增强执法检查针对性和实效性的路径研究——基于《广东省铁路安全管理条例》执法检查的实证分析

执法检查是各级人大常委会的一项重要职权，是人大监督法律法规实施和“一府一委两院”工作的重要形式。早在改革开放初期，一些地方人大就开始探索执法检查工作。经过近40年的实践探索，执法检查逐步成为各级人大常委会制度化、规范化、常态化的监督方式，在保证法律法规有效实施、党中央决策部署全面执行等方面发挥了不可替代的重要作用。自上世纪八十年代中期开始，广东省人大常委会每年都会安排若干个执法检查项目，在实践探索和制度创新等方面积累了丰富经验、取得了显著成效。特别是2020年组织开展的《广东省铁路安全管理条例》执法检查工作，在增强监督工作针对性和实效性方面作了积极探索，取得良好的政治效果和社会效果。本文以此次执法检查为例，对增强执法检查针对性和实效性进行研究分析。

执法检查制度的形成和不断完善

1978年12月召开的中共十一届三中全会，开启了以改革开放为鲜明特征的现代化建设新时期。在这次会议上，邓小平同志深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”1979年2月，经党中央批准，全国人大常委会决定设立法制委员会，负责法律案的起草、修改、研究及审议工作。随后，全国人大及其常委会迅速制定或者修改了刑法、刑诉法、选举法、地方组织法、婚姻法、个人所得税法等一大批法律；1982年12月，现行宪法颁布实施……党和国家的立法步伐坚定有力、逐步加快，“无法可依”的局面得以改变。然而，很多领导干部的法制观念依然淡薄，有法不依、执法不严、违法不究的现象经常发生。为此，1983年3月，党中央印发彭真同志《在中央政法委员会扩大会议上的讲话要点》，强调“无论立法机关、执法机关、司法机关都要依法办事”“国家有宪法，有法律，要依法办事，并养成习惯”。1983年5月，沈阳市人大常委会对宪法的贯彻执行情况进行检查，首开执法检查之先河。此后，执法检查作为一项重要的监督方式在全国各地被广泛运用。

1985年4月，全国人大常委会副委员长陈丕显，在第六届全国人民代表大会第三次会议上作工作报告时指出“有法不依，执法不严的现象在一些方面还比较严重，已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行，常委会在这方面的监督工作也做得不够，必须改进和加强。”1986年，全国人大相关专门委员会对文物保护法、药品管理法、食品卫生法（试行）、环境保护法（试行）和民族区域自治法的实施情况进行调查。1991年，全国人大财经委对企业法、森林法和土地管理法的实施情况进行检查，全国人大常委会首次听取了执法检查报告。1993年9月，全国人大常委会在总结实践经验的基础上，研究制定《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，执法检查有了制度化依据。1999年4月，全国人大常委会委员长会议通过《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》，对执法检查制度进行了补充完善。2006年8月，监督法颁布，对执法检查作出专章规定，为执法检查提供了法律依据。2019年6月，栗战书委员长在大气污染防治法执法检查组第一次全体会议上强调，要发挥好执法检查“法律巡视”监督利剑作用，赋予执法检查新的时代内涵。

广东作为改革开放的排头兵、先行地、试验区，在执法检查工作方面敢为人先、积极探索，积累了丰富的实践经验。1985年，省人大常委会会同有关部门，检查了食品卫生法、药品管理法和物价管理条例的执行情况，督促一些地方和部门依法严肃处理制造销售假药、假奶粉，销售病、死猪肉和擅自提高物价等违法事件。这是省人大常委会在总结全国各地执法检查工作经验基础上，立足广东实际的一次积极探索。1986年7月，省人大常委会组织3个视察组会同省政府检查组对广州、深圳、江门等市食品卫生法实施情况开展视察检查，并与省政府联名撰写执法检查报告，送有关市政府研究参考。同年，省人大常委会还视察检查了经济合同法、涉外经济合同法、森林法的实施情况。1987年6月，省人大常委会在工作报告中指出“这（1986年开展的几次执法检查）是几年来范围较广、效果较好的一次对法律实施情况的监督”，提出“检查法律的实施情况要经常化、制度化，这是保证法律得以实施的重要措施。要制定年度法律监督工作计划，每年有重点地安排检查若干个法律、法规的实施情况”。1996年，省人大常委会在总结实践经验的基础上，制定《广东省各级人民代表大会常务委员会执法检查工作规定》，进一步完善执法检查制度措施。

