论我国老年人长期照护模式转型中的政府责任

刘耀辉，李宗翰

一、研究背景

第七次全国人口普查数据显示，截至2020 年末，我国60 岁及以上老年人口数量为26402 万人，占我国总人口的比重从2010 年的13.26%增长到了18.70%(其中，65 岁及以上人口为19064万人，占比13.50%)[1]。 预计到2050 年，我国60岁及以上人口总数将达到4.8 亿人，80 岁及以上的老年人将超过1 亿人[2]，社会老龄化程度进一步加深。

随着老年人口数量不断增长，我国的老年人长期照护问题开始受到社会各界的关注。 老年人长期照护这一概念，源自英语中的“Long－term Care for Elder”。 根据世界卫生组织的定义，老年人长期照护是为了确保生活难以自理或有相应风险的老年人维持一定的生活水平，保障其享有基本权利、自由以及人格的尊严而由他人进行的照护行为。 在长期照护对象中，失能老人是占比最高的群体。 2015 年开展的第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，我国失能、半失能老人数量为4063 万人，占老年人口的18.3%[3]。中国老龄科学研究中心的一项报告表明，我国需要长期照护的老人数量将在2045 年突破1 亿人[4]。 这对我国的老年人长期照护服务供应能力提出了较高要求，传统的老年人长期照护模式面临着严峻挑战。

在传统的老年人照护模式中，家庭是唯一的照护主体，所有的照护责任均由老人的子女或亲友承担，整个照护过程中缺少社会力量参与。 同时，传统照护模式所提供的照护内容较为单一，往往局限于满足老人的基本生理需求，较少涉及医疗保健、心理健康等更高层次的内容。 所谓长期照护模式转型，是指让政府、社会组织等照护主体进入到老年人照护领域，让照护内容由单一向多样化发展的过程。

随着社会发展，现代家庭结构与人们的生活方式发生了巨大变化，传统的照护模式已经难以适应现代社会的要求。 我国目前的老年人长期照护模式转型尚处于起步阶段，长期照护不仅仅表现为家庭成员对老人的赡养，还呈现出政府向老年人提供的社会保障，市场向消费者供给的商品化服务等多方面。 政府作为我国多层次老年人照护服务体系的重要建设者，一方面需要以社会保障的形式缓解家庭承担的长期照护压力；另一方面也需要引导和规范老年人长期照护市场，促进其良性发展。

二、老年人长期照护模式转型中政府责任之必要性

(一)强调政府责任是老年人长期照护模式转型的现实需要

供给会随着需求变化而变化，对于需求与供给之间的关系，马克思指出，人们所从事的一切生产活动无不源于人的需求[5]。 我国老年人长期照护模式转型过程中强调政府责任是由社会现实发展这一客观因素的变化导致的，背后的根本原因是社会中老年人群体的现实需要。 社会现实的变化具体可以分为长期照护模式所依赖的客观环境的变化与长期照护模式自身的变化两方面。

1.老年人长期照护模式依赖的环境变化

(1)计划生育政策导致家庭结构变化

计划生育政策导致了现代家庭规模逐渐缩小，我国目前家庭平均人口数为2.62 人[1]，一对父母抚养多个孩子的家庭结构逐渐成为历史。 自1982 年计划生育政策被写入宪法至今已近40年，第一批独生子女的父母普遍进入了老年阶段。中国老年社会追踪调查的数据显示，老年人失能率有随着年龄逐渐上升的特点，在60—65 岁的年龄组中，仅有5.4%的老年人失能，而在85 岁以上的年龄组中，这一比例达到34.9%，这意味着未来我国家庭养老的压力会进一步加大。 目前我国许多家庭呈现出老年人多，年轻人少的“倒金字塔”结构，一对独生子女组成的家庭往往要负责照顾双方的父母甚至是祖父母。 由于没有足够的时间和精力，子女难以满足家中多位老人对照护的需求。 在独生子女家庭中，老年人普遍怀有不给子女添麻烦的心理，生活遇到困难也不愿与子女沟通。 在这种家庭结构下，老年人的大多数日常生活需要靠自己完成，一旦家庭中出现失能老人，子女显然没有足够的时间与精力对失能老人提供较高质量的照护。

