重大活动食品安全风险防控警务模式研究
2022-11-30张伟珂
张伟珂
(中国人民公安大学 法学院,北京 100038)
“‘重大活动’指的是由各级政府机构主办、承办或参与的具有一定社会影响力,需要公共卫生监督保障的各项高规格的政治、经济、文化、体育等活动”[1]。重大活动一般具有政治规格高、社会影响大、参与人数多、安全标准严格等特点。重大活动食品安全问题是一个不容忽视的重要问题,稍有不慎,极易造成恶劣的社会影响,甚至损害我国的国际形象。因此,确保“绝对”的食品安全,一直以来都是我们举办重大活动的一项原则要求。然而,从近年来的地方实践来看,公安机关在重大活动中参与食品安全保障还面临诸多问题,表现为:职责权限缺乏清晰的边界;内部权力分工与决策指挥体系存在较大差异;食品安全风险预防和处置工作仍然以“人海战术”为主,新兴技术在重大活动风险评估、预警、情报、防范和处置等方面的应用尚不尽如人意[2]。这些都直接影响到重大活动中公安机关参与食品安全保障的执法成本与社会效益。究其根源,在于我国目前尚未形成规范化、可复制的重大活动食品安全风险防控警务模式,为了确保重大活动食品安全的“万无一失”,往往需要投入更多的人力、物力等资源。在国家治理现代化的大趋势下,通过进一步加强社会稳定和犯罪风险预警评估机制建设等措施,完善警务运行机制成为中国警务现代化的重要举措[3]。具体到重大活动食品安全风险防范而言,其工作模式也应依托警务现代化的发展基础和社会资源,从既往区域性、经验性的工作机制向全域性、规范性、统一性的警务模式转变。
一、重大活动食品安全风险防控警务模式概述
一般认为,警务是“国家警察机关及国家授权的职业警察依法实施和履行职责的行为活动”[4]。而警务模式,则是指警务供给的方式,由行为的主体、内涵特征、运行机制等要素构成[5],是对警务策略的组织化、制度化提升[6]。据此,重大活动食品安全风险防控警务模式,就是在重大活动中,公安机关为防控食品安全风险而实施的一系列警务活动及资源配置的制度化。
(一)重大活动食品安全风险防控警务模式的适用场域
不管是宏观视角下的警务模式,还是聚焦微观警务活动的警务模式,都有特定的适用场域。比如,始于20世纪70年代的社区警务模式,就是将社区作为治安管控的关注点,提倡警察融入社区并对社区民众诉求予以充分了解,通过社区力量来改变治安秩序[7]。应急警务模式则不考虑社区等特殊的空间环境,而是强调公共危机视野下警察权力的行使与资源配置。本文所提出的重大活动食品安全风险防控警务模式也有其特殊的适用场域。具体而言,该警务模式存在于两个特定场景中:一是只针对“重大活动”,而非一般的大型群众性活动。如前所述,重大活动具有政治规格高、安全标准严等特点,因此,警务工作与普通活动中的警务保障有显著差异。比如,一般的公众聚会包括大型群众性活动坚持属地管辖原则,但是对于重大活动由何级别的公安机关管辖则不无争议。二是立足于“食品安全”,而非一般的公共安全。食品安全固然属于公共安全的范畴,但是后者的范围更宽,涵盖了环境安全、卫生安全、交通安全等,因此,宏观意义上公共安全风险理论对食品安全风险防控更多的是一种借鉴,难以直接解决重大活动食品安全保障所面临的具体问题。可以说,这两个特殊场域决定了公安机关在重大活动食品安全风险防控中的特殊作用,也决定了探索该警务模式的必要性。一方面,重大活动的特点决定公安机关的职能重心是防控食品安全风险,而非食品安全事件发生后的处置。在一般的大型群众活动中,食品安全监管的主体是食品安全行政监管机关即市场监管部门,公安机关通常不负责食品安全风险防范,而侧重于事后危机处置。而在重大活动中,食品安全防控的全方位性、多层次、立体化,决定了仅仅依靠市场监管一方是不够的。因为市场监管部门的基本职能是行政监管,即通过日常监管工作维护市场稳定和安全,其优势资源是食品安全的检验检测技术,是识别、处置食品本身的风险,而对于涉及人等外来风险,则依靠以预防与打击犯罪为基本职责的公安机关。当然,重大活动“绝对安全”的政治定位,也决定了公安机关参与重大活动的根本立足点同样是风险防控。另一方面,食品安全风险的多样性决定了公安机关的警力资源配置更加复杂。食品安全风险类型较多,既有内源性风险,也有外源性风险;既有人为原因导致的风险,也有自然原因诱发的风险;既有食材生产、储存、运输过程中产生的风险,也有食材加工、包装、流通过程中产生的风险。可以说,从重大活动“绝对”安全的高标准来看,在农田到餐桌的全过程,各个环节都有不容忽视的潜在风险点。公安机关把何种风险类型作为防范重点,在哪些环节可以积极介入,做好防范措施,就涉及警察权力的配置问题。毕竟,在重大活动中,公安机关既要与市场监管部门合作排查内生风险,也要通过自身的情报信息综合研判等举措严控外在风险,这些都是其他公众活动所难以遇到的。
基于上述分析,对于重大活动食品安全风险防控警务模式,可以简要概括如下:其一,警务模式的主体是公安机关,当然,重大活动中食品安全风险防控的主责部门依然是市场监管部门,两者并不矛盾;其二,警务模式的适用对象是重大活动的食品安全,要人安保等安全问题不适用该模式;其三,警务模式的重心是食品安全风险防范,而非食品安全事件处置;其四,警务模式的措施是强制性的,甚至特定情况下面临公众个人权益的舍弃;其五,警务模式的价值在于提高警务运作效能和专业化,尤其是在公安机关建立食品安全犯罪侦查这一新的专业警种以后,这一警务模式探索更具现实意义。
