宅基地改革中存在的若干问题探讨

□白 硕，赵 微

（北京物资学院，北京 101149）

实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。乡村振兴战略是解决我国农村问题的重要理论依据，是现阶段符合我国国情的重要战略政策。宅基地改革方向是“三权分置”，与原先的情况相比，在宅基地集体所有权与农户宅基地使用权基础上增加了资格权。这“三权”是宅基地集体所有权、农户宅基地使用权和农户宅基地资格权，“三权”的权利主体各有不同。在所有权的属性下，农村基层自治组织和政府有关部门的管制是改革的重点；资格权在授予方面仍受到“一户一宅”的制约，要在符合土地利用和规划的前提下探索满足全体符合资格的农户享有宅基地的方案；使用权的改革更是重中之重，要以农民权益为本位，探索出提高宅基地的交易价值，促进流转的灵活方式。

2021 年中央一号文件指出，进城落户农民可依法自愿有偿退出宅基地，村集体和地方政府不能以征收或依法收回宅基地使用权以外的任何形式强迫农民退出宅基地[1]。因此，宅基地改革应立足于我国农村实际，充分考虑农民、农业和农村的利益，完善顶层设计，解决现存问题，形成完备的宅基地政策法律体系。

1 宅基地改革

1.1 宅基地的价值

宅基地是指农村集体经济组织内部符合规定享有宅基地资格权的成员，按照法律法规规定标准，依法对集体所有土地享有占有和使用的权利，并有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。根据我国《土地管理法》第九条规定，农村和城市郊区的土地，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。宅基地是农村土地利用的一种形式，这种利用方式与农民居住直接相关。宅基地的首要价值是解决本集体全体成员的基本居住需要，这是由我国所有制形式和历史原因共同决定的。宅基地使用权难以流转，严重制约了乡村振兴国家战略的实现。宅基地改革不仅改变的是宅基地本身，也可能改变农村的风貌、维护农民的权益，所以进行宅基地改革也会影响整个“三农”问题，应该从整体上予以把握。

1.2 宅基地改革试点情况梳理

中央在2015 年颁布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着宅基地改革正式开始。2015 年、2017 年共分为两批在全国48 个县（市、区）行政区域试点，涉及宅基地取得、退出与有偿使用等。为持续展开改革试点工作，国家立法机关两次延长试点工作的期限。

在改革试点中，各地结合当地农村宅基地的实际情况，开展和总结出很多很好的做法和经验。如河南许昌市农村宅基地退出主要包括“宅基地换住房”“宅基地换资金”等模式，依托人地挂钩、城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治等形式实现宅基地退出[2]。云南省大理市银桥镇是该市宅基地改革的先行试点，其宅基地制度改革工作取得的成效主要体现在集中规划、批新让旧、有偿使用、通过村民自治体现农民集体的主体性等方面[3]。作为重要的试点县市，福建晋江市、浙江义乌市、湖北省宜城市、青海湟源县已将宅基地使用权流转范围扩大到县域范围内，仅有重庆大足区将使用流转范围扩大到重庆市，而广东南海区仅在行政村内集体经济组织流转[4]。因此，保障宅基地“三权分置”的真正落实，需要加强理论以及实践的进一步研究。

2 宅基地改革应遵循的原则

2.1 坚持乡村振兴战略原则

宅基地改革针对我国“三农”问题提出的解决措施，党的十九大报告提出乡村振兴战略，将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为总要求。农村是相对城市而言的从事农业生产或主要以农村群体方式生活的劳动者聚居地方。农村是相对于城市而言的另一种生活状态，在乡村振兴战略的顶层设计之下，实现不以破坏自然环境为代价的农业繁荣、农村发展和农民富裕。在进行宅基地制度改革时，要坚持乡村振兴战略原则，尽量避免改革实施的过程中各种“脱轨”现象出现。

2.2 遵循土地利用规划和用途管制原则

宅基地的取得不应依靠拓展占地面积来保证。土地是国家重要的资源，在土地规划和用途管制下，宅基地的总体数量是稳定的。因此可以在国务院自然资源主管部门的统一规划、管理范围内，突破传统观念制约，在农户自愿的情况下采取集约型、公寓型等居住模式，缓解土地压力，满足宅基地需求，促进土地资源高效利用，这是现阶段缓解宅基地供需矛盾的有效方案。

