粮食安全视角下粮食主产区利益补偿机制完善研究

彭 锁

（太原理工大学 马克思主义学院，山西 太原 030024）

粮食作为一种准公共产品，具有战略政策性强、社会效益高和需求价格弹性低等特点，以及经济正外部性的属性。因此，粮食问题已不再是纯经济问题，更关系着国家健康稳定发展，社会效益远超经济效益。市场经济环境下，种粮机会成本通常比其他产业高，收益反而较低，如果粮食生产完全依赖市场配置资源，将会影响到粮食的稳定增长。虽然国家通过各种政策引导和政策补贴粮食主产区，但粮食主产区利润渐少、成本逐渐上升，在“增收”与“增产”的矛盾中，粮农个体更愿意选择利益更高的其他产业。因此，粮食生产中的利益问题方面，始终存在“粮食安全”与“经济发展”的博弈。维护粮食安全是一种国家宏观目标，经济发展是实现区域可持续发展的实际要求，虽然两者客观上呈正相关，但国家粮食安全战略的宏观导向与区域发展与粮农个人利益的价值刚性需求并不一定处于一致状态。所以，为保障国家粮食安全，粮食主产区肩负着国家粮食生产的重要任务，也放弃将大量农业耕地转化为工业用地和城市建设用地。

1 粮食主产区对维护国家粮食安全的意义

粮食安全是国家重大利益的组成部分。粮食主产区作为产粮的主力军，是保障国家粮食安全的核心“造血器”。除粮食主产区外，根据地区生产能力，还包括主销区与产销基本平衡区。长期以来，我国的粮食生产具有区域间的不平衡，粮食主产区因具有优良的自然禀赋，在国家粮食生产中发挥“稳定器”作用，除保障自身需求，更向其他地区大量调粮，以稳定其他地区粮食供应，对于整个社会经济有序运行发挥着重要作用。从具体情况看，国内的13个粮食主产区，却贡献了全国75%的粮食产量，全国九成以上的粮食增产规模由粮食主产区实现[1]。这些区域粮食的调出量也占到全国的九成以上[2]。可见，粮食主产区生产能力和播种规模表现突出，对于保障整个国家粮食稳定供应作出重要贡献，也为经济社会可持续发展提供坚实的物质基础。

2 对粮食主产区实施利益补偿的原因

第一，粮食主产区的大量耕地，属于国家限制开发范围，限制发展工业、服务业，而粮食产业属于弱质产业，相对而言收益较低。同时，粮食主产区在劳动力、资金投向和土地资源配置方面，放弃向收益更高的二三产业发展。因此，政府为推进粮食主产区建设，实施各种优惠举措和项目补贴，发挥其种粮的主责作用。粮食主产区不仅承担着粮食生产的成本，还要承担着粮食储备、运输和初级加工等产生的费用。粮食主产区因具有天然优势，担负国家粮食储备任务，储备过程中的建设、维护和运输等都需要高昂的费用，而且粮食主产区主要供给的是未加工或初加工的原粮，其收益往往远低于主销区深加工收益。

第二，粮食主产区也背负着种粮生产成本上升的压力。农机、种子、农田水利等粮食生产资料成本上升加大粮农种粮成本。另外，随着土地流转速度加快，为稳定耕地面积，推动农业生产可持续发展，必须加大耕地改良与土地开发力度。这些方面都是粮食主产区承担的生产成本[3]。因此，国家为稳定粮价，出台各项优惠和补贴政策，但是粮食生产成本却逐年攀升，这种粮食生产成本伴随着粮食由主产区向主销区转移，造成粮食主产区大量生产费用流出。同时，粮食作为生活必需品，国家制定粮食最低收购价，作为调控政策，即使粮食市场出现求大于供的情况，其价格不能完全依赖市场调控，使其收益进一步压缩。因此，完善粮食主产区补偿机制，一方面应补偿主产区因粮食生产而放弃的机会成本，还应相应补偿因粮食政策调控而损失的利益。