执法检查制度在增强监督实效方面的独特优势

（一）执法检查自带权威和刚性。改革开放的重要成果之一就是将发展社会主义民主、健全社会主义法制确定为党和国家坚定不移的基本方针。法律是党的主张和人民意志的集中体现，是治国理政最大的规矩，是社会共同遵守的最大公约数。宪法赋予法律的权威神圣不可侵犯。各级人大及其常委会依据宪法法律授权、遵循总书记的重要指示，充分发挥“法律巡视”监督利剑作用，对“最大规矩”“最大公约数”实施情况进行检查，对执法、司法行为进行监督，进而维护法制尊严和权威，本就是一项自带权威和刚性的工作。

（二）执法检查兼具工作监督和法律监督的特征。1985年4月，全国人大常委会委员长彭真在六届全国人大常委会第十次会议上强调“权力机关的监督，一个是工作监督，一个是法律监督。工作监督主要是审查工作报告、计划和预决算，这是全面的、重要的监督”“法律监督主要是监督宪法的实施。宪法对国家的根本问题都有明确规定。任何机关作出的同宪法相抵触的决议、决定，全国人大和它的常委会都有权予以撤销。”彼时的工作监督主要是审查工作报告、计划和预决算，法律监督主要是对相关决议、决定的合宪性审查，二者之间相对独立。但是，执法检查这一监督方式的出现，把工作监督和法律监督有机结合起来，既实现了对“一府一委两院”执法工作的监督，又实现了对法律法规实施情况的监督；既能够推动“一府一委两院”的工作，又能够保证法律法规的实施并推动法律法规的修改完善，能够产生多元化的监督实效。

（三）执法检查更加突出问题导向。监督法对执法检查报告的内容作出了明确规定：一是对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;二是对有关法律、法规提出修改完善的建议。执法检查报告的内容决定了执法检查工作必须坚持问题导向、必须以查找问题并推动问题的解决作为目标定位。除此之外，执法检查制度本身也有利于查找问题、推动解决问题。一方面，法律条文具有强制力、稳定性，实施一段时间以后，相关问题能够逐步显现出来，对照条文容易查找。而且，执法检查发现的问题大多是“一府一委两院”在执法过程中不可回避的问题，他们推动解决这些问题的紧迫感、主动性更强。另一方面，与听取审议工作报告等监督方式相比，人大常委会能够更加主动地选择执法检查的内容、方式、区域和场所，更容易全面、深入查找问题。

（四）执法检查能够更加全面的掌握实情并形成上下联动的监督合力。我国地域辽阔，各地经济社会发展水平差异性较大，法律法规的实施情况特别是实施过程中存在的问题千差万别。全国人大常委会和省级人大常委会不可能在全国或者全省范围内进行普遍性的检查。为此，监督法第二十五条规定“全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据需要，可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。”执法检查是唯一通过立法予以明确，能够委托开展的监督方式。全国人大常委会和省级人大常委会通过委托执法检查，全面了解全国或者全省范围内法律法规执行情况。接受委托的省、市级人大常委会通过执法检查，既能够帮助上一级人大常委会了解本行政区域内法律法规执行情况，也能够推动本级“一府一委两院”严格规范执法。

《广东省铁路安全管理条例》执法检查工作的主要做法和特点

《广东省铁路安全管理条例》于2018年12月1日起实施，这是全国首部全面规范铁路安全管理的地方性法规。为推动条例全面贯彻实施，2020年上半年，省人大常委会会同省政府有关部门、广州铁路监管局、广铁集团，组织开展了条例执法检查。此次执法检查的主要做法和特点如下：

