党的十八大以来中国特色职业教育发展的政策历程、成就与经验

毛丽 李峻

职业教育是党的教育事业的重要组成部分。党的十八大以来，党和国家审时度势，高度重视职业教育发展，出台了一系列政策促使中国特色职业教育步入发展的新阶段。因此，系统梳理党的十八大以来我国职业教育发展的政策轨迹，总结其成就与经验，有助于理性探索职业教育的未来走向，为进一步深化职业教育改革、建设中国特色与世界一流的职业教育提供参考。

一、党的十八大以来中国特色现代职业教育发展的政策历程

（一）以体系建设为核心，不断推进中国特色现代职业教育建设实践

虽然早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就首次提出建设“职业技术教育体系”，随后1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》、1996年《中华人民共和国职业教育法》、2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》以及2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也均对职业教育体系的建设目标做出过相应阐释，但是真正将中国特色现代职业教育体系建设向纵深推进、取得实质性进展的还是最近十年。党的十八大以来，党和国家对职业教育的重视达到了前所未有的程度，一系列的政策推动中国特色现代职业教育体系建设开始从理论层面走向实践层面。

2013年，党的十八届三中全会召开，“加快现代职业教育体系建设”被写入会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》之中，标志着中国特色现代职业教育体系进入加快建设阶段。2014年，国务院召开改革开放以来的第三次全国职业教育工作会议，习近平总书记就加快发展职业教育作出重要指示，强调要努力建设中国特色职业教育体系。会前，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，要求建设具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系，从国际视野与国家发展全局的高度完整阐述了中国特色现代职业教育体系的基本内涵，并且首次明确提出举办本科职业教育；教育部等六部门印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，从总体目标、基本原则、基本架构、重点任务等方面整体规划现代职业教育体系建设，并且提出2015年初步形成现代职业教育体系框架、2020年基本建成中国特色现代职业教育体系的两步走战略。2017年，党的十九大报告明确提出“完善职业教育和培训体系”，要求将职业教育和职业培训作为一个有机整体来进行体系建设，为新时代的职业教育体系建设指明了新的方向。2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，要求完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系，并且正式提出开展本科层次职业教育试点。2020年9月，教育部等九部门印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，要求加快构建纵向贯通、横向融通的中国特色现代职业教育体系，并且提出把发展本科职业教育作为关键一环，稳步推进试点工作。2021年，全国职业教育大会召开，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示，要求推动职普融通，增强职业教育适应性，加快构建现代职业教育体系。2022年，新修订的《中华人民共和国职业教育法》将职业教育体系作为单独一章，明确规定建立健全现代职业教育体系，并且突出了服务全民终身学习的价值导向。

（二）以产教融合、校企合作为突破口，不断推动办学体制机制改革与创新

办学体制机制是影响职业教育活力的重要因素之一，作为与经济生产关系最密切的一种教育类型，职业教育体制与国家经济体制之间存在较强的同构性。党的十八大以来，随着我国社会主义市场经济体制更加成熟与完善，国家层面开始深入推进办学体制机制改革，以深化产教融合、校企合作为突破口，不断增强职业教育的办学活力。

2014年，习近平总书记在加快发展职业教育的重要指示中强调，职业教育要深化体制机制改革，坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一，引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育；《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求深化体制机制改革，深化产教融合、校企合作；《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出要以产教融合为主线，建立各级政府、行业、企业、学校和社会各方面共同参与的制度创新平台。2015年，《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》中提出以深化产教融合、校企合作，创新技术技能人才系统培养机制为重点，深化职业教育办学体制机制改革。2017年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》要求构建教育和产业统筹融合发展格局，强化企业重要主体作用，推进产教融合人才培养改革，促进产教供需双向对接。2018年，《职业学校校企合作促进办法》提出要“形成产教融合、校企合作、工学结合、知行合一的共同育人机制”，鼓励“各地通过政府和社会资本合作、购买服务等形式支持校企合作”。2019年，《国家职业教育改革实施方案》提出要促进产教融合校企“双元”育人，推动职业院校和行业企业形成命运共同体；《国家产教融合建设试点实施方案》提出要重点支持一批产教融合型城市、行业与企业，在资源布局、人才培养机制、体制机制创新等方面进行试点。2021年，《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》将完善产教融合办学体制、创新校企合作办学机制作为推动现代职业教育高质量发展的重要举措。2022年，新修订的职业教育法不仅明文规定要坚持产教融合、校企合作，还从法律上明确了企业在职业教育中的重要办学主体地位，强化了企业办学的权、责、利与奖惩规定，凸显了企业在职业教育发展中的作用。

