江苏省蔬菜保供稳价机制分析与对策建议

常玉红 崔可清 马可 石颖慧 王睿卿

（南京审计大学 江苏南京 211815）

1 江苏省蔬菜保供稳价机制运行情况

根据中华人民共和国国家发展和改革委员会文件，近年来，认真做好蔬菜等重要民生商品的价格监测工作得到了江苏省的高度重视。保供应、促流通、稳预期、兜底线，保障蔬菜供给成为重要的保供稳价目标和任务。

1988年，国家实施了“菜篮子”工程，为我国蔬菜市场的保供稳价打下了坚实的基础。2010年至今，该项措施着重解决蔬菜等农副食品生产流通体制机制问题。得益于“菜篮子”工程的成功实施，江苏省的蔬菜产量得以提高，品种更加丰富多样，其品质也逐渐提升，市场流通体系越来越完善。

为了保证“菜篮子”商品市场的供应及居民生活的安定，蔬菜等重要民生商品保供稳价应急机制在江苏省政府的努力下逐渐建立健全，修订完善省市价格异动应急预案，指导各地在对价格形势的分析下进行风险研判，提高价格调控工作的持续性、针对性和前瞻性。新冠疫情突发，该项应急机制在疫情防控期间发挥了重要作用。

蔬菜储备供应链的清晰透明、安全稳定、管理规范具有重大意义。近年来，除2014年、2016年、2017年江苏省蔬菜产量和平均价格出现下降外，其余年份均出现不同程度的上涨，总体来看江苏省蔬菜生产具有波动性，种植面积与产量波动增加。2020年受新冠疫情影响，但江苏省坚决全面贯彻中央和地方的决策部署，蔬菜供给总体发展稳中向好。结合近年来相关数据分析江苏省蔬菜生产消费情况，其价格的变化是受多方面因素影响的。

江苏省灵活运用创新手段，推进价格监测智能化建设，将复杂冗繁的程序步骤向简洁智能转化，根据具体市场的形势调整价格监测的重点，从而达到综合管理和深度挖掘的成效，实现了从平面单一向立体共享的转变，这对于民生的改善和保障大有裨益。

冬季和春季是蔬菜淡季，在保障冬季和春季蔬菜市场的供应和蔬菜价格的大致稳定的要求下，国家建立了北方大城市冬春蔬菜储备制度，这是政府很重要的一项惠民工程。由于该制度的实施，在元旦、春节和灾害天气等特殊阶段也能够使得蔬菜的供应得到保障，让蔬菜市场得以平稳运行。

2 江苏省保供稳价机制缺陷分析

2.1 补贴政策未惠及农民

从《全国乡村产业发展规划(2020—2025年)》可以看到，国家鼓励产业升级，鼓励建设农业标准园。对于国家对蔬菜生产者补贴方面，蔬菜补贴政策分为国家测土配方施肥补贴、绿色高产高效技术补贴、良种培育补贴，以及蔬菜标准园建设补贴。

然而，国家的补贴政策惠及农民的部分较少，补贴政策较为严谨，蔬菜成本上升，使得江苏省菜价波动较大，从国家统计局《江苏省农业补贴具体做法、存在的问题及建议》分析报告中可发现如下问题。

2.1.1 补贴对象欠公平

第一，农业转移户得不到适当补偿。有些农户将土地流转给了其他农民，虽然土地所有权人进行了转让，但由于承包权并未改变，土地转移户仍可以获得直补款，但实际耕种了这部分土地的农民却享受不了相应的补偿。

第二，由于粮食直补优惠政策明文规定“不能抵扣农产品税及其他的尾欠和其他行政管理性收费”，但实际操作中让那些税务尾欠户尤其是长年抗拒缴纳的“钉子户”也能领到粮食直补款，不仅引起了广大自觉缴纳税款农民的强烈不满，还给“一事一议”等税费改革的配套政策和正常工作带来了不少新矛盾。

2.1.2 操作程序烦琐、行政成本高

就目前江苏省农业补助政策的具体实施情况来看，由于地方政府规定“三项补贴”的各项工作必须在操作上做到程序严谨、不打折扣，这种工作的认真态度值得肯定，但据各地反映，由于省里对“三项补贴”政策的资金兑现时限规定得太紧，着实既给广大的基层党员干部带来了工作压力，又给许多农民群众带来了很多困难。在全省各地为实施“三项补贴”措施所进行的具体项目共支出费用达2800余万元，巨大的执行成本，直接制约着措施的可行性与延续性。