(2)城乡人口流动产生大批空巢老人

随着城市化、现代化进程推进，城乡之间人口流动加快，越来越多的农村青年进入城市寻求发展，导致农村地区出现了大量空巢老人。 这些老人身边没有子女的陪伴，在日常生活中难以得到子女的直接照护。 在传统的老年人长期照护模式中，女性承担了大部分照护工作，而随着社会观念的进步，女性的家庭地位发生了改变，绝大多数女性已经从全职主妇的身份中解放出来，走上工作岗位发展自己的事业。 在夫妻双方都参加工作的家庭中，老人在经济上虽然更宽裕，但是相对地，这样的生活也对老人的自理能力提出了更高要求。 有数据显示，在独居老年人中，虽然来自子女的照料依然是主要的照料来源，但有32.4%的老年人在遇到困难时得不到任何帮助[6]。 空巢老人一旦出现失能情况，其正常生活质量都难以保证。

(3)平均年龄增长对照护专业性提出更高要求

随着我国老年人平均年龄增长，由衰老导致的各种症状成为阻碍老年人生活自理的主要原因。 为了保证照护质量，照护服务的提供者不能仅仅满足于提供日常生活照料，而需要提供更加专业的护理。 在传统的家庭照护模式中，照护父母的子女大多没有相应的专业知识，只能通过在照护过程中不断积累经验来提高照护技能。 随着老人年龄的增长，身体各项机能不断下降，各种衰老带来的疾病慢慢出现，不少老人还会伴随着记忆衰退、狂躁等症状。 由于缺少专业知识，子女难以发现老年人身体发出的不健康信号，容易错过最佳治疗时机，不利于老年人身体健康。

2.老年人长期照护模式自身发生的变化

我国的老年人长期照护模式自身的变化主要表现在照护主体的多元化与照护内容的丰富两个方面。

(1)老年人长期照护主体由单一向多元转化

老年人长期照护主体是指在目前的照护模式中老年人长期照护工作的参与者。 在传统的照护模式中，受到“孝”文化影响，老年人照护是专属于家庭内部的活动，老年人的子女有义务承担长辈的一切照护工作。 老年人的家庭成员是唯一的照护主体，照护过程中没有社会力量参与。 而在现代社会中，家庭不再是一个封闭的结构，社会要求人们不仅要承担家庭角色，还要承担社会角色。子女一边要忙于工作，一边还要照顾下一代，有时甚至需要家庭中身体还硬朗的老人帮助抚养下一代。 家庭角色与社会角色身份的频繁转换压缩了人们在照护工作中投入的精力，家庭逐渐无力承担对老人的照护工作。 当家庭在照护过程中缺位，老年人长期照护需求的空缺需要以政府为首的多方照护主体共同弥补。

随着家庭作为老年人照护单一主体的照护模式退出，我国的老年人照护主体呈现出多样化趋势。 有学者将老年人长期照护主体根据责任承担顺序分为个人、家庭、政府与社会四类[7]。 也有学者根据不同主体在照护过程中发挥的作用将照护主体分为政府、社会力量、养老福利机构、社区和家庭五类[8]。 多方照护主体格局的形成意味着面对来势汹汹的银色浪潮，没有任何一方照护主体能够独自承担起全部的老年人照护工作。 不同照护主体的优势各不相同，目前各照护主体的责任界限还有待明确，建立多方照护主体各司其职、功能互补的照护模式是我国老年人长期照护模式转型中的重要目标。

