全面推进“一肩挑”后村级党组织运行存在问题及对策研究

四川省直机关党校 曾文明

去年在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记庄严宣告经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。绝对贫困问题的解决改变了农村的面貌，让农村迈向了新的发展阶段。接下来将稳步推进乡村振兴。这也意味着农村的工作非但没有变少，而是更艰巨繁重了。基层党委承担着纷繁事务的领导责任，农村党组织更是具体的执行者，因此村党支部的建设尤为重要，其中村支书的人选更是很大程度上决定了村党支部建设的质量。新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》和四川省《中共四川省委关于深入贯彻党的十九届四中全会精神推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定》都明确提出应全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，到下一轮村“两委”换届完成后总体实现“一肩挑”，村“两委”班子成员应当交叉任职。同时作为四川省两项重点改革项目的村级建制调整改革也同步开展，改革要求完善村党组织和村级下设党组织设置，建立健全村级配套组织。到去年年底，各地已经基本完成了村级建制改革和村两委的换届工作。

通过对雅安市荥经县、达州市大竹县、泸州市泸县、南充市顺义区等地的调研，我们总结了各地落实一肩挑，提升基层治理水平的经验，并在其中发现了一些普遍存在的情况，针对此，提出相关的建议。

一、各地推进一肩挑的情况

一是加强组织领导。泸县县委高度重视推进“一肩挑”，县委常委会议上专门研究部署推进“一肩挑”工作，县委组织部印发了《关于实行村（社区）党组织书记和村民（居民委员会主任“一肩挑”的实施意见），明确了目标要求、重点举措和方法步骤，切实加强组织领导，把推进“一肩挑”作为年底镇、街道党（工）委书记抓党建、述职评议、考核的重要依据，压紧压实了工作责任。荥经县召开多次会议，向各乡镇党委书记、副书记和组织委员传达任务、讲解政策、解答疑惑，要求在具体实施过程中，把握工作要求和工作程序，注意舆论监控和引导，确保不折不扣完成目标任务。顺庆区委主要领导亲自抓政策设计。先后3次专题研究换届政策、多次审改换届方案，确定了“1+9”的政策文件和工作框架。走遍全区19个乡镇（街道）踏勘调研，组织召开5轮推进会，对照条件和原则把关人事方案，对照程序和节点督促工作落实，督导编印党组织换届工作时间步骤和常用文书参考样式，细化分解为7个阶段、54项主要任务、53张样稿模板。全面落实县乡领导干部包联制度，各包联县级领导先后5轮下沉乡镇（街道）督导，确保换届工作高位推进。

二是调研摸底，迅速行动。顺庆区组建10个摸底调研小组，先后2轮全覆盖下沉摸清全区村（社区）干部年龄结构、学历结构、性别比例、政治面貌、待遇保障等情况，为制定村（社区）换届方案提供重要基础数据和现实依据。明确村（社区）干部“进退留转”的标准，确保干部队伍学历、年龄“一升一降”。对拟离任干部加强谈心谈话，做好“四个一批”离任安排，从源头上将风险隐患降至最低。荥经县由县委组织部牵头，严格按照《荥经县新任村（社区）“两委”班子成员联审制度》（荥组通〔2018〕88号）开展拟调整人员联审，9家联审单位通力配合，信息互通、责任明晰，迅速准确地完成联审工作，拟新任的村支部书记经联审均符合任职条件。截至2021年9月，调研的四个县均已结束村两委换届，一肩挑落实比例在97%以上。

二、落实一肩挑后存在的问题

离任干部安置难度提升。以大竹为例，推行“一肩挑”后，农村党组织书记待遇从2141元/月增长到3211元/月，城市社区党组织书记待遇从2900元/月增长到4350元/月，场镇社区党组织书记待遇从2600元/月增长到3900元/月。同时，村（社区）“两委”的正职干部中至少有一位转任副职或离任，离任干部人数大幅增加，按照现行政策，正常离任村组干部，以离任当月基本报酬为标准，每任职一年计发一个月，一次性发放离职补贴。2017年村（社区）“两委”换届后离职补贴总支出为1800万元，2021年换届后迅速增长至4800万元，给财政造成较大压力。

后备人选不足。推行“一肩挑”不仅对拟任人选在政治素养、带富能力、群众工作能力等方面的要求更加全面，还必须同时满足村（社区）党组织书记和村（居）委会主任两方面的任职资格条件。同样以大竹为例，从年龄上看，换届后的1737名常职干部中35岁以下的仅有473人、占比27.2%，55岁以上的169人、占比9.7%，加之现行为5年换届，随着时间推移老龄化情况更加突出；从学历上看，大专文化以上仅有527人、占比30.34%；从来源结构看，本村致富能手、外出经商人员、返乡大学生等群体仅有759人、占比43.69%。四川本是对外输出劳务大省，留守下来的年轻人本就不多，再加上村干部的工作任务多，压力大，优秀的年轻人们都在自谋出路，不愿意加入后备干部队伍，这样一来，党组织书记根本无人可选。另外，大量人口外出务工，在家适龄党员数量极少，且除“一肩挑”外的村（社区）干部待遇仅有1000余元，与外出务工相比差距过大，报酬待遇难以养活一家人，更难吸引优秀人才到村任职。大竹县现有9个村（社区）就因党组织书记为机关下派或其他村交流任职，不符合村（居）委会主任任职条件，暂未推行“一肩挑”