2.2 信息不对称引起蔬菜价格异常波动

2.2.1 农资经销商与生产者之间的信息不对称

作为普通农户的生产商，由于自身科技与文化上的局限，对种子的品质及有无转基因的状况并没有非常了解，对于农产品科技知识的应用也只是被动使用，并不了解种子与农资产品的自身品质关系，导致了农资销售商掌握信息优势，而生产商则处于信息劣势的信息不对称现状[1](马英、娄一平，2020)。

2.2.2 生产者和消费者之间的信息不对称

这一状况主要体现在，消费者往往只有消费以后才了解蔬菜的品质安全，有时候即使消费以后也很难了解，促使生产商更愿意关注搜寻的特性，通过在产品中添加高残留杀虫剂、激素和有害消费者健康的物品保持蔬菜的外表光鲜，从而获取巨大收益。

江苏省存在蔬菜产销信息不对称问题导致菜价波动，从本质上来说，是因为省内产供平台搭建不完善。平台搭建不完善是因为线上线下搭建产销平台所需投入的成本较大。一方面，搭建线上平台需要的技术难点高，运营成本较高，需要大量技术人员。而且平台进入市场投入使用仍需时间，获客成本较高，用户黏性较低；另一方面，由于线下的生产设施薄弱、抗灾实力薄弱、硬件基础不足，产品易受损[2](刘静茹，2018)。

2.3 突发性灾害响应机制不够健全

2.3.1 蔬菜储备体系有待完善

蔬菜储备主体单一。目前我国的蔬菜储备主要以政府储备为主，企业与家庭的储备量较小。政府的储备风险和责任加重，存储空间不足，蔬菜的储存、保管、整理等费用过高，国家财政负担沉重。

蔬菜库存大量积压，储备的品种结构、地区结构、产销结构失衡。同时由于果蔬流通能力欠缺、出现采摘处理不及时、冷链设备不完善、储存和物流、设施设备发展滞后、运距拉长等现象，已无法满足果蔬保鲜的需求。然而，我国蔬菜储备的数量庞大，在新的形势下储备轮换困难较大。

2.3.2 联防联控效率有待提高

(1)蔬菜跨区域调运较困难。蔬菜不耐长期贮藏，一年不同时期产量和供给均不相同，呈季节性变化、且为生活必需品，消费弹性系数小，高投资、低自然风险和市场风险大等优点，使得蔬菜在跨区域运输的过程中存在较大的困难。据相关机构估计，中国水果在国际流通的腐损率高于发达国家，平均每年损毁一千多亿元农产品[3](魏巍，2013)。

(2)农业市场人群密集区新冠疫情防控困难，人群体量大管理难度高，缺少防疫措施。

(3)封闭型蔬菜市场存在安全隐患。《时刻绷紧疫情防控这根弦全力保障农贸市场食品安全》文件中提到，在密封的市场上病毒细菌很容易滋生，生物环境污染和疫情的危险性都较大，缺少阳光空气进入帮助自然消杀。

3 关于蔬菜保供稳价的对策建议

3.1 落实补贴政策，扩大蔬菜市场供给

由于今冬雨水较多，气温又低，受产地连续降雨、降温影响，北方多地菜地受涝严重，导致北方蔬菜供应量下降，从而引起江苏省内部分品种菜价的持续走高。同时由于政府补贴政策额度、范围等仍存在局限性，未能完全惠及农民，导致蔬菜产业成本上升，这也是江苏省蔬菜价格急剧上涨的主要原因。

针对天气或其他自然灾害因素导致的北方蔬菜供应量下降问题，各级政府应全面落实保障政策，健全扶持“菜篮子”产品生产项目政策，按亩补贴，调动农民积极性，推动本地蔬菜、南方蔬菜上市，并及时补充市场供给；加大对蔬菜大棚、种植基地等扩张建设补助资金力度，扩大蔬菜种植面积，建立特色优势蔬菜基地，稳定常年菜地保有量、重要蔬菜产品自给率[4](张丹、严添叶，2022)；并加快推广普惠金融，对农户、农场实行贷款补息政策，减轻其融资负担，促进蔬菜产量的提高。

政府部门也应根据地方情况出台和落实综合支持政策，运用水电补贴、产业链配套等手段，协助菜农进行疫情后的复产复工，扭转经济局面，增加库存，缓解疫情对保供稳价工作的冲击。