(2)老年人长期照护内容由单层次向多层次发展

在传统的老年人照护模式中，家庭成员对于老人的照护内容主要表现为日常生活的照料，较少涉及老年人的精神生活、健康保健等方面，老年人接受的长期照护内容较为单一。 随着老年人照护体系的不断完善，党和政府对老年人照护模式的认识不断加深。 “十三五”规划提出要建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，依据照护内容的不同将我国老年人长期照护服务划分为居家照护、社区照护与机构照护三种形式。

我国的老年人口数量庞大，不同的老年人因为健康程度、经济水平、家庭结构的区别，所需的照护服务内容也不尽相同。 身体健康的空巢老人需要的只是精神上的交流，满足这种需求所需的劳动强度较低，能够通过社区照护满足。 而失能程度严重的老人需要的则是从吃饭到穿衣的全过程照护，提供这种服务所需的劳动强度高，会占用服务提供者大量的时间，于是专业性更强的机构照护成为更好的选择。 在传统观念的影响下，老年人更倾向于在家中接受子女或亲友的照顾，对进入养老机构怀有抵触情绪，但面对失能程度较高的老人，家庭成员往往不具备专业护理知识，一对一入户提供照护服务的居家照护恰好能满足这类老人的需求。 面对不同老年人的不同层次需求，居家、社区、养老机构三种照护形式能够提供更多样的照护服务，满足老年人从生理到心理的多层次需求，共同组成在功能上互补、在实践中互助的多层次老年人长期照护体系。

(二)政府责任是老龄社会老年人权益保障的必然要求

1.政府责任是老年人养老权的根本保障

养老权作为一项基本人权，无论在法律上，还是在实践中，都已在国家社会中形成共识[9]。 老年人由于生理机能与劳动能力衰退，其公民权利的实现不可避免地要依靠外部力量的扶助。 让老年人与其他社会群体一样，在社会中正常、有尊严地生活是养老权的主要目的。 我国历来重视老年人养老权的保障，«宪法»第45 条规定:“中华人民共和国的公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”我国«老年人权益保护法»第3 条规定:“国家保障老年人依法享有的权益。 老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利。”

国家作为保障基本权利实现的最主要责任主体，有义务保障公民基本权利的实现。 老年人作为社会的组成部分，享有公民所拥有的各项权利，但是由于老年人自身的特点，在日新月异的社会中老年人难以独立地实现自己所拥有的权利。 因此，如何保障老年人权利的实现就成为国家需要解决的问题。 在现行法律框架下，养老权的内容可以分为物质生活保障权、医疗保障权与受赡养扶助权三部分。 在我国传统的长期照护模式中，国家保障养老权实现的方式是通过社会保障制度为处于弱势地位的老年人提供基本的生活与医疗保障，而较少涉及赡养扶助方面。 究其原因，国家保障基本权利实现主要是通过制度手段，在生活与医疗保障领域，可以通过制定最低标准总结出具有可操作性的保障体系。 与生活、医疗保障权相比，赡养扶助权的实现表现出较强的特殊性，社会中需要他人照护的老人有很多，而每个老年人所需的照护内容则各不相同，这对国家保障受赡养扶助权带来了较大困难。 因此，虽然我国已经进入老龄化阶段，但是老年人群体的长期照护责任依然主要由家庭承担。 伴随着我国权利保障体系的不断完善，养老权的内涵也不断丰富，国家对于养老权的保障不再局限于生存保障层面，老年人长期照护领域同样应当纳入国家保障范围。

作为直接关系到老年人生活质量与尊严实现的领域，完善我国老年人长期照护制度、推动照护模式顺利转型的重要性不言而喻。 老年人的照顾义务并不限于子女，同时也包括国家与社会，其中国家更是老年人照顾的主要义务主体之一[10]。在我国长期照护模式转型的时代背景下，原来的照护主体在承担照护责任过程中力不从心，老年人照护难已经成为社会面临的严峻挑战。 政府作为行使行政权的主体，是国家承担照护义务的过程中最重要的责任主体。 政府通过制定政策促进国家目的实现是国家承担国家义务的主要方式，政府应当从宏观层面承担起老年人长期照护责任，保障社会中老年人群体有尊严地生存。

