关于完善设区的市人大主导立法工作机制的思考

文 黄 艺

在我国，人大主导立法是人民代表大会制度在立法工作中的必然要求。改革开放初期，为尽快扭转我国法制匮乏的局面，人大授权政府先行立法，久而久之，在实践中形成部门主导立法的局面。2015年新修订的立法法赋予设区的市人大及其常委会立法权后，在地方立法中如何确保人大的主导地位，以何种体制机制实现人大在立法中的主导作用成为亟待解决的现实问题。

设区的市人大主导立法工作机制的必要性

完善人大主导立法工作机制是人民至上原则的必然要求，是克服部门利益法制化的必然要求，是推动地方治理现代化的必然要求，更是科学立法与民主立法的必然要求。

（一）人民至上原则的必然要求

人民至上原则是现代政治国家普遍遵守的一项基本原则，其实质在于人民是国家权力的正当性和合理性来源。在我国的法治实践中，人民代表大会制度是我国根本政治制度，人大作为民意的代表机关，其主导立法构成了我国立法体系的正当性基础。唯有坚持人大主导立法，才能确保人民的意志转化为法律，保证立法的民主性。

（二）克服部门利益法制化的必然要求

纵观我国立法的实际状况，尤其在地方立法的工作中，大量立法工作需要依靠政府相关部门配合，但实践中演变为立法的部门利益化和行政不当干预。随着淡化部门利益法制化进程的持续推进，政府部门难以通过立法实现部门利益，导致政府立法原生动力不足，主要表现为法规提案和立法建议数量的明显减少，人大主导立法工作有利于消解部门利益法制化倾向。

（三）推动地方治理现代化的必然要求

基层治理现代化要求在依法治国的原则下，对多元利益进行正当分配，最大限度地调动多元治理主体的积极性，充分发挥各自的功能作用，形成自治与共治的良性互动。人大主导立法是推动基层治理现代化的应有之义。当前在改革进入深水区的当下，要求“重大改革于法有据”，立法应发挥引领作用以推动基层治理现代化的实现。但是立法程序不规范，红头文件、领导指示等长期扮演“事实法律”的角色等现实情况，不符合基层依法治理的理念。为适应深化改革的需要，以立法促进基层治理现代化的发展刻不容缓。发挥人大对立法方向、进程和结果的引导作用，能最大限度地保证所立之法凝聚民意民智，确保法案内容的协调统一。

（四）科学立法与民主立法的必然要求

人大主导立法工作有助于提高立法的科学性。坚持人大主导立法，一方面有助于根据人们的利益诉求来科学合理地制定立法计划和立法规划，确保人们需求的实现。坚持人大主导立法亦有助于增强立法的民主性，人大主导立法是人民主权原则的进一步延伸，人大作为民意的代表机关，人大主导立法能最大限度地保证民意的表达，确保法律为民所立，夯实立法的民主性基础。因而，人大主导立法亦是民主立法的现实需要。

设区的市人大主导立法工作机制中存在的问题和困难

科学完备的立法机制是立法质量和效率的保障。设区的市在坚持人大主导地位、发挥人大主导作用方面积累了许多宝贵经验，但是，设区的市的立法机制建设与新时代面临的立法任务和要求相比还有差距，影响人大主导立法工作的体制机制因素仍然存在，人大主导立法工作缺乏规范性实现路径。

（一）法规立项机制不够完善

设区的市在编制立法计划和征集论证立法建议过程中，普遍存在由政府各部门报送立法项目计划的传统模式，同一立法事项究竟是制定地方性法规还是制定政府规章并没有具体的上位法标准，有可能出现相互推诿或相互争夺立法权的问题。通过新媒体等多种方式征集立法项目建议流于形式，公众表达立法需求的渠道不畅，公众在立法建议征集中处于被动地位，关注弱势群体的利益和呼声比较少，立法立项不接地气，民意基础不够扎实。