2.3 增加农民收入原则

宅基地改革，首先应当惠及广大农民，努力缩小城乡差距和贫富不均。从“三权分置”的角度，农民增收主要有以下两条路径。一方面从宅基地资格权来看，居者有其屋，符合资格权条件的农民应当保障其真正享有宅基地，享受宅基地的福利。另一方面要实现宅基地使用权的抵押、租赁、流转等多种方式，发掘宅基地使用权的财产属性，提升宅基地使用权的财产价值，也可以引进乡村旅游短居等项目，多手段利用宅基地使用权，增加农民收入。

3 宅基地改革存在的问题

3.1 宅基地农民资格权取得的范围窄

我国农村宅基地所有权属于农村集体经济组织，农民享有宅基地使用权。在我国的土地制度下，农民在农村宅基地制度中享有的权利受到一定限制。土地管理法明确规定了宅基地的“一户一宅”，再加上近年来严格限制批建宅基地和宅基地收回制度，更使得农村宅基地在总体上处于收紧的状态，客观上限制了一部分的农户取得宅基地资格权。

3.2 宅基地使用权流转中的权利保护不足

关于宅基地退出机制方面，《土地管理法》第六十六条第二款规定：因撤销、迁移等原因而停止使用的土地，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权，这种无偿收回损害了农民的利益。无偿收回宅基地实质上是对农民宅基地资格权的剥夺。因此，亟须构建宅基地自愿有偿退出机制，引导和激励农民有序退出宅基地。

3.3 农村集体经济组织在宅基地规划中的缺位

我国宅基地治理方式是管制本位，有滞后性。我国《土地管理法》规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。自然资源主管部门在国家土地利用总体规划下对全国土地进行规划和管理，其在与宅基地相关的土地规划中起主要管理作用。

3.4 宅基地治理的相关配套不足

关于宅基地相关立法，我国有《民法典》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》《土地登记办法》《房屋登记管理办法》《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等。从上述法的渊源来看，除《民法典》《土地管理法》是基本法律和一般法律之外，其他大部分文件的效力层级都停留在行政法规和部门规章上。《民法典》第二编第三分编用益物权第十三章第三百六十二条到第三百六十五条，用了4 个条文规定了宅基地使用权的内容、法律准用、消灭后的重新分配、转让或消灭时的变更登记与注销登记。第三百六十三条将宅基地使用权的取得、行使和转让，转引到了土地管理的法律和国家相关规定。而《土地管理法》只简单规定了宅基地所有权和退出后不予审批。宅基地也涉及到《民法典》合同编、继承编的适用，但是民法典相关编存在缺位现象。

4 完善宅基地改革的政策建议

4.1 完善农民资格权和宅基地退出机制

资格权脱胎于所有权，是能够保障农民居住权的重要方式。宅基地资格权主要是集体经济组织成员权，资格权的具体内容应当结合当地经济社会发展水平进一步明确完善。在授予方面，资格权受“一户一宅”的制约，应让符合农村自治组织身份并有住房需求的农民享有宅基地批建资格是改革的必然要求。土地资源是有限的，在符合土地规划和管理的要求之内，对符合资格、初次申请的农民批建宅基地。不仅能充分保障有切实需求农民的居住需要，更是为将来宅基地使用权流转提供更丰富的资源渠道。宅基地退出机制用于解决农村房屋闲置和空心化现象，适用范围是享有宅基地使用权但并未实际使用的农民。《土地管理法》第六十二条规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。但是农村有很多劳动者因为进城而使得农村宅基地表面上呈现闲置的状态，实际上仅有农村一套住宅。因此，即使出现农村房屋出现闲置现象，仍然对这类农民不适用宅基地退出机制。应明确宅基地退出机制的适用范围，包括已经进城落户并拥有住宅而闲置农村住宅的居民，也包括尚未进城落户但在城市拥有住宅，且造成农村房屋闲置情况的村民。宅基地退出机制设计时，应采取合理且不低于市场的价格收回宅基地，然后再自愿有偿分配给有住房需求的农民。