2.政府责任是老龄社会保障和改善民生的时代特色

党的十九大报告指出，要把提高社会保障水平与改善民生福利水平放在突出位置。 “十四五”规划也同样强调，要实施健康老龄化战略，健全基本养老服务体系，逐步提升老年人福利水平，构建养老、孝老、敬老的社会环境，强化老年人权益保障。 目前我国已经进入社会主义新时代，人民的生活水平获得了较大提高，人均寿命也越来越长。 老年人作为占我国总人口四分之一以上的社会群体，其生活质量与幸福程度直接关系着人民对美好生活的向往能否得到实现。

与社会发展相伴的是我国人口流动愈发频繁，家庭规模逐渐缩小的社会进程。 家庭承担养老责任的能力随着现代化、城市化进程的推进而逐渐降低。 在中华人民共和国成立后较长的历史时期内，政府对老年人照护义务的承担呈现出个别救济的形式，政府提供的照护服务面向的是无依无靠并且丧失了劳动能力的老人，而有子女或有经济来源的老人基本无法享受政府提供的照护服务。 直到20 世纪80 年代，政府主导的照护机构才首次向社会开放。 政府对于社会中处于弱势群体的老人进行个别救济的责任承担方式无法提高我国广大老年人群体的民生水平。 只有顺应我国老年人长期照护模式的发展需要，用面向广大老年人的长期照护制度代替个别救济制度，才能使我国发展的成果惠及人民。

新时代，人民对美好生活的向往成为政府奋斗的目标，具体到老年人长期照护领域，老年人需要的不再是维持基本生存，而是有质量、有尊严的生活，这就要求政府应当制定具体政策满足老年人需求的实现。 从历史的眼光看，政府在老年人权益保障方面承担越来越多的责任，在老年人长期照护领域发挥更大作用也是历史必然。 为了积极应对人口加速老龄化的社会问题，建立由政府主导的老年人长期照护制度不可或缺。 虽然当前我国老年人照护领域形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的制度架构，家庭在老年人长期照护领域仍然占据着基础性地位，但是政府在老年人长期照护领域扮演越来越重要的角色依然是时代发展的要求。

(三)老年人长期照护模式转型中政府责任之构建

宪法是一张写着人民权利的纸[11]。 列宁对于宪法的论述在说明了宪法是人民权利的最重要保障的同时，也间接地说明了人民权利的实现不能只停留于书面的表述，更需要通过实践落到实处。 政府作为行使国家行政权的主体，为了保证国家义务的实现，政府必然要承担相应的政府责任。 作为公民养老权重要内容的老年人长期照护需求具有社会权属性，其实现的方式主要依赖国家的积极作为，即政府给付与政府保护两方面。

首先，从政府给付责任角度，政府有责任完善我国的老年人长期照护体系，以满足我国老龄化浪潮下老年人长期照护服务的可及性与公平性。我国的老年人群体数量庞大，由政府对全国的老年人提供相同内容的长期照护服务既不现实，也没有必要。 每一位老年人根据身体条件与外在环境的不同，所需要的长期照护内容也不尽相同。目前我国已经基本建成了居家、社区与机构三种照护形式相辅相成的老年人长期照护体系。 如何在此基础上根据不同地区的现实情况进一步优化资源配置，使养老资源配置更高效地满足老年人群体的需要，这些问题依然需要政府探索完善。比起成为长期照护服务的直接提供者，保证生活难以自理的老人能够接受长期照护进而维持一定的生活质量，确保拥有更高追求的老人能够从市场中接受合法安全的长期照护服务，这才是政府在老年人长期照护领域承担责任的合理方式。 同时，任何一项事业都需要人才来实现，由于老龄化浪潮来势汹汹，而老年护理行业在我国尚属于新兴行业，因此，促进养老人才培养也是政府的一项重要任务。