（二）法规起草机制不够协调

在法规起草过程中，存在政府部门负责大部分法规起草工作的现状。人大自身建设不足导致承接法规起草工作能力相对较弱，设区的市人大有关专门委员会和常委会法制工作机构在立法中的专业优势未能有效发挥，未能与起草单位形成良好的沟通。当一些法规起草项目所牵涉的部门意见分歧较大时，设区的市人大及其常委会未能提前介入，及时协调与划清不同部门的权限与职责，早发现、早解决主要矛盾与焦点问题，导致正式审议法规案时形成问题与矛盾的叠加，分散设区的市人大及其常委会的精力，影响立法工作效率。人大并非唯一的立法主体，政府部门也享有直接起草法案的权力。此外，受委托的第三方按照委托机关的要求也可以针对委托事项起草法案。由于没有搭建多元主体协作起草平台，融合各方优势，现实中人大主导立法工作容易出现对整个立法过程的“大包大揽”，委托第三方起草法案缺乏有效的沟通，没有很好汇集民智以寻求有利于最大多数人利益的方案。

（三）法案审议机制不够扎实

设区的市的人民代表大会和人大常委会的会期短，任务重，在较短时间内对法案内容进行充分审议较为困难。法案的提前送达机制不完善，无法保证人大代表有充足的时间对拟提交审议的法案进行充分研究，审议水平质量参差不齐。人大代表普遍缺乏专业立法知识，难以承担审议法案的重任。代表发言频次不高，社会各方利益诉求表达不够充分。运用座谈、听证、论证等方式不够多。有关专门委员会的初次审议和法制委员会统一审议机制有待改进，没有科学界定各个阶段的职能和任务，没有发挥好专门委员会审议在入口把关和方向引导方面的作用。对法规草案的审议没有明确的审次限制，不同审次所审议的法案内容并无明确的划分，法案审议缺乏细致分工且重点不明确，容易造成审议的不充分或者立法资源的浪费。在审议过程中沟通协调不畅，一旦遇到重点难点问题无法达成合议时，查阅书面材料解决争议已形成常态化的解决机制。法规审议的标准不明确。

（四）立法评估机制不够精准

设区的市的地方立法存在地方特色不足、可执行性差等问题。启动立法程序前，人大对立法项目的必要性、可行性和法规中主要制度的科学性、可操作性以及法规实施的预期效果、社会影响分析不够，影响立法前瞻性。地方立法立法后评估没有逐步走向常态化。地方性法规制定并生效后，不少地方虽然采取委托高等院校和科研机构等智库独立进行第三方评估，但是容易囿于理论，缺乏实践经验，导致立法评估结果与社会实际脱节，针对性和实用性不强。人大立法的考核压力导致了立法“行政化”和政绩化，为了完成任务可能导致立法扎堆现象，一些时机不够成熟的立法也匆忙出台。

完善设区的市人大主导立法工作机制的路径探讨

立法工作机制反映立法各环节的具体运作，完善立法工作机制对提高立法质量大有裨益。

（一）完善党对立法工作的领导机制。坚持和加强党对立法工作的领导，是确保人大主导立法的根本政治保证。人大主导立法是实现党的领导的关键途径和合法化渠道。要把党的领导贯彻到立法工作全过程，把党委的决策部署贯彻落实到立法工作的实践中。一是在立法选项上，设区的市人大对立法项目的选择应与同级党委决策的重点相一致，立法规划和年度立法计划应针对本地发展实际、资源优势和短板、发展规划和规划战略来制定。立法规划和年度立法计划时应当征得同级党委同意，根据党委的立法建议及时对立法计划作出调整，党委提出的立法项目建议，应当依法组织实施，切实把党的主张变为国家意志。二是严格落实“重大事项向党委请示”制度，设置对口沟通的机构部门，制定党委与人大的工作联系方式与具体程序，以制度形式划分各自在立法工作中的职责，既保证党委对人大立法信息及时准确地把握和承担相关责任，也要保证人大能够针对具体疑难问题及时向党委请示，获得党委指导帮助；把党对立法工作的领导通过制度化的途径加以落实。三是完善立法项目选题论证制度。根据党委中心工作，坚持问题导向展开相应的调查研究，合理运用多种调研方法，合理划定调研范围并科学选取调研对象，合理吸纳社会公众的意见，确保调研的代表性和普遍性，要善于运用大数据助力立项决策，确保立项论证的正确性。