（三）以标准建设为引领，不断促进职业教育高质量发展

改革开放以后，尽管我国培养了数千万的职业人才，但就业市场仍存在较严重的供需失衡或“错配”。职业教育与经济社会的协调性不足，人才与职业岗位的动态适配性较差，甚至出现了“10万年薪招不到高级技工①”“6000万专业技术人才岗位中，约有1/3空缺或者技术不合格②”的现象。而职业教育标准体系缺失是导致人才供需结构性矛盾与人才适应性不强的重要原因。党的十八大以来，党和国家紧紧围绕“培养什么人、如何培养人”出台了一系列政策，探索职业教育标准体系建设，化解职业教育人才培养质量问题的症结，以促进职业教育的高质量发展。

2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提要出建立专业教学标准和职业标准联动开发机制，积极参与制定职业教育国际标准，开发与国际先进标准对接的专业标准和课程体系。2015年，《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》提出要完善教学标准体系，由教育部组织制定课程标准、专业教学标准、顶岗实习标准、专业仪器设备装备规范等，由省级教育行政部门组织开发具有地方特色的专业教学指导方案和课程标准。2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》提出建立健全对接产业发展中高端水平的职业教育教学标准体系，统筹规划课程与教材建设，对接最新行业、职业标准和岗位规范。2019年，《国家职业教育改革实施方案》要求将标准化建设作为统领职业教育发展的突破口，建成覆盖大部分行业领域、具有国际先进水平的中国职业教育标准体系；《教育部财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》将参与制定职业教育国际标准，开发国际通用的专业标准和课程体系，推出一批具有国际影响的高质量专业标准、课程标准等作为“双高”建设的重要内容。2020年，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》要求健全职业教育标准，并从学校设置标准、教师和校长专业标准、专业目录及专业设置办法、专业教学标准等方面做出具体部署。2021年，《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》强调要完善质量保证体系，建立健全教师、课程、教材、教学等国家职业教育标准，鼓励地方出台更高要求的地方标准，并支持行业企业参与制定标准。2022年，新修订的职业教育法在“职业教育的实施”一章中，明文规定国务院教育行政部门会同有关部门组织制定、修订职业教育专业目录，完善职业教育教学等标准，行业主管部门、工会等参与制定职业教育专业目录和相关职业教育标准。

二、党的十八大以来中国特色现代职业教育发展的成就

（一）现代职业教育体系基本建成，内部层级结构进一步优化

党的十八大以来，我国职业教育的总体规模得到空前发展，中国特色现代职业教育体系基本建成，职业教育的层级重心上移，内部结构进一步优化。

第一，现代职业教育体系基本建成。目前，我国已建成了“世界上规模最大的职业教育体系”③。从全国层面看，基本建成了五年制高职教育、中高职贯通培养、本科职业教育、专业学位研究生教育相协调，且与终身教育相衔接的现代职业教育体系；解决了我国职业教育体系结构层次不完整的问题，畅通了学生多元化的成长渠道，实现了职业教育与其他各类教育的有机衔接和协调发展；“形成了以职业教育法为基础，以教育法、劳动法、就业促进法等法律为补充，行政法规、地方法规为配套的职业教育制度框架”④，提升了职业教育的人才培养能力，增强了职业教育在我国经济转型升级与现代产业体系建设中的适应性。从省域层面看，各地也针对职业教育体系建设创新了多种模式，如江苏省的“转段升学”制度包含了中职与高职“3+3”分段培养、中职与应用本科“3+4”分段培养、五年制高职与应用本科“5+2”分段培养、高职与应用本科“3+2”分段培养、高职与应用本科“4+0”联合培养等多种模式；北京市探索了高职与本科联合培养的“5+2”模式；四川省构建了中、高职与专业学位相衔接的现代职业教育体系框架等。