同时后备干部队伍建设较差。目前，村级后备干部基本由行政村推荐后再由乡镇建立人才库。村党组织书记掌握着推荐权力，但由于在农村，差序格局依然影响深远，人情社会中，部分书记不是从工作大局而是从人情的角度出发来选出推荐人选，这样一来真正优秀的人选可能就没有被推荐出来，另外推荐出来的后备干部的培养有时显得名不副实。只是挂了名，有个形式，并没有真正对其进行组织培养和考察。此外，根据入党要求，从递交申请书到成为正式党员需要至少两年时间，这个时间也限制了部分后备人选的任用。

三、“一肩挑”干部存在的共性问题

容易滋生腐败。“一肩挑”干部不仅身负贯彻党的方针政策、加强党组织建设的重任，还要在发展集体经济、振兴现代农业中扮演领头人的角色，集计划、决策、执行、组织、领导及人事等控制权于一身，容易受制于农村熟人社会心理及宗亲家族、姻缘、地缘、业缘等基础上的派系因素影响，“一肩挑”干部权力滥用和权力寻租有滋生的土壤和空间。

权力制衡被弱化。实行“一肩挑”后，缺少权力制衡，“一言堂”“家长制”难以得到制约，会助长“一肩挑”干部“独断专权”作风，在有效贯彻民主集中制、发挥集体领导决策的优势作用方面受到削弱。

基层治理效能过度依赖“一肩挑”干部个人能力。“一肩挑”干部考虑问题是否全面，作出的决策是否科学，将直接作用于农村建设发展的各个方面。这对“一肩挑”干部能力提出重大考验，同时对选人用人也提出巨大挑战。

旧的思想观念仍是最大的桎梏。一些新任书记没有过相关工作经验，也还未曾接受系统学习，还是用传统的经验在指导工作，脱离群众的现象时有发生，官本位的思想依然存在。另外，部分地区经济发展较为困难，因此干脆躺平，把希望放在上级的帮扶上，自身工作缺乏主动性和积极性。还有一些村党组织书记缺乏奋斗和担当精神，满足于现状。

培养力度和思想建设没有跟上。严格选举上来的村党组织书记在工作当中未能发挥应有作用的原因还在于培养力度不够，一上任还没来得及进行系统的培养就安排任务，要成绩要结果，理论学习、思想教育、组织关心却还有所欠缺。有的地方培养缺乏针对性，年龄、学历、工作经验完全不一样的书记们接受的是同样的培养方式，因此效果也参差不齐。

村党组织书记工作繁重。上面千根线，下面一根针，这是一个长期以来都存在的问题。推行一肩挑后，村党组织和村委主任的工作都压到了一个人身上，客观上加大了书记的工作责任。在调研中发现村党组织书记长期奔赴在开会的路上。很多会议都要求村党组织书记本人参加，很多时候书记的时间被大量的会议所占据，具体进行事务性工作的时间比较少。 但是事情的责任却是压到了他的头上，因此不得不加班加点，“5+2”，白加黑是常规的工作模式，工作时间延长和工作压力加大普遍存在。

考核一刀切。每个村的历史渊源、资源优势、原有基础都不一样，存在的主要问题和做出成绩的难易程度也大不一样，但是在考核的时候却运用一样的指标和办法显然是不太科学的，另外完全定量的指标好考核，但定性的考核却不好把握。

缺乏有效监督机制。由于村党组织书记的身份仍然属于农民，因而客观上难以建立一种有效的监督制约机制。从监督体制上看，还存在着上级疏于监督、同级不敢监督、群众虚于监督的现状。从监督制度上看，还存在着制度建设不够完善的情况。从监督时机上看，普遍存在重事后查处、轻事前事中监督，重集中监督、轻日常监督的倾向。

四、一些建议

1.优化调整待遇保障机制。对于离职干部，完善村（社区）“两委”常职干部离职补贴制度，采取社保兜底、发放离职补贴等方式，做好离职后续保障，消除他们的后顾之忧，引导其正确对待进退留转。照顾好卸任干部的情绪，考虑他们的面子需求，推荐支持在村务监督、人民调解、红白理事会等村民自治组织继续发光发热。从省市层面制定出台村（社区）干部基本报酬、离职补贴、“五险一金”等待遇保障相关政策，并从资金保障上予以支持。现在各种工作要求很高，但待遇很低，保障也不到位，有文化有工作经验的人很难招到，这导致村委班子难以配齐配强，基层治理出现很多问题。所以对于一肩挑”村（社区）干部的基本报酬要实行兼职兼薪，包括村监督委员会的委员。

