧心理主要来自担心基站所造成的辐射，对此，各主体可以有针对性地采取相关措施。首先，各级政府或基站运营商可以通过合适的方式加强宣传，科普关于基站的基本科学知识，消除民众对基站的误解。例如，开展“科普进社区”活动，聘请具有权威的专家向公民科普相关科学知识，引导居民消除误解。或者采取社会—学校合作的方式，让大学生进社区，科普宣传有关基站的知识，尽量做到少时多次，不断巩固，逐渐消除公众对未知的恐惧。其次，对于公民所担心的辐射问题，可以安装专业的检测设备，做到实时监测，实时公布数据和结果，积极与民众沟通交流，用专业数据消除民众的恐惧。再次，要坚持做到数据公开，让居民在想了解时能够实时掌握信息，充分表达诚意。最后，各运营商要做好技术风险管理，通过升级换代技术等手段来规避邻避风险。

3.4 关注民众权利，实施经济补偿

邻避设施项目的决策要有公众的参与，这是公共政策实施的一个必备环节［9］。首先，从决策开始，就在政府网站、社区公告栏上公开建设信息，让公众从一开始就能了解到建设的情况和进度，做到信息实时公开透明［10］。其次，推行地区间竞争性选址，将选址的权力返还给社区民众，由居民自己去衡量设施设置带来的利弊得失，由居民社区决定是否接受设施建造［11］。再次，对于认为基站建设有问题的区域的民众，设立专项补偿资金，由国家、政府、社会组织和公民共同出资，定期组织民众体检，或定期组织专业部门检测，由居民委员会代表全体居民进行监督。最后，对于特殊情况，国家应给予相应补偿，如距离基站过近的居民小区、农贸市场采取减免房租或发放补助等措施，但应注意补偿前置，让公民在充分了解实际情况的前提下做出符合自己意愿的决策。

4 结 语

随着城市化进程的不断加快和互联网技术的迅速发展普及，出现了基站建设的邻避冲突事件，我们应该认识到，这是城市快速发展过程中的正常现象，只要采用合理的方式加以解决，就不会对我国的社会发展产生巨大影响。邻避冲突产生的根本原因是邻避设施的负外部性损害了公民的合法利益，从而造成民众不满。因此，尽力避免民众的合法权益受到损失，能有效避免邻避冲突事件发生。通过多元主体共同参与，共同治理邻避冲突问题，从根源上预防邻避冲突事件产生，促进我国通信网络事业健康发展，从而为社会发展助力，为经济发展赋能。