4.2 适度放活宅基地使用权的可行性方式

宅基地使用权人按照规定的用途使用宅基地，在使用时不得超过确定的宅基地范围。宅基地使用权人有占有权、使用权、收益权、处分权。宅基地使用权取得方式可以通过乡镇人民政府审核批准，也可以是通过集体组织成员内部的转让以及继承。改革宅基地使用权是重中之重，要以农民权益为本位，探索出提高宅基地的财产属性和灵活的流转方式，宅基地使用权流转后，进一步推动了使用权去身份化。同时也要防止一些农村集体经济组织以及房地产商利用宅基地使用权流转大肆炒卖宅基地，违法在农村进行房地产开发。《民法典》第三百九十九条规定：宅基地使用权人不得以宅基地使用权进行抵押。在宅基地改革中，为了促进宅基地使用权有效流转，应当允许运用多种渠道进行抵押、短期或长期租赁、转让以及以农村集体经济组织为单位引进旅游体验项目等。在宅基地使用权要素市场化时，要对宅基地使用权分类管理，登记造册，区分实际使用房屋、闲置房屋以及政府补贴建造的福利性房屋，并对其中可供市场化的房屋予以区别。

4.3 注重宅基地流转的农民社会保障

宅基地使用权就是要充分保障农村集体经济组织全部成员的居住权，这是基于农村集体经济组织成员资格取得的财产权，受民法典物权编调整，而不是受社会保障法的规范。作为用益物权的宅基地使用权与宅基地具有社会保障功能是有所区别的。社会保障制度是在政府的管理之下，以国家为主体，依据法律，通过国民收入的再分配用来保障居民最基本生活需要的制度。宅基地不属于再分配的社会财富，权属是农村集体，是一种生存类财产，用来保证农民的基本居住权，不在社会保障制度之内。

4.4 建立完备的宅基地政策法律体系

宅基地政策应包括宅基地集体所有权的具体内容、宅基地确权、农民资格权权益的维护、宅基地使用权的取得、宅基地使用权退出机制、宅基地使用权流转、宅基地的规划和用途管制、宅基地涉及的村民自治等一系列内容。在宅基地改革中，政策应聚焦“三权分置”中宅基地集体所有权、农民资格权、宅基地使用权对应的各种权能和保护的利益，以及实现途径。构建宅基地法律法规体系，应以法律为准绳。宅基地的“三权分置”，包括宅基地集体所有权、农民资格权、宅基地使用权。宅基地改革的相关内容应写入法律、法规，将改革内容用立法形式固定下来，明确权威性，为政府机关合理引导治理方向提供法治保障，才能赋予宅基地改革的活力，保证宅基地制度改革顺利进行。

4.5 多方参与，加强监督机制

在宅基地使用权流转改革目标指引下，应健全政策法律体系，构建管理法制体系，让宅基地使用权流转有法可依、有法必依。宅基地管制和利用，应将立法管理、行政管理和农村集体经济组织管理相结合，操作流程切实、可行且易于监控。注重发挥农村集体经济组织的管理功能，应明确农村集体经济组织在农村规划中的主体角色地位，参与规划的权力。明确农村集体经济组织可以对“少批多占”“未批先占”等占用宅基地的违法违规行为实行收费管理，推行宅基地有偿使用，保障农村集体经济组织在管理宅基地使用和农村房屋建设监督的职责履行。宅基地使用权流转方案，应广泛接受多方监督，充分保障农民居住权。

5 结束语

根据乡村振兴战略，宅基地改革要以法治为基础，保障宅基地用益物权的物权属性和宅基地规划用途的政府管制，确定权属、明晰责任、划清界限、有效监督，保障宅基地使用权有效流转。宅基地改革是个长期渐进的发展过程。重点围绕保障农民居住权，不断探索宅基地使用权权能的有效扩展，实现居者有其屋，增加农民收入。从远期考虑，还应建立统一的农村宅基地使用权规则政策法律体系，充分保护广大农民的利益。