第二，职业教育内部层级得到延伸。2015年，教育部等三部委出台《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》之后，至2021年底，“共有20多个省相继出台政策引导地方本科院校转型发展，全国300多所地方本科院校进行了探索或试点”⑤，这为我国探索本科层次职业教育积累了一定的实践经验。从2019年教育部公布首批15所职业本科教育试点院校名单开始，本科层次职业教育正式进入实践层面。根据教育部发布的2022年全国高等学校名单，截至2022年5月31日，全国共有32所职业本科学校，分布在20个省份。《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》中明确提出，到2025年职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%，以此推算，届时我国本科层次职业教育招生人数将达到50余万人。本科层次职业教育成为我国职业教育的新生力量，新修订的职业教育法中已有相关条款对本科层次职业教育予以明确规定，并且为普通高校设置本科层次职业教育专业、专科层次职业学校设置本科层次职业教育专业预留了空间、提供了法律依据。目前，我国职业教育已形成了“中—高—本连贯式”的专业目录与教学标准体系，本科层次职业学校学士学位授权与授予工作也正式纳入现有学士学位工作体系，国家还采用“一校一策”的方案对本科层次职业学校发展予以指导，本科层次职业教育办学日渐规范。

（二）职业教育加强了要素建设，高质量发展的动力显著增强

党的十八大以来，党和国家出台多项针对性政策，进一步加强了职业教育的要素建设，使得职业教育高质量发展的动力显著增强。

第一，完善了专业目录与专业标准，增强了技术技能人才培养的系统性。例如，教育部于2015年、2018年先后制定了高职、中职与技工学校的专业目录与专业设置管理制度办法，规范了职业教育的专业设置；2016年，根据职业院校教学实际与行业企业需求，教育部制定了高职专业教学标准347个，中职教育专业教学标准210个，职业学校专业（类）顶岗实习标准136个，促进了职业教育与社会需求的衔接；2019年，教育部还制定了中职思想政治、语文、历史等多门必修课程的实施方案，使职业教育相关教学有了“国家标准”，人才培养工作日渐标准化、规范化与科学化。

第二，试点1+X证书制度等创新了技术技能人才培养新机制。2019年，教育部等四部门印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》、人力资源社会保障部和教育部印发了《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》，统合了学历教育与岗位标准，实现了学历证书与职业技能证书之间的融通，彰显了职业教育的跨界特征与类型特征。根据现代职业教育研究院2021年初的统计，至2020年底，教育部遴选出301家职业教育培训评价机构、407个职业技能等级证书，使1+X证书制度成为面向市场办学、提高人才培养质量的新机制。同时，十年来我国组建了职业教育集团1500多个，成员单位4.5万余家，包含175家世界500强企业；培育产教融合型企业3000多家、产教融合型城市21个，创新了“城市·行业·企业”互为支撑、“支柱·支点·重点”构筑一体的产教融合型职业教育新模式，对职业教育发展起到了引领作用。

第三，加强“双师型”教师队伍建设，优化了职业教育教师的来源渠道、类型结构与学历层级。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》将“双师型”教师队伍建设作为重点任务之一；2018年，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》阐明了职业院校教师队伍建设的目标特征；2019年，《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》对“双师型”教师的专业标准、准入制度、培养制度、管理机制与综合素质等进行了规划；2021年，《教育部财政部关于实施职业院校教师素质提高计划（2021—2025年）的通知》提出重点“优化完善教师培训内容、健全教师精准培训机制、健全教师发展支持体系、强化日常管理和考核”。国家通过政策引导构建了师资校企双向流动的机制，增加了教师参与企业规范化和情境化训练的经历，优化了教师的知识结构，促进了“双师型”教师的成长。根据教育部公布的数据，全国职业学校专任教师规模从2012年的111万人，增加到2021年的129万人，增幅为17%，中职学校50岁以下的专任教师占比将近80%，高职院校达83%，中青年教师成为职业教育教师队伍的中坚力量。同时，中、高职专业课教师中“双师型”教师的占比均超过55%，中、高职院校中本科及以上学历的专任教师占比分别为94%和99%，高职学校硕士生及以上学历专任教师占比达41%。

（三）职业教育拓展了自身功能，服务经济社会发展的能力全面提升

党的十八大以来，我国职业教育通过创新发展，不但拓展了自身功能，还全面提升了服务社会的能力，在服务产业转型升级、脱贫攻坚等方面做出了重要贡献。

第一，在服务产业转型升级中做出了重要贡献。根据教育部公布的数据，2012年后，我国职业教育主动适应经济社会发展与产业升级，根据产业结构变化淘汰了108个陈旧专业，升级和新设专业1007个，70%的专业实现了更新迭代。当前，职业院校开设的专业已经达到1300多个，覆盖了国民经济的所有领域，实现了产业、专业、人才培养之间的同步响应与无缝对接。我国职业院校通过新增紧缺专业、强化特色专业、改造传统专业、发展专业群等方式，积极对接《制造业人才发展规划指南》中“七大任务”和“五大工程”的人才需求，每年为社会培养1000万左右的技术技能人才，成为我国中高级技术技能人才的重要来源。2020年12月，教育部召开新闻发布会介绍“十三五”期间职业教育改革发展情况时指出，在现代制造业、战略性新兴产业和现代服务业等领域，一线新增从业人员70%以上来自职业院校毕业生。

