我国行政事业单位预算绩效评价文献综述及启示

阳秋林，刘 婕

（南华大学，湖南 衡阳 421001）

1 预算绩效评价的含义

关于预算绩效评价的概念界定，有学者用通俗易懂的语言将其阐述为一种“花钱买公共服务”的理念，其重点是利用科学合理的绩效评价指标来评价政府花钱是否有效［1］。财政部官方文件对预算绩效评价的定义为基于既定的绩效目标策划绩效评价方案、提出评价计划、选用评价工具、确定评价方法、设置评价指标，客观公正地评价预算资金产出和结果的经济性、效率性和效益性。近年来，预算绩效评价公平化进程不断加快，不少学者提出在结果导向的基础上添加满意度导向，这体现了公众参与度的重要性。综上所述，关于政府预算绩效评价的含义可从以下3 个方面来理解：第一，预算绩效评价强调提高公众参与度；第二，对财政支出进行绩效评价是预算绩效评价的重点工作；第三，预算绩效评价科学有效的关键在于选取客观公正的评价方法，并建立健全的评价指标体系。

2 预算绩效评价的目标

预算绩效评价的目标是预算绩效管理活动的终极追求，也是开展预算绩效评价实践的前提之一，很大程度上决定了预算绩效评价理论的选择和发展。绩效目标完成情况好坏，受制度设计、流程安排、管理办法等多方面因素的影响。因此，在进行预算绩效评价时，要综合考虑影响绩效目标实现的各项因素。从我国预算管理的发展需求来看，就近期而言，绩效评价的侧重点为工作责任、过程控制以及节约开支，目的在于对预算投入进行全方位的考评，以此规范财政资金的使用管理，力求降本增效。就未来发展趋势而言，预算绩效考评要实现由预算投入单向视角向预算投入、过程以及产出的综合视角转变，重视预算绩效评价的结果。总体上看，更多学者倾向于借鉴“结果导向型”思维方式来阐释预算绩效评价的目标，强调财政支出的重心应该从“要花钱”向“花好钱”转移，从而使得政府预算绩效管理更具前瞻性、针对性和有效性。

3 预算绩效评价的主体与客体

评价主体，即“谁来评价”，是行政事业单位组织实行预算绩效评价工作的人与团体。现阶段，我国行政事业单位预算绩效评价主体有内外部之分，内部主体主要指单位内部管理层，外部主体主要指各主管部门，前者反映行政事业单位的内部委托代理关系，后者则反映行政事业单位与外部机构之间的委托代理关系。选择外部主体进行评价存在评价时间长、评价成本高等诸多问题，难以深入贯彻到基层财政体系中。因此，目前我国预算绩效评价主要选用内部主体，即各级财政部门、各预算主管部门以及政府，其中财政部门和预算主管部门也是预算绩效评价的首要责任主体。

评价客体，即“评价谁”，涉及行政事业单位进行资金使用和监管的主要责任人与团体。目前，我国预算绩效评价客体范畴主要从绩效管理流程和承担责任主体两个视角进行划分。从预算绩效的管理流程来看，预算绩效评价客体有3 类，即预算配置、预算执行与决算。从承担责任主体来看，预算绩效评价客体可以分为3 种：财政部门、主管部门和用款单位。基于此，行政事业单位在选择预算绩效评价客体时，要注意理顺评价主体与客体之间的层次关系与结构。不同的部门或单位在财政资金的监管和使用过程中发挥着不同的作用，各项业务在实践中也具有各自的目标和使命，因此对其绩效评价的内容不同，对应的评价客体也有差异。

4 预算绩效评价的内容

近年来，绩效评价模式不断演进和完善，其中一个突出点就是扩充了绩效评价的内容，要求预算的内容必须涵盖所有公共政策和项目。我国学术界对预算绩效评价的内容也已逐步形成由点及面的全方位研究，总体来看，更多学者倾向于根据评价对象和评价原则来阐释预算绩效评价的内容。按照我国行政机关和事业单位的组织制度，行政机关和事业单位按照不同的评价对象，将整体支出、基本支出和项目支出三大支出类别作为预算绩效评价的主要内容。此外，为了更准确地体现预算支出绩效目标的实际完成度，有学者将评价原则作为内容划分的切入点，认为财政支出活动的过程及结果产生的3E（经济、效率、效益）是预算绩效评价的核心内容。随后，有学者提出预算绩效评价的内容要在3E 的基础上增加公平性，简称为“4E”：经济性、效益性、效率性、公平性［2］。《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10 号）中明确提出我国财政项目支出绩效评价的标准已由“3E”扩展至“4E”。综上所述，可将预算绩效评价内容总结如下：一是资金立项决策是否科学，资金管理办法是否合理，评价目标是否可行；二是资金是否落实，管理是否到位，监督是否有效；三是资金使用是否合规，目标完成是否及时。

5 预算绩效评价的指标体系

指标建设的科学性、权重设计的合理性以及标准选取的准确性，是预算绩效评价指标体系客观有效的前提，也是有效开展预算绩效评价的重要因素。

5.1 预算绩效评价指标

构建预算绩效评价指标首先要确立评价维度，构建一级指标，以保证预算绩效评价的大方向无误，在此基础上构建与一级指标相对应的二级指标、三级指标或四级指标。然而，对于如何选取指标以及指标体系该如何构建，各学者在进行了多年的深入研究后，也未得出一致的结论。有学者从预算绩效指标的定量和定性两个方面进行综合考量，认为定量指标更为科学直观，可以直接利用相应数值来反映评价结果优劣，而定性指标则多具主观色彩，缺少数据支撑［3］。随着单位对评价指标选取的科学性、合理性以及公平性的要求越来越高，建立以定量为主、定性为辅的指标体系成为理论和实践探索共同追求的目标，因此，预算绩效评价指标的评价维度与数量在经过一系列研究后得到了进一步的精炼。2013 年，《财政部关于印发〈预算绩效评价共性指标体系框架〉的通知》（财预〔2013〕53号）中依据“投入—过程—产出—效果”4个指标维度，展开并建立了项目支出绩效评价、部门整体支出绩效评价和财政预算绩效评价的共性指标体系框架。但仅靠共性指标无法全面客观地反映各部门及单位的绩效评价结果，因此，如何扩大共性指标的范围并建立科学合理的个性指标是现阶段各级财政部门进行预算绩效管理所面临的困境。