其次，从政府保护责任角度看，政府有责任对我国当前的长期照护模式中存在的照护者及其他第三人对老年人权利侵害问题进行应对。 通过逐步解决老年人长期照护领域存在的歧视、虐待等老年人权益侵害问题，促进我国的老年人长期照护模式转型，确保老年人长期照护服务的安全性与高质量发展。 我国不同区域之间老年人长期照护质量差异大是我国不同地区经济发展水平不平衡的具体表现。 在以北京、上海为代表的大城市，老年人长期照护体系已经较为完善，居家、社区与机构等照护形式之间能够较好地配合。 而在经济欠发达的农村地区，无论是养老设施的建设还是养老市场的发展都处于初级阶段，不同区域对老年人权利保障的重视程度不尽相同。 养老权作为公民重要的基本权利，其实现程度固然要受到经济发展水平的制约。 但在我国全面进入小康社会的历史阶段，提高欠发达地区老人的生活质量，使其也能享受一定水平的长期照护既是宪法对养老权保障的具体表现，也是政府引领长期照护模式转型的重要追求。

三、我国老年人长期照护模式转型中政府责任面临挑战

(一)老年人照护需求信息收集不充分，不同照护形式发展不平衡

我国当前老年人长期照护服务需求总量巨大，但对不同区域、不同老年人群体需要何种长期照护服务等具体信息收集还不够充分，养老服务资源利用率低。 有学者指出，对老年人的照护需求进行科学评估是服务有效供给的关键[12]。 不能准确识别老年人对照护服务的具体需求使得社会资源不能分配到最需要的老人手中。

虽然“十三五”规划提出了要建立不同照护形式相互配合的、多层次老年人长期照护体系，但是目前我国家庭、机构以及社区三种照护形式发展不均衡，各级政府养老资金的投入重心依然是养老基础设施建设，优质养老资源集中于养老机构中，家庭承担的照护压力尚未得到缓解。

就机构照护而言，我国大多数养老机构能够提供的照护服务种类较少，许多收费较低的机构只对老人提供三餐和基本的生活照顾，因此，更倾向于接收生活能够自理、“不易惹麻烦”的老人。而事实上，失能失智的老人更需要在养老机构中接受全方位照护。 部分养老机构由于专业护理人员不足，对失能老人无法提供相应质量的照护服务，导致许多失能老人无法适应养老机构的生活。

就社区照护而言，相较于数量有限的养老机构，社区照护能够覆盖更多的老年人，也更容易与失能老人所在的家庭进行对接，缓解家庭成员承担的照护压力。 但是由于我国的社区承担了较多的行政职能，在缺少政府扶持以及专业人才引入的情况下难以承担起对区域内老人进行长期照护的责任。 目前我国大部分地区的社区照护更多地依靠社区内的志愿者自发地对老年人进行帮助，缺少长期运行的能力。

(二)区域之间老年人长期照护质量差异大

受经济发展水平的影响，我国不同地区之间、城市与农村之间老年人长期照护质量存在着较大差异，整体呈现出东部优于中西部、城市优于农村的状况。 从养老机构的管理人员的数据来看，全国现有养老机构管理人员122672 人，其中以上海、四川和江苏养老机构管理人员最多，三个地区平均养老机构管理人员达到8000 人；而海南、青海、宁夏、西藏等地区养老机构管理人员则较少，平均不足500 人[13]。 从养老设施分布情况看，我国大多数的老年人照护设施集中在城市，农村地区无论是照护设施还是照护人才都相当匮乏。 从养老服务的内容来看，我国农村老年人能够接受的照护服务内容较为单一，而城市中老人能够接受的照护服务已经向多元化发展[14]。

随着年轻劳动力向城市流动，农村中失能老人家中没有年轻人对其提供长期的照护，而村集体也没有足够的人力财力承担起全村老人的照护工作。 相较于基础设施发达的城市，农村的生活便利程度更低，农村中的老人为了满足日常生活需求需要付出更多劳动，因此，农村空巢老人对长期照护服务的需求更加迫切。 由于缺乏对农村地区的长期照护行业发展进行政策支持，无论是以社会保障性质的照护服务还是营利性质的照护服务都不完善。 在空巢老人较多的农村，失能老年人的日常照料主要靠与他人订立照护合同实现。这种照护合同在实际操作过程中不仅无法保证照护质量，还容易引起经济纠纷。