改进工作机制和办事体系。要不断改善和优化村“两委”干部工作环境，完善相关配套机制，缓解村干部工作压力，解决村干部的工作保障和后顾之忧。一方面，要结合“最多跑一次”“最多跑一地”改革，深化村级事务准入机制，梳理涉村行政性任务清单，做到涉村行政性任务只减不增，最大限度地减少村干部行政性任务负担，能不开的会不开，能不检查的不检查，能自己做的工作不下放给村上，其他人也能做的不一定非书记不可，让村党组织书记真正有精力抓大事和要事。

拓宽选人渠道，完善培养后备干部推荐机制。实施优秀农民工回引培养工程、大学生进农村计划、万名后备干部培育工程等，持续拓宽选人用人视野。优秀青年通过公共平台自己申请加入后备队伍人选，通过公开招考等方式选拔优秀人才，加强对后备干部的后续培养，通过党校学习、职业学校学习、老带新等方式，让后备干部的培养更加落地。

着力健全考核任用机制，畅通“用”的渠道，激活村党组织书记队伍活力。一肩挑意味着担子变得更重、压力变得更大、风险也随之增加，所以既要正向的激励，同时也要加强权力的监督。一是完善工作考核机制，增强主业主责意识。要结合党务、村务、经济三大职责要求，建立健全村党组织书记岗位任期目标责任制和年度工作目标责任制，明确规定村党组织书记的任期责任、目标要求以及权利义务，加大对村党组织书记的日常、年度、届中和届期考核工作力度，力求客观、公正、全面地分析评价村党组织书记履职情况。建立辞职承诺制，凡当选的“一肩挑”干部均须签订“如被上级党组织免去党内职务，自动辞去其他职务”的承诺书，防止出现村干部“管不住、下不了”的问题。二是完善激励保障机制，调动其工作积极性。在家任职获得的待遇如果等于甚至低于外出务工的酬劳是严重挫伤工作积极性的。因此，除了基础的工资待遇外，入社保、有看得到的晋升空间、组织表扬等都是非常重要的激励手段。

完善监督运行机制，聚焦对村党组织书记的约束力。由于村党组织书记是带领村民走上致富道路的领头人，其角色具有特殊性和重要性，村两委“一肩挑”必须防止其个人权力过于集中，个人说了算，村民监督不到，村两委不敢监督，上级党委又不能及时监督，缺乏对“一肩挑”村干部有效监督机制，单单靠其自身党性修养，很难形成长效机制。因此要从多个方面来建立监督机制。一是加强自身的自律。通过组织教育引领，加强对法律法规和党纪党规的了解，养成廉洁自律，遵纪守法的自觉意识。二是组织要把好入口关，同时配好班子，确保是能够相互监督共同进步的集体。三是加强对村党组织书记的日常关爱，及时掌握思想动态。四是建立村级组织权力清单、村务监督委员会运行清单和村级党建清单等，推动严格按照制度履职尽责，善于运用制度谋事干事，促使村级权力有序规范运行，强化对村党组织书记小微权力的刚性约束。五是严格财务管理的审批程序，并对财务进行年度审计。六是规范村议事决策的基本方式、重大事项内容和程序。七是应深入推进村级党组织标准化、规范化建设工作，落实年底述职述廉制度，自觉接受村民监督。八是加强村民自治监督方式，重视群众的来信来访，让最广大的群众做最有力的监督者。探索机关干部下派村（社区）担任纪委书记、纪检员“统派统管”模式，推动纪检监察力量下沉到村，切实加强对“一肩挑”后的权利监管。要完善村务监督委员会职能。发动群众把村民中有威信、能依法办事的党员，有业务能力的党员选为村务监督委员会成员，进一步明确村务监督委员会的监督权限和内容，根据相关规章制度，健全奖惩并举机制，提升村务监督委员会的监督效能。

基层治理任务十分繁重，全面推行村两委“一肩挑”，为我省实施乡村振兴战略提供坚强政治保障，意义重大。完善运行机制，增强“一肩挑”的制度运行效力，避免决策权的集中统一与村民意愿畅通表达之间的矛盾是“一肩挑”制度需要解决的主要问题，必须坚持三个原则。

一是在贯彻落实党的各项决策部署、执行村“三重一大”政策制度以及研究两委重大事项中，坚决执行民主集中制原则。

二是坚持正确处理党务村务关系。党要管党，党要在农村发挥领导核心作用，这个基本定位不能动摇。更好发挥以村党组织为核心的村级组织整体功能，有助于完善村民自治机制、推进基层治理制度创新和治理能力提升。

三是注重密切党群联系。“一肩挑”制度效能发挥得好与不好，关键在于“一肩挑”干部能不能带头坚持群众路线，把党的正确主张变为群众的自觉行动。 因此，“一肩挑”干部要切实担负起基层治理的主体责任，创新方法手段，真正走进群众、发动群众，加强重大事项决策前的民意沟通、推动落实中的过程参与和结果任务的评价反馈，以此避免“制度空转”。