（一）深入学习贯彻习近平总书记重要指示批示精神，确保执法检查工作正确的政治方向。习近平总书记多次对铁路安全作出重要指示批示，强调行车安全事关重大，务必高度重视，要求地方政府承担主体责任、完善相关制度，要求有关部门研究整改措施、加强日常监管。2019年11月，习近平总书记再次对铁路安全工作作出重要批示。12月初，省委就贯彻落实习近平总书记重要批示精神作出工作部署。省人大常委会党组迅速传达学习习近平总书记重要批示精神，研究落实省委有关工作部署，决定于2020年上半年检查条例实施情况，通过依法履职行权践行“两个维护”。为确保执法检查工作取得实效，省人大常委会高规格成立执法检查组，由常委会党组副书记、副主任担任组长，两位副主任担任副组长，法制委、财政经济委、环境资源委、社会委有关负责同志担任组员，分3个小组，深入铁路道口、车站、保护区，开展为期两个月的执法检查。执法检查有关情况及时向省委、省人大常委会党组请示报告，确保党的领导贯穿执法检查工作全过程、各方面，确保习近平总书记重要指示批示精神在执法检查工作中得到全面贯彻落实。

（二）做到两个“全覆盖”，确保执法检查的广度。条例涉及各级人民政府及有关部门、铁路监管机构、铁路公安和铁路运输企业等不同责任主体。为全面检查全省域、各领域执行条例的情况，执法检查组针对不同责任主体分别制定了相关条文落实情况自查对照表，印发省政府及有关部门、广州铁路监管局、广州铁路公安分局和广铁集团对照自查，并委托各地级以上市人大社会委组织市政府及有关部门开展自查。根据各地各单位反馈的自查情况，全面了解条例执行情况，并通过统计分析，查找条例执行过程中存在的突出问题，以及问题突出的重点地区。执法检查组带着这些问题，深入到重点地区开展实地检查；在个别问题突出的场所召开现场会，听取当地政府及有关部门、铁路沿线“双段长”情况汇报，并提出意见建议。通过全面自查和重点地区实地检查，全面深入检查条例执行情况。

（三）抓住铁路线这条主线，确保执法检查的深度。2020年5月，为了更加全面、真实、准确地掌握条例执行情况，3个执法检查小组在做好疫情防控工作的前提下，通过高铁、动车等交通工具分赴有关地市，累计行驶1 700多公里，途经12个地级以上市，在铁路线上检查条例执行情况。省直有关部门、广州铁路监管局、广铁集团有关负责同志陪同检查，详细介绍铁路沿线安全管理有关情况，及时回答执法检查组有关问询。对于铁路线上发现的有关问题，执法检查组现场交办给省直有关部门，并在有关地市座谈交流会上，反馈给市政府及有关部门研究处理。

（四）抓住重点问题不撒手，确保跟踪监督出实效。2020年7月，省人大常委会会议听取和审议了执法检查组关于条例执行情况的报告。会后，常委会办公厅将执法检查报告和常委会组成人员审议意见印送省政府研究处理，并抄送广州铁路监管局和广铁集团。为做好跟踪监督“后半篇文章”，省人大常委会抓住重点问题，持续跟踪问效。一是要求省直有关部门定期报送整改落实情况，及时掌握整改进度，适时推动整改工作。二是赴有关地市开展代表视察，针对铁路沿线安全管理综合协调机制不健全、普铁沿线环境安全隐患较大等突出问题进行现场督办。三是结合其他监督项目，适当延伸执法检查工作效果。2021年3月，省政府向省人大常委会书面报告了关于条例执法检查报告及审议意见的研究处理情况。从法定程序来讲，此时的执法检查工作已经结束。但是，检查发现的一些问题还没有得到根本解决。为此，省人大常委会在2021年7月听取和审议省政府关于安全生产工作情况报告时，要求省政府将铁路安全管理情况作为报告的一项重要内容，对有关问题继续跟踪督办。