(三)老年人长期照护专业人才紧缺

根据失能老人与护理人员3:1 的标准计算，我国未来需要1200 万人的养老护理人员，而目前我国护理人员的总数尚不到100 万人[15]，养老人才缺口显著。 长期照护专业人才的缺乏导致服务提供者只能雇用未经过专业训练的劳动者填补专业照护人员的空缺。 但老年人长期照护是对医疗护理等专业技能有一定要求的工作，未受过专业训练的劳动者在面对失能程度高、患有疾病的老人时难以保证照护服务质量。

目前，专业照护人员的紧缺与照护从业人员的流失已经成为阻碍我国长期照护模式转型的重要原因。 当前社会还未对养老服务人员形成足够的重视，在大众甚至许多养老服务从业者自己的认知中，老年人照护服务仍然是一项“伺候人”的工作。 在这种社会观念的影响下，进入老年人照护行业成了没有更好工作机会时的无奈之举，绝大多数的养老服务人员在真正学到必备技能之前就离开了照护岗位，高度的流动性导致老年人照护领域难以孕育出成熟的人才队伍。

由于我国老年人长期照护市场还不发达，能够提供的服务种类较少，许多刚步入养老服务行业的从业者普遍认为养老机构对养老服务人才的需求量最大。 事实上，我国的社区、农村才是最需要养老服务人才的地区。 由于老年人长期照护对专业技能的要求较高，一直以来主要从事行政工作的社区与村集体无法直接承担起社区照护的职能。 同时，对于失能老人所在的家庭来说，缺乏专业知识的子女无法对逐渐衰老的父母提供科学的照护，老年人长期照护行业市场潜力巨大。 无论哪种老年人照护服务形式，没有专业人员的广泛参与都无法系统运作。 养老机构中养老服务人才的紧缺影响了机构中失能老人的照护质量，社区、居家两种照护服务形式则亟需足够的养老服务人才来进行技术指导，扩大照护服务覆盖面。

(四)社会整体养老观念落后

我国的老年人长期照护行业还处于起步阶段，社会对于老年人长期照护服务的认识还相对滞后。 在一般人的观念中，老年人长期照护服务仅仅局限于养老机构提供的养老服务。 与此同时，养老机构护工虐待老年人的新闻屡见报端，损害了人们对机构照护模式的信任，削弱了老年人对长期照护服务行业进行了解的意愿。

从消费行为的角度看，我国老年人的收入水平普遍偏低，社会整体存在一定程度的“未富先老”现象。 受传统观念的影响，购买养老服务在老年人消费选择中优先度不高。 在自我消费方面，尽管越来越多的老年人接受了现代消费观念，但与年轻人相比，他们大多秉承克勤克俭的消费观念[16]。 比起购买老年服务，老年人更倾向将金钱用于储蓄与反哺下一代；另一方面，由于我国现阶段的老年人照护服务质量参差不齐，社会对于长期照护从业人员还没有足够的信任，特别是独居的老人并不愿意让陌生人照顾自己。

受传统思维的影响，在许多老人的眼中，进入养老机构等于宣告了自己“老了，不中用了”观念，因此，对进入养老机构都有着不同程度的抵触情绪。 在这种社会观念下，将父母送入养老机构在一些地区的文化中多少有着“不孝”的意味，而雇佣他人对父母进行照顾也会被认为不重视父母。 这种认识在一定程度上阻碍了我国老年人长期照护服务体系的发展，不利于我国老年人长期照护模式转型。