第二，在服务脱贫攻坚中贡献了自身力量。2012年，东部地区10个职业教育集团与滇西10市州签署战略合作协议；2014年，17个东中部职教集团与川藏地区17个地州建立职业教育对口帮扶机制，实行“9+3”中职免费教育模式；2016年，《职业教育东西协作行动计划（2016—2020年）》提出“以职业教育和培训为重点，以就业脱贫为导向”，推进东西部职业院校间的协作；2017年，教育部先后出台《南疆职业教育对口支援全覆盖工作方案》《职业教育东西协作行动计划滇西实施方案（2017—2020年）》等文件，进一步落实东西部职业教育对口扶持工作。教育部发布的《中国职业教育发展报告（2012—2022年）》显示，2013年至2020年底，累计有800多万贫困家庭学生接受职业教育，我国职业教育每年培训农民工2000多万人次，至今共为农村培训新生劳动力4000多万人。麦可思研究院发布的《2021年中国高职生就业报告（就业蓝皮书）》显示，全国有涉农高职院校354所，占高职院校总数的28%左右，在2016—2020年的五年间，涉农专业高职毕业生“学农从农”意愿在不断增强，工作性质与“三农”的相关度从56%上升到61%，且有75%的涉农专业毕业生在基层就业，为现代化农业发展提供了强有力的智力支持。

三、党的十八大以来推进中国特色现代职业教育发展的经验

（一）坚持党对教育工作的全面领导是中国特色现代职业教育发展的政治保障

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在历史的新高度、新起点，深刻阐明了党在教育事业中的领导作用。2016年，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调，“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权”；2018年，习近平总书记在全国教育大会上强调，“加强党对教育工作的全面领导，是办好中国特色社会主义教育的根本保证”。

具体到职业教育领域，习近平总书记在2021年对职业教育工作的重要指示中强调，要坚持党的领导，坚持社会主义办学方向。近年来发布的一系列职业教育政策文件也都强调要坚持党的全面领导、加强党的建设。例如，《国家职业教育改革实施方案》明确提出加强党对教育事业的全面领导，要求全面贯彻党的教育方针，保证职业教育改革发展正确方向；中国特色高水平高职学校和专业建设计划发布的十大改革发展任务中，第一项就是加强党的建设。中国特色现代职业教育的发展实践也证明，坚持党的全面领导是做好职业教育工作最宝贵、最重要的经验。

在党的全面领导下，十年来职业教育在我国经济社会发展中所发挥的作用得到充分重视，作为我国国民教育体系和人力资源开发重要组成部分的战略地位得以明确，与普通教育是两种不同教育类型、具有同等重要地位的类型定位得以确立，逐步进入高质量发展的新阶段。各职业学校将坚持党对教育事业的全面领导落实到办学的全过程和育人的各个环节，不断强化党组织的领导核心和政治核心作用，确保全面贯彻党的教育方针，同时坚持立德树人、德育并举，推进思政课程与课程思政同向同行，为社会主义现代化建设培养了一大批高素质技术技能人才。

（二）坚持以人民为中心是发展中国特色现代职业教育的根本动力

坚持人民立场、尊重人民意愿、始终以人民为中心，既是中国共产党的行动准则，也是马克思主义政党的特质之一。“办好人民满意的教育”是我国中长期教育改革和发展的目标，也是中国共产党“以人民为中心”执政思想在教育领域的具体体现。

党的十八大报告从实现现代化与民族复兴的高度提出要“努力办好人民满意的教育”，满足“人民对美好生活的向往”；党的十九大报告则进一步提出“深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育”。2013年之后，习近平总书记也在多个场合多次强调要加快教育现代化的进程，办好人民满意的教育。可以说，新时代教育的发展，“教育改革”是路径，“教育现代化”是目标，“人民满意”是检验标准，三个支点构成了稳定的平面。对于职业教育来说，就是要进一步深化改革，不断推进职业教育现代化，努力办好人民满意的职业教育。这既契合了职业教育发展的现实规律，回应了职业教育发展的内在需要，也是发展中国特色现代职业教育的一条重要经验。