5.2 预算绩效评价权重

预算绩效评价权重是指评价指标在体系中占的比重及其被赋予的分值，这决定了评价内容的贡献度和重要性。合理的权重是建立预算绩效评价体系的重要指引。各行政事业单位存在地方性管理差异，对于指标权重，可在保持相对稳定性的前提下根据其重要性进行调整，因此评价指标权重的设置很难形成自上而下的全国性统一模板。此外，行政事业单位与预算绩效相关的指标很多，对于其权重设置，横向可根据定性和定量两个类别来划分，竖向则从基本支出和项目支出两个维度进行划分。其中，定量指标、定性指标、基本支出预算指标以及项目预算指标的权重分别为80%、20%、60%、40%［3］。也有学者从平衡计分卡的角度对指标的权重进行分配，认为财政支出绩效评价中权重最高的应该是公众维度，而非财务维度。为兼顾理论和实践，我国现行的《财政支出绩效评价管理暂行办法》从项目决策、项目管理和项目绩效3 个维度构建了一个包含三级指标的绩效评价体系，这3个维度的权重占比分别为20%、25%和55%，由此可见该指标体系的权重设置重点突出了绩效结果［4］。近年来，学术界对于行政事业单位预算绩效评价指标权重设置的研究难以取得突破性进展。由于各地财政支出的侧重点不同，各学者多数从某个项目或某项资金的角度出发，研究其权重赋值。

5.3 预算绩效评价标准

规范的评价标准是实现评价目标、得出公正评价结果的先决条件。目前，我国预算绩效评价指标同时存在共性和个性，评价标准也具有普遍适用性和个别指示性。起初，有学者简单地通过权重赋值来自定义评价标准区间。随着学界对标准值客观科学的要求程度提高，各学者开始采用数学模型来确定预算绩效评价的标准。以项目支出为例，首先，根据可靠的数据统计，计算出各类指标的相应数值；其次，根据该数值划分指标评价标准区间，并求出其平均值；最后，依据上述方法计算得出该项目总分值［5］。2019 年以来，随着新的《政府会计制度》实行，评价标准也有了新的变化，基于对新制度的分析解读，有学者认为目前在各部门对某一项目进行评价时通常面临两种情况：一是绩效目标已定，降低成本是主要任务；二是成本已定，主要考虑实现绩效最大化。基于这两种情况，有学者制定了“成本最小”和“绩效最大”两种预算绩效评价标准。前者比率越小，绩效完成情况越好；后者比率越小，绩效完成情况越差。

6 总结及启示

近年来，我国预算绩效评价研究随着预算体制改革和全面预算管理的不断推进开始进入深度探索阶段，尤其是在建立科学完善的预算绩效评价指标体系、权重和评价标准等方面取得了一系列有价值的研究成果。但是，笔者在对相关文献进行梳理的过程中发现，现有的研究成果还不足以引导行政事业单位进行完全有效的预算绩效评价，今后还需要对以下几个问题进行深入的探讨。

一是评价组织公平性问题。在绩效评价主体的选择上，我国财政支出绩效评价的形式主要为自我评价，已有的研究也多从财政部门和各预算主管部门两个方面研究预算绩效评价的主体，而财政部门与其他资金主管部门未必能够相互牵制，这不利于体现预算绩效评价的公信力和获取公众的认同。如何将预算绩效评价组织模式问题的研究置于建立合理公平的绩效评价体系、重视社会公众满意度等背景下去思考，应该成为预算绩效评价组织模式研究的前提。

二是评价指标量化问题。在预算绩效评价发展初期，定性指标居多是造成评价结果缺乏科学性和客观性的重要原因，量化绩效指标是现阶段预算绩效评价工作的重中之重。同时，个性指标较多较杂，如何在遵循指标量化的基础上建立相对统一的个性指标需要各学者进行深入研究。

三是评价方式灵活性问题。目前，我国基层行政事业单位的绩效评价方式仍具单一性和固定性，主要方式为电话约访和资料信息查看。评价方式缺失灵活性主要体现在评价工作的开展会受到知识储备和工龄等因素的影响，这不仅降低了评价指标选取的客观性和实用性，还使整个操作流程复杂化。因此，加强对基层行政事业单位评价方式的研究十分迫切。

四是评价法制化建设问题。我国绩效评价法制化建设滞后，现行的《预算法》和《审计法》均未对预算绩效评价作出相关法律要求，预算绩效评价的真实性和公平性难以得到有效保障，一定程度上影响了预算绩效评价体系的建设及其相关工作的推动。因此，研究如何建设法制化预算绩效评价体系意义重大。

五是会计制度优化问题。会计制度作为绩效评价的基础，其改革直接影响到绩效评价的主体与目标。其中，“双轨制”就是新的《政府会计制度》实施背景下财务会计统一性、科学性、规范性发展的最好体现，但“双轨制”也带来了会计对象、会计要素与科目扩展等方面的困扰。如何优化“双轨制”以强化新的《政府会计制度》下绩效评价的科学性、客观性和合理性，需要各学者展开深入研究。