3 粮食主产区利益补偿机制存在的问题

3.1 粮食主产区与主销区经济社会差距拉大

虽然国家取消主产区粮食风险基金地方财政支持政策，但受到各种因素的影响，主产区与主销区之间却出现“粮食大省、经济弱省”的现象，造成区域发展不平衡，影响主产区农户种粮的积极性。从关于粮食主产区与主销区的经济发展情况发现，粮食主产区在地方财政收入增长速度、人均地方财政收入、人均地区生产总值和城镇化水平都低于主销区，甚至有些指标低于全国平均水平[4]。例如，河南属于产粮大省，其人均纯收入大大落后于作为粮食主销区的广东。

我国的粮食生产利益补偿机制更多依靠国家政策的支持，包括各项转移支付、财政补贴、农业科技支出以及相关配套补助，但生产出的粮食通过跨区域流通，这些补贴却变相流向了粮食主销区。同时，还存在着粮食加工方面的价格不对等，主产区将未加工和初加工的原粮，调入到主销区，粮食主销区将这些低价购入的原粮，利用其雄厚的资金和先进的技术，又将这些低价购进的原粮或初级加工粮，生产出高附加值深加工产品，经过市场运作，一部分销售到主产区，进一步造成主产区利益流失，使投入产出过程中的利益流向其他地区，造成“穷地”补贴“富地”局面的出现。

3.2 补贴项目机制存在明显不足

第一，一些补贴成效不明显。例如，农机补贴的目的是提高农业生产效率，只要在补贴范围内的农机，农户就可以申请。目前现行的农机补贴标准是单套具体数额不超过5万元或者不超过总价的30%。但在实施的过程中，因我国各粮食生产区的耕种条件差异较大，导致区域间补贴不平衡。在平原地区可能对大型农机设备需求多，但获得补偿比例有限，在丘陵地区的小型农机需求大，得到的农机补贴反而更多。另外在购机方面，因缺乏对农户引导，易出现排浪式购置。农户在购机前缺乏对农机的了解，选择上存在从众的现象，出现有些农机数量过于饱和或短缺的极端情况。因此，在农机补贴资金有限的情况下，无差别推广反而收效不显著。

良种补贴也存在类似问题。其目的是推广良种，增加单产，只要在专门的购买点采购一定数量的特定种子，就可以得到相应补贴，但在具体管理过程中，专门购买点提供的良种与农户实际需要的不相同，从而得不到补偿。

第二，补贴种类设置与管理有些还需完善。在补贴种类设置方面，目前现行的一些补贴项目由不同的机构发放，造成有些政策目标统一，管理也易出现交叉。补贴资金的来源主要由中央与地方财政发放，在具体计算和发放的过程中，先依据当地财政预算确定出补贴数额，最后再设定具体补贴标准。这样会出现补贴标准直接与当地财政挂钩，而不是体现现实需求。更重要的是，粮食主产区大多集中在财力有限的地区，最终的补贴标准和数额低于主销区，甚至出现拖欠的情况。另外，各地区补贴标准和发放时间不统一，间接推高实施的成本。

第三，一些补贴政策达到的目标有限。如粮食直补政策，其直接目的是增加农户收入，激发农户生产积极性，最终目的是保障和稳定粮食生产，为国家粮食安全服务。此项补贴政策的目标导向非常直接和明确。在具体实施中，由于补贴数额是由粮食播种面积决定的，达到农户增收，保护农户的利益的目的。但从增加粮食产量的最终目的来看，由于该补贴总额不与农户种粮意愿及实际产出相联系，使粮食增产最终目的具有不确定性。从该项补贴的直接目的和最终目的来看，不能同时实现增产与增收的双重任务。

第四，专门面向产粮大县的补贴措施滞后。从“产粮大县，财政穷县”体现出粮食生产收益较低的现象。产粮大县是粮食主产区的“牛鼻子”，其生产条件、原粮产量、商品粮调出量等方面远高于普通主产区。同时，在土地流转速度加快的背景下，一些种粮大县逐步成为粮食主产区的主体。虽然国家非常重视这方面的问题，2005年出台产粮大县奖励政策，积极给予其支持和补贴，并在实践中逐步完善，给予粮食产量排名前5名的超级产量大省重奖，以提高粮食大县的收入，调动粮食生产者的积极性。但奖励政策在实践中，随着粮食生产成本的提高，奖励幅度相对较低，当地政府资金使用灵活性等方面成效不显著[5]。