进一步做好执法检查工作的几点思考和体会

（一）坚持党的领导是增强执法检查针对性和实效性的根本保障。一是要根据党中央决策部署和同级党委的工作安排谋划和推进执法检查工作。法律是党的主张和人民意志的集中体现。开展执法检查的根本目的就是要确保党的主张落到实处、人民的意志得以实现。因此，执法检查工作必须紧密围绕党中央决策部署和同级党委的工作安排来开展，以法治方式保障党中央决策部署全面贯彻落实。二是要充分发挥各级党组织在执法检查工作中的作用。切实发挥各专门委员会分党组把方向、管大局、保落实的领导作用和党支部战斗堡垒作用，在执法检查重要节点、关键环节站稳立场、把准方向；有关工作情况和重要事项，要及时向常委会党组并通过常委会党组向同级党委请示报告，确保执法检查工作始终在党的领导下进行。

（二）“小切口”选题是增强执法检查针对性和实效性的有效方式。执法检查是国家权力机关对法律法规实施情况的检查监督，目的是保证法律法规全面有效实施。因此，选准法律法规是确保执法检查取得实效的重要前提。法律法规既有管全局、管根本、管长远的“大块头”，也有管局部、管具体、管当下的“小快灵”。全局性、根本性、长远性的问题固然需要解决，但难度往往较大，对“大块头”的执法检查未必都能够起到立竿见影的效果。而局部的、具体的、当下的问题不但更加迫切地需要解决，也相对容易解决。根据实际情况，适当选择一些“小快灵”开展执法检查能够显著增强执法检查针对性和实效性。比如：党中央高度重视安全生产工作，人民群众也普遍关注，开展安全生产领域的执法检查很有必要。但是，安全生产涉及众多领域。通过对安全生产法的执法检查，能够推动一些体制机制、普遍性共性问题的解决，但是很难聚焦重点领域和突出问题。如果立足工作实际和人民群众最迫切的需求，在安全生产方面找一些“小快灵”开展执法检查，既能够聚焦问题并推动解决，又能够以点带面，推动其他领域的安全生产工作，以“小切口”推动“大变化”。

（三）政府自查是增强执法检查针对性和实效性的重要环节。在省人大常委会探索开展执法检查工作初期，政府自查与人大视察同步开展，共同构成早期的执法检查雏形。但是，随着执法检查制度的不断完善，人大常委会成为执法检查唯一的法定主体，在执法检查中的主导作用日趋增强，政府自查的方式逐渐被委托执法检查、明察暗访、第三方评估、问卷调查等方式所替代。近年来，省人大常委会重新启用自查方式，并对其进行了改良。一是制定法律法规具体条文落实情况对照表，印发省市两级政府及有关部门逐条对照检查。二是将其前置于执法检查准备阶段。执法检查组通过对政府及有关部门自查情况的统计分析，总结出普遍性共性的问题，并找准问题突出的领域和区域，能够为下一步实地检查划出重点、指明方向，显著增强执法检查的针对性和实效性。

（四）推动上级垂直管理部门严格执行法律法规是拓展执法检查实效的有效途径。依照相关法律规定，人大常委会对本级“一府一委两院”实施监督，对本行政区域内的上级垂直管理部门的工作并无监督职责。因此，很多执法检查并未将上级垂直管理部门执行法律法规的情况纳入执法检查范围。对此，要打破惯性思维，在监督法的框架下，正确、全面理解执法检查的法律定位。正如前文所述，执法检查既是工作监督，也是法律监督。工作监督解决的是“一府一委两院”依法行政、公正司法的问题，而法律监督解决的是法律法规有效实施的问题，二者有关联，但也有着本质的区别。虽然上级垂直管理部门执行法律法规的情况不能作为工作监督的内容，但属于法律法规实施情况不可或缺的重要组成部分，可以通过邀请参与执法检查、提出书面意见建议等方式推动上级垂直管理部门严格执行法律法规，从而拓展执法检查实效。

（五）坚持群众路线是推动法律法规有效实施的重要“法宝”。一是要坚持全过程人民民主。法律法规实施情况好不好、国家机关执行法律法规的情况行不行，人民群众最有发言权。执法检查过程中要广泛听取人大代表、人民群众的意见建议。二是要推动解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。执法检查就是要通过法治方式、通过法律法规的有效实施，推动解决民生难题，努力做到民有所呼、我有所应。三是要教育和引导广大人民群众尊法守法。要把普法宣传融入执法检查全过程，做到检查一处、教育一片，推动全社会形成尊法、学法、守法、用法的良好氛围。