（二）健全法案合作起草机制。人大主导立法不仅是指对立法事项的主导，还意味着对其他有权起草主体起着主导作用。一是合理分配立法起草事项，搭建多元主体协作起草平台。对事关全局和经济社会发展的重要法规，可以由市人大有关专门委员会或常委会工作机构组织起草；对涉及到多个部门职责的法规，可以由法工委牵头，组成有关部门参加的法规起草小组共同起草；对一些专业性较强的法规，由政府组织起草为主，明确法规草案提请审议的时间。此外，注重发挥“一点一库一基地”的作用。通过“借智借脑”整合立法资源，发挥联系点的桥梁作用以及立法专家和立法评估协作基地的智囊作用，委托第三方进行起草。二是提前参与有关部门组织的起草活动，避免立法中的部门利益倾向，确保法规草案质量。对政府有关部门、有关方面起草的法规草案，市人大有关专门委员会和常委会工作机构提前参与，制定划分标准与沟通机制，防止法规与规章的冲突或重复立法。起草部门在起草环节中的重要阶段征求市人大常委会相关部门的意见，保持经常性沟通，对起草法规草案中遇到的法律问题和其他问题，共同研究，形成工作合力。三是加强人大自身的法规起草能力建设。立法是一项专门性的工作，立法人员应当具备一定的法律知识和充足的立法经验。改革人大自身的组织结构，逐渐提高人大常委会委员的专职化比例，加强对专职人大代表立法能力的提升。培养和形成一批有能力起草地方层面的综合性较强的地方性法规的法律专业人员，探索立法起草人才的培养和任用机制，强化地方性法规起草工作队伍建设。

（三）健全法案审议机制。地方性法规草案的审议是立法的关键环节。立法审议程序制度是否科学、合理，直接关系到地方人大及其常委会立法权的正确行使和立法质量。一是明确法规案审议的审次标准。针对目前审次确定标准不明晰的现状，应当进一步明确审次确定的原则，根据法规草案修改质量和审议情况，灵活把握审次，开展多次审议和适时提请审议，立法进度、立法审次服从立法质量。二是完善统一审议机制。法制委要依法履行统一审议职能，认真逐条审议法规草案，对重要问题要征求相关专委会和相关部门意见，必要时要进行论证。人大常委会要认真组织好分组审议，法规审议前，提前印发法规草案文本，给审议人员充分的阅读和研究时间，在保证立法质量的前提下提高审议的效率，增强立法的及时性。三是提高审议表决的科学性和民主化水平。法规草案在表决前，根据实际需要可以将个别分歧较大的重要条款提请会议单独表决，从而避免对法规草案作总体表决的局限性。政府立法应当由政府常务会议或全体会议讨论决定通过再提交立法审核部门。法规草案条文经过修改后仍有重大分歧的个别条款，先实行单独表决，然后才进行整体表决，从而真实反映审议者的意见。对于法规审议中遇到的分歧意见较大的难点问题，人大及其常委会及时向市委汇报并听取意见，为相关主体的沟通协调创造条件，保证法规审议的顺利推进。对特别重大事项作出规定的法规草案，提请人民代表大会审议。

（四）完善法规监督反馈机制。对法规、规章定期进行评估、清理是保持地方法律规范体系内在协调统一、动态完善的重要途径，应当作为一项常态化的工作机制来加以保障。一是要建立立法后评估制度。对已经出台的法规、规章的合法性、操作性、执行的有效性等进行评估。二是要建立法规、规章清理制度。设区的市人大及其常委会应把评估结果作为法规、规章修改、废止或改进立法工作的参考依据。随着经济社会的发展变化和上位法的修改、废止，与其相关的地方性法规、规章必须随之作相应的处理，这样法制的统一才有制度上的保障。