同时，省政府要根据自身情况建立完善蔬菜储备体系，锁定货源，做好跨区域轮换供应准备，并积极鼓励居民提前储备土豆等耐储蔬菜。

3.2 促进蔬菜市场信息流通，努力搭建产销衔接桥梁

由于菜农自身的局限性，蔬菜除直接销售外，“过剩的”产品无法转化，导致蔬菜“商品化”程度低，附加价值小。同时，由于信息流通不畅、信息不对称等因素，农户生产与市场需求不匹配，仍是造成江苏省部分地区蔬菜价格波动的主要原因。然而当前江苏省仍存在产供平台搭建不完善、蔬菜信息透明化程度低等问题。

因此，省内各级政府应积极响应商务部通知要求，一方面，鼓励大型农产品流通企业与蔬菜种植基地建立紧密合作关系，签订长期供销协议，稳定蔬菜产销衔接供应，并提高地区间联保联供机制的效率；另一方面，运用互联网和信息技术弥补实体经济交易范围有限，完善网上蔬菜流通交易信息平台，健全每日蔬菜市场报价呈现、产品追踪溯流等功能，对从平台销售的每份蔬菜产品均粘贴条形码，消费者可通过手机App扫一扫查询蔬菜的相关信息，了解购买蔬菜的名称、产地、商标等，还可查询蔬菜的农药使用情况、检验检疫合格报告、运输物流信息等[5](戴军，2020)，促进蔬菜市场信息流通；实施产业链信息监测全覆盖，及时对蔬菜产量、价格等异常波动进行预警监督[6](卢东亮，2019)。

同时，加强蔬菜生产基地与物流企业、网上大型零售平台如淘菜菜等的联系，减少流通环节，降低运输成本，最大化提高商品化程度，落实保供稳价要求。

3.3 加强疫情防控，完善应急响应机制

由于疫情防控形势严峻，多地管控措施严格等不确定性因素增加，导致运输成本增加，使蔬菜等价格面临严峻挑战。尤其是2021—2022年江苏扬州、苏州两地新冠疫情持续，江苏省政府应意识到面对突发情况，提前制定预防性措施的必要性。

各级政府应积极响应号召，强化检疫和调运监督机制，强化日常疫情监测并定时对农场、蔬菜种植基地进行大清洗、大消毒；同时做好广大从业人员防护工作，积极开展疫情防控科普知识宣讲。

政府部门应密切掌握市场及菜农生产经营情况，及时了解蔬菜种植、运输、销售等各个环节出现的困难和问题，尤其要避免成熟蔬菜大量堆积，导致短期内物流运输压力骤增、运输成本上升等问题，做到疫情之下事事有回应。

鼓励居民提前储备一定数量的物资，尤其是土豆等耐储蔬菜；同时制定蔬菜应急预案，成立领导小组和工作专班，对突发性蔬菜短缺、价格暴涨等实施监控，并拿出调剂余缺的政策性战时应对措施[7](张凯等，2021)，在突发疫情实行封闭管理的情况下，也能积极响应商务部要求，及时发布保供网店货源、地址、联系方式等信息，提高应急物流协同效率，满足居民在紧急情况下对蔬菜等必需品的需求；同时，各级政府部门应全面开通并公布热线电话，派专员值守，及时了解居民困难和需求。

3.4 充分发挥统筹协调作用，贯彻市长负责制

由于疫情、极端自然灾害性天气、节前效应等影响，省内部分地区出现了“菜篮子”产品自给能力下降的现象，一些品种蔬菜价格出现短时间内持续上涨等问题。此时，政府的宏观调控要发挥重要作用。

我国城市政府实行的市长负责制是国务院从粮食生产、流通、消费等各个环节对市级人民政府在粮食安全、供给等方面的事权与责任建立的一项制度，是抓好“菜篮子”工程的首要条件[8](周国朝，1987)。在疫情常态化形势下，实行市长负责制有利于进一步提高政府工作效率，加快构建更高质量、更可持续的蔬菜安全保障体系，确保蔬菜市场供给充足，切实做好保稳供价工作。

各级政府应进一步加大考核力度、加快完善考核激励约束机制，优化考查内容，全面推进地级市考核，以考促建，以评促用，监督市长负责制的落实情况及效果，并及时向上反馈考核情况，针对发现的问题，明确责任、一对一整改，充分发挥政府指挥棒作用，加强市场调控能力建设，健全应急联动机制。

另外，要坚持发挥市场主体的保供作用，坚持社会主义市场经济，各级政府可以鼓励农贸市场等在节日期间正常营业，从而保障节日期间的蔬菜供给。