在以人民为中心的思想指引下，十年来我国职业教育不断提高人才培养质量，深入推进招考制度改革，努力畅通人才成长渠道，以满足人民日益多样化的教育需求。从2014年国务院明确提出了分类考试招生的指导思想，要求健全单独招生、综合评价招生等考试招生办法，到2019年《国家职业教育改革实施方案》首次明确提出建立“职教高考”制度，要求完善“文化素质+职业技能”的考试招生办法，再到2021年《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》进一步提出加快建立“职教高考”制度，完善“文化素质+职业技能”考试招生办法，加强省级统筹，国家为不同类型、不同需求的学生接受高等职业教育提供了越来越多、越来越灵活的入学方式和学习方式。目前，山东、江苏、江西、四川、重庆、福建、安徽等地已经开展试点，“职教高考”成为学生升入高职院校的主渠道。根据教育部发布的数据，全国每年通过“职教高考”录取的考生已超过300万人，占高职招生总量的60%以上，已经初步构建起职业教育人才成长的立交桥。

（三）坚持服务国家与保障民生是中国特色现代职业教育办学的基本方向

办学方向既是办学实践的立场或出发点，也是办学的目标指向，在整个办学实践中具有关键性作用。我国职业教育从非制度化到制度化再到类型化的发展历程，正是中国共产党对职业教育属性的认识不断深化的过程。中国共产党根据不同历史时期的时势变化，用我国经济社会发展的“棋局观”统筹职业教育，并以马克思主义的“人的全面发展”观点为指导，确定了我国“服务发展、促进就业”的职业教育办学方向。

2016年，习近平总书记在中央财经领导小组第十三次会议上强调“扩大中等收入群体，关系全面建成小康社会目标的实现……必须强化人力资本，加大人力资本投入力度，着力把教育质量搞上去，建设现代职业教育体系”。由此，“服务于增加人民群众收入和建设小康社会”成为职业教育的办学方向之一。同年，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上发表重要讲话，强调“我国高等教育发展方向要同我国发展的现实目标和未来方向紧密联系在一起，为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务”。“四个服务”高度概括了我国职业教育与国家、人民、经济以及社会主义制度之间的关系，为职业教育指明了前进方向与发展目标。

改革开放以后，我国经济发展模式开始从粗放型向创新型转变，伴随着深层次的经济结构调整和产业转型升级，部分群体出现了暂时性的就业困难。就业是民生之本，是老百姓最关心、最直接和最现实的问题，而职业教育就是要帮助他们提升劳动素质与劳动技能，以促进他们更好地就业，为生活改善提供保障。2013年，习近平总书记在同全国劳动模范代表座谈时强调，工业强国都是技师技工的大国，我们要有很强的技术工人队伍。2016年，习近平总书记在知识分子、劳动模范、青年代表座谈会上强调，素质是立身之本，技能是立业之本。2020年，习近平总书记在全国劳动模范和先进工作者表彰大会上强调，要完善现代职业教育制度，创新各层次各类型职业教育模式，为劳动者成长创造良好条件。

在坚持服务国家与保障民生的方向引领下，十年来职业教育进一步释放功能，成为我国有效缓解就业压力、解决高技能人才短缺问题的重要“利器”。例如，“2015—2020年上半年，我国建设了562个现代学徒制试点单位，覆盖1000多个专业点，每年大约有9万余名学生受益”⑥；2019年开始，高职连续三年实施百万扩招计划，增加高中毕业生、退役军人、下岗职工、农民工接受职业教育的机会，帮助其实现更高质量更充分的就业。《中国职业教育发展白皮书》发布的数据显示，职业学校毕业生就业率连续保持高位，中职、高职毕业生就业率分别超过95%和90%，专业对口就业率稳定在70%以上。

［注释］

①李延英.十万年薪缘何难觅高级技工［J］.瞭望，2007（35）：5.

②郑红.德国职教重在培养实践能力［N］.人民日报，2012-05-09（22）.

③丁雅诵.我国建成世界规模最大职业教育体系［N］.人民日报，2022-05-29（6）.

④孟凡华，郭丹.十八大以来中国特色现代职业教育政策推动报告［J］.职业技术教育，2017（24）：34.

⑤李海萍，郝显露.地方本科高校分类转型发展：进程、反思及其建议［J］.湖南师范大学教育科学学报，2021（4）：107.

⑥包美霞.“十四五”新词典：“探索中国特色学徒制”［N］.光明日报，2020-12-02（9）.