四、我国老年人长期照护模式转型中政府责任的实现路径

为了化解老年人长期照护模式转型过程中的诸多挑战，完善我国的老年人长期照护服务体系，政府应当做好以下几方面工作。

(一)收集老年人照护需求信息，合理配置养老资源

老年人对长期照护的需求信息是政府制定养老资源分配方案的重要依据。 由于我国目前还未建立起完善的老年人信息采集制度，政府制定的养老资源分配方案与社会中老年人的实际需求存在错位在所难免。 在国家出台的一系列促进老年人照护服务行业发展的政策中，重点扶持的对象依然是养老机构，对居家与社区等照护服务形式进行扶持的政策较少。 资源的倾斜性配置造成了我国不同照护服务形式之间发展不平衡，多层次养老服务体系尚未完全建立。

在我国庞大的老年人群体中，能够进入养老机构接受照护的只占小部分，大多数老人的照护工作还需要家庭完成，对于难以承担照护责任的家庭，社区与居家照护可以承担一部分照护工作。将养老资源倾斜性地投入到养老机构的资源分配方式难以有效填补我国的老年人长期照护需求缺口。 政府应当根据区域内的真实情况制定更有针对性的资源配置方案，使区域内不同形式的照护服务协调发展。

政府可以对区域内的老年人进行逐户调研，对于不同老人对照护服务的需求信息进行收集。对于失能老人、空巢老人等需要重点关注的对象建立养老档案。 通过对区域内老年人的需求进行分析整理，确认老年人对长期照护内容需求的真实性，并以此为基础设计更有针对性的养老资源分配方案。 例如，如果区域内绝大多数老人仍然在家中接受子女照护，政府可以根据老人年龄、失能程度、是否患有疾病等标准将老年人所在的家庭分为不同等级，根据等级不同对其家庭提供相应的养老补贴。 如果区域内空巢老人数量较大，则政府可以出台更多扶持社区照护服务发展的政策，建立老年人照护社区服务队伍，为无法承担照护压力的家庭承担部分照护工作。

(二)引领老年人照护行业发展方向，缩小区域间照护质量差距

近年来，在政府“放管服”改革以及多项养老服务利好政策的作用下，我国的老年人照护服务市场已经逐步向产业化发展。 但是在老年照护市场化改革过程中，出现了许多无法由市场机制解决的资源配置难题。 服务资源配置上的不平衡状况需要政府主动将老年人照护领域政策的重心向欠发达地区倾斜，为老年人长期照护市场发展指明方向。

有研究表明，老年人的经济状况、对照护服务的使用倾向、照护资源的可获得性等因素都影响老年人照护服务需求的满足[17]。 受经济水平的影响，我国农村老年人购买照护服务时更倾向于满足生活需求的服务，这种服务价格相对低廉，利润也更低。 相较于公益性的廉价照护服务，市场更倾向于提供昂贵的高端服务，获取更多利润[18]，农村老年人对高端服务的需求量低进一步抑制了养老服务机构开拓农村市场的意愿。

由于农村地区基础设施建设相对落后，多数农村中没有现成的养老基础设施，想让农村老年人享受高质量的长期照护服务需要前期较大的投入，市场中的养老服务提供者仅凭自身的力量难以打开农村地区市场。 要打开农村的养老服务市场，使市场的力量参与到农村老年人照护制度的建设中。 政府可以通过专项扶持、制定补贴政策等方式向开拓农村市场的照护服务组织提供一定扶持，将我国农村老年人潜在的消费能力释放出来。

(三)加大养老服务人才培养力度

«国务院办公厅关于全面开放养老服务市场提升养老服务质量的若干意见»将人才培养视为我国各项养老服务政策顺利实施的前提条件。 人才队伍建设并非一朝一夕能够完成的工作，若想保持长期稳定的养老服务人才供应，少不了政府对养老服务人才培养的支持。