3.3 产销区之间缺乏利益补偿机制

目前现行的粮食主产区利益补偿机制大多是中央财政发挥主要作用，由国家主导与各地配合的模式，而粮食主销区并没有完全调动起来。国家为保障粮食生产，投入大量资金，但随着粮食外调，这些利益却流向了经济发达的主销区。国家虽然建议和倡导在粮食主销区之间建立利益补偿协调机制，但实施的过程中双方的主动性和积极性并没有被充分调动起来，双方在协调与合作方面也没有构建起完备的体系[6]。粮食主销区大部分为较发达的地区，而主产区相对较落后。因此，主销区分出一部分利益出让给主产区[7]，探索以“财政转移支付换取粮食安全”为原则，建立起系统的产销区利益协调机制，成为缩小地区发展差距，实现互利共赢的重要方式。

4 完善粮食主产区利益补偿机制探索

4.1 完善粮食主产区补贴政策

第一，完善补贴标准，建立粮食补贴资金浮动政策，使补贴机制更具弹性。粮食补贴总额的逐年增加，应探索建立粮食补贴资金浮动政策，使政策更具动态性与可塑性，浮动标准与农资价格相挂钩，让农资价格保持在合理区间。设置动态标准，应与种粮成本、农资价格等协调挂钩，根据不同地区的生产条件，设定相应的农机补贴标准。事先普及农机的种类、功能和实用性，根据农户实际需求动态调整，避免数量过于饱和或短缺的状态，造成不必要的资源浪费，现在农机补贴经过多年的实践，逐步探索完善，种类也渐趋丰富与多样，取得显著成效，极大提升粮食生产效率。此外，政策制定部门应加强沟通，将重复冗余补贴项目进行合并与统一[8]。优化项目设计，简化补贴申请程序，增强补贴项目的可操作性，以真正贴近农业生产与粮农实际需求。

第二，构建粮食补贴双挂钩机制。一是补贴与粮食产量相联系和相挂钩，集中现行各项补贴的制度，同粮食产量建立联系。这样可有效调动农户种粮积极性，进一步增强农户种粮的信心。另一方面，这项制度相较之前补贴力度更大，可进一步降低农户种粮成本，增加农户的实际收入。二是把最低收购价同种粮成本相互挂钩，这是为预防在粮食增产的情况下，一般会造成粮价下降，出现“谷贱伤农”的现象。

第三，提高规模化粮食生产支持力度。提高对产粮大县的补贴力度，产粮大县作为规模化生产的重要区域、粮食主产区的“牛鼻子”，其种粮环境、原粮产量、调出数量等方面远高于普通区域。因而，一些优惠政策和补贴措施应优先向产粮大县集中，增强政策倾斜度，完善针对粮食主产区补偿机制，主产区可以根据生产情况和经济发展实际，以播种面积、商品粮转化率和原粮储备量等作为补贴分配的指标，制定不同的补贴和财税政策，探索全国性协调与配合机制，减轻主产区政府压力。巩固现有补贴水平，提高相应标准，扩大优惠范围，最大程度补偿因粮食生产而损失的机会成本，进一步优化奖励权重，提高种粮大县农户生产积极性和地区抓粮主动性。设置粮食生产核心产区，重点扶植和培养区域种粮大县，发挥引领与带动效应。二是从“普惠式”政策向“专惠式”政策过渡。调整只以播种面积为依照的标准，增加实际产出的粮食数量与质量指标，使补贴政策向产量大的地区集中。以粮食产量作为指标，粮农既获得收入，又可确保粮食产量[9]。同时，在土地流转速度加快的背景下，种粮土地向着规模化发展，一些种粮大县和种粮大户成为粮食主产区的主体，因而补贴也应面向这些主体，由“普惠式”向“专惠式”过渡。

第四，将普遍性政策与主产区特殊性政策相结合。普遍性的政策面向的是农户个体，目的是降低其种粮成本，发展粮食生产。特殊性政策主要面向的是主产区，补贴基准要高于主销区，出发点是保障粮食生产，缩小与其他地区的经济差距。实行针对粮食生产区的特殊补偿政策，才能更好更有效地兼顾区域粮食生产和地区发展，跳出“粮食大省、经济弱省”的怪圈，才能推动区域协调发展和维护粮食高水平安全。

4.2 加大转移支付力度，实现产销区利益平衡

从种粮的最终获益来看，主销区要远超过主产区，为避免粮食产销区之间发展差距过大，按照“谁获益谁补偿”思路，主销区将一部分利益反哺于主产区，实现主产区可持续发展。第一，通过建立结对帮扶的方式，主销区可根据自身实际获益比例，建立专项基金，对主产区水利设施、农田建设与改造、基础设施、工业投资等方面进行资助，降低主产区生产成本和投入压力。第二，粮食主销区投资主产区的粮食加工企业，与相关企业和机构合作，培育具有带动性与引领性的企业，从粮食生产、储备、加工和销售等环节，进行广泛深度合作，这样可大幅度降低储备、运输等非生产成本，减轻非种粮环节压力，集中粮农生产精力，使资源更加向粮食生产主要方面集中。第三，粮食主销区可建立专项补贴基金，将地区商业土地出让费抽取一定比例，以财政转移的形式专门支持主产区粮食生产，因为主产区在保护和扩展耕地面积、增强粮食供应力等方面发挥着重要作用。第四，完善产销区转移支付机制，以财政转移支付为手段，使产销区之间利益补偿和粮食调配联系更高效顺畅，实现粮食产销区之间利益平衡，一起分担风险，合力确保粮食稳定生产，促进粮食高水平安全。

4.3 建立以利益补偿基金为核心的补偿制度

利益补偿基金将相关补偿主体汇聚到一个平台，根据一定运行机制，统一缴纳、管理、监督和发放补偿资金。这一制度专为粮食主产区建立，只将粮食主产区作为发放对象，具有明确的专属性。利益补偿主体除中央政府外，还包括粮食主销区、社会等粮食安全受益相关主体。基金设立后要进行专业化与合理化运作，增加收益。基金可用在主产区产业建设、公共服务、基础设施建设、土地开发整理、病虫害防治等方面，增强粮食主产区内生发展动力，实现粮食主产区粮食生产和经济社会可持续发展。

4.4 改善主产区的基础设施建设，提升内生性发展动力

输血与造血并重，为粮食主产区持续注入内生性动力。着力发展与粮食相关的科技项目，出台与粮食加工等附加值高的优惠政策，加大对增产技术和新品种研发，以技术创新、科研攻关为重点，拓展延伸产业链，以生产应用为指引，以科学带动农业生产，实现农业生产现代化。积极鼓励粮食主产区的高新企业，激发企业创新活力。广泛普及粮食生产技术，完善农业科技服务与推广制度，从业培训和教育培训相结合，使先进技术直接到户，让科技成为兴农强农的助推力。粮农作为生产主体，应在医疗、文化、教育等公共服务方面，提供各种保障和政策支持，在生产扶持、土地流转、金融保险、社会保障等方面给予扶持，营造良好环境，提升粮农科技和文化素养，培育粮食主产区的新型农民。与乡村振兴这一国家战略相结合，实现农村美丽富裕和农业高质量发展。以种粮大户、合作社为代表的新农业生产主体，可直接通过各项政策予以直接补贴，正是这些新型农民，才是推动我国粮食主产区可持续发展的新力量。充分结合政府与市场的作用，根据种粮业社会效益大于经济效益的特点，提高粮食生产人力资本，构建完善公平的社会保障机制，充分释放市场动能，优化农业领域资源配置，构建内生性机制，巩固和提升生产效益。同时，农业基础设施建设与农业粮食生产能力相联系[10]。政府应更好地发挥宏观引导与保障作用，加大对主产区的支持力度，提高基础设施的资金投入，改善粮食生产条件，减轻粮食主产区财政压力。重点扶植和培养区域种粮大县，发挥粮食生产核心产区引领与带动效应。