首先，政府可以鼓励职业院校开设养老服务专业，培养专业技术过硬的养老服务人才，填补我国专业养老服务人才需求缺口。 其次，政府可以对没有接受过正规培训的养老服务从业人员开展技术培训，提高从业人员的技术水平。 最后，各地政府可以建立相应的人才激励机制，开拓人才引进通道，积极吸纳医疗、服务等领域的人才进入老年人照护行业。 在培养和吸纳人才的同时，也要为职业养老服务人员提供社会保障，提高养老服务人员的社会地位，使老年人照护工作“能吸引人，留得住人”。

由于培育专业的养老人才需要较长的培育周期，短时间内难以满足我国老年人对于照护服务的迫切需求。 为了填补养老人才缺口，鼓励社会各界人才参与养老服务行业。 国家可以设立老年人照护从业资格考试制度，鼓励社会各界人士学习老年人照护知识。 根据考试内容的不同，可以将养老服务从业资格证分为不同的等级。 学习能力强，有志于专门从事养老服务的人员，可以参加考试内容涵盖面广、专业性较强的高级考试。 对于老年人长期照护志愿者或自己家中有待照护老人的人员，可以参加内容较为简单、以科普老年人照护常识为主的初级考试。

政府可以对持证上岗的护理人员进行一定的补贴，激励相关从业人员系统地学习照护专业知识。 建立老年人照护从业资格考试制度既能提升老年人照护行业从业者的专业知识水平，又能提高公众学习老年人照护知识的热情。 同时，老年人照护从业资格制度能够为私人之间签订照护服务合同提供可靠的标准，进一步提高我国的老年人照护行业规范程度。

(四)普及老年人长期照护知识，改变社会养老观念

传统的养老观念严重阻碍了我国老年人长期照护模式转型。 在“养儿防老”观念的影响下，老年人的照护工作如果不是由儿女承担就会被视为“不孝”，将老人送入养老院会被视为嫌弃老人，而社区志愿者与居家服务人员上门服务则会因为不放心“外人”而遭到老人排斥。 这些对养老服务的错误认知抑制了老年人接受其他形式照护的欲望，不利于多层次老年人长期照护服务体系的发展。

严重依赖家庭的养老观念使得社会力量难以进入到封闭的家庭中，持有这种理念的老年人既不关心身边有什么养老设施建设，也不关心政府出台的各项养老优惠政策，更没有兴趣对养老服务行业进行了解。 由于社会对于老年人长期照护服务普遍缺乏了解，人们普遍认为只有甚或不能自理的老人才需要他人照护。 事实上，老年人长期照护的服务种类十分丰富，并不限于对失能老人进行生活照料，而是可以满足老年人从日常照料到精神交流不同层次的需求。

政府可以以社区为单位开展养老知识讲座，普及先进的养老理念与照护知识。 同时政府可以联合养老服务提供者、社会组织就本地区的养老设施、养老服务等情况对老年人进行普及，帮助区域内老人用好、用活政府的各项养老政策，打消老年人对于接受长期照护服务的顾虑。 通过对老年人普及区域内养老服务的真实情况，改变老年人对长期照护服务的不好印象，提高老年人消费照护服务的能力，进一步将家庭从长期照护工作中解脱出来。

五、结语

2021 年的政府工作报告指出，应当实施积极应对人口老龄化国家战略，发展基本养老服务体系。 为了化解老年人照护模式转型面临的各种挑战，政府应当扮演好自己的角色，推动构建不同照护主体相互配合、多种照护内容相互补充的中国特色老年人长期照护模式。 科学的老年人长期照护模式不但能让老年人度过更高质量的晚年生活，也能创造一系列养老服务行业的工作岗位，促进社会经济的繁荣稳定。

在老年人长期照护模式转型过程中强调政府责任，并不意味着政府要包揽老年人长期照护领域的一切工作，而是要让政府发挥不同于其他主体的作用，以宏观的、长期的视角协调不同照护主体间的相互合作，促进不同照护服务形式融合发展，在信息收集、资源配置、人才培养、理念宣传等方面发挥更大的作用，为我国老年人度过高质量的晚年生活提供保障。