(二)重大活动食品安全风险防控警务模式的体系特征
总体来看,重大活动食品安全风险防控警务模式具有复合型特征。
1. 从目标导向上,呈现出情报主导警务的价值内涵。客观而言,重大活动食品安全风险防控机制的构建,不可避免受到恐怖主义在全球蔓延的影响,因此,该警务模式不仅要面对公共安全领域的传统风险,而且要积极回应非传统安全带来的挑战,尤其是在食品安全领域,传统风险与非传统安全风险的融合更加突出。也正是基于这一点,重大活动食品安全风险防控的根本立足点在于“防”,将任何食品安全风险消灭在萌芽阶段,或者一旦形成食品安全风险,能够及时察觉并合理控制,故而,从警务模式的运行目标来看,重大活动食品安全风险防控警务模式也是情报主导警务模式在重大活动中的具体化。
情报主导警务模式,也是信息化警务模式,是一种“建立在现代信息科学技术之上的更加广泛、更加系统、更加规范、更加有序、高度共享的情报信息工作,即通过整合和优化情报信息工作的内容、系统、流程、体制等实现情报信息功能的最大化以此支持和引导警务决策提高警务工作效率,实现进一步控制和减少犯罪的目标”[8]。与传统警务模式相比,情报主导警务模式倾向于主动巡查风险点,化被动预防为主动防范,在提高警务执法效能的同时,提升风险预防的效果。尤其是基于大数据、算法决策与人工智能的辅助或综合应用,可以对违法犯罪活动在特定时空中开展全域性、实时性的精准预防,准确描绘社会风险与犯罪规律,从而具备抽象危害预防的功能属性,极大提高警务工作效率并促进警务目标实现[9]。可以说,伴随着大数据技术的广泛应用,信息化警务模式更加“智慧化”,为更准确、科学地调动警力并实现对危险的精确预测与处置提供了技术保障。
重大活动食品安全风险防控的现实需求,与情报主导警务模式的上述原理、优势是完全契合的。在重大活动中,食品安全风险面临着高度的不确定性,而执法部门需要从既往的违法犯罪人员中筛选出不同等级风险人群,研判食品生产流通高风险点以及特定时空范围内食品安全高发风险等信息,在此基础上,分析不同风险点(人、物、环境)的潜在危害性和现实性,从而为公安机关作出相应决策提供信息支持。可以说,在这一模式下,影响食品安全风险的诸多信息,以情报的形式成为决策过程的重要组成部分,不仅辅助相关参与者理解问题并作出合理决定,而且有助于后续的监控和评估,实现对资源的有效部署[10]。事实上,在“以大数据应用为引擎、以情指行一体化为驱动、以参与式治理为根基、以多元共治为方式、以效能警务为目标的智慧化共同体警务”中[11],重大活动食品安全风险防控警务模式不仅无法回避现代警务模式的发展趋势,而且必须融入这一警务改革的潮流中,充分利用信息技术、数据优势去改变既往过于依赖“人力”资源实现安全保障的传统思维。
2. 从运行体系上,呈现出应急警务模式的总体特征。重大活动食品安全保障警务模式的根本目标,是避免出现食品安全事件,同时,在食品安全风险暴露甚至出现食品中毒事故等突发事件以后,能够及时有效地予以处置。因此,该警务模式旨在从公安机关的职责权限出发,客观、全面地认识重大活动中食品安全风险的孕育、发生、暴露乃至食品安全事件演化发展的规律,以及可能造成的伤害后果,进而通过主动干预,预防、减少食品安全事件的发生,提高应对突发事件的能力[12]。这种应对重大活动食品安全风险的工作机制,遵循当前公共安全领域应急管理的基本运行体系。应急管理的核心是建立危机管理体系,但并非仅仅关注危机出现后的处置与干预,而是重在防范。针对毒害物引发的危机管理,首先,应建立预警系统,以识别各种突发事件,及时处理可能发生的危险信息、情报,作出科学预测和判断。其次,应建立制度化的组织决策和快速反应系统,强化毒性事件发生后政府处理危机的能力。再次,应建立信息传输和处理系统,完善公共信息和信息披露制度,引导社会舆论。最后,应建立物资准备和调度系统,遏制突发事件的扩展,通过完善人员培训和技术储备系统,提高救治效率,降低救灾成本[13]。可以说,重大活动食品安全风险防控警务模式,是公共安全领域应急管理原理的实践体现。
也正是基于此,笔者认为,重大活动食品安全风险防控警务模式也应当归为应急警务的范畴。在理论上,有学者将应急警务界定为:公安机关及其人民警察为了维护国家安全与社会秩序,保护人民生命财产安全,依照《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律法规的规定,在突发事件应急处置中维护公共秩序与公共安全的警务活动[14]。按照这一理解,应急警务模式的应用场景,更倾向于在突发事件发生以后公安机关所进行的危机干预,即“影响社会运行、公共利益、公共安全的突发事件或突发事件演变成的公共危机”[15]。但是,应急警务模式主要体现的是,公安机关在重大活动中通过适当措施预防或者减少突发事件及其后果的各种人为干预手段,工作内容不局限于事件发生之后的反应阶段,而且包括应急管理预防、准备、反应和恢复等各个环节[16]。因此,应急警务模式也是公共安全领域应急管理的一种类型化,重大活动食品安全防控警务模式则是应急警务模式在重大活动中的具体应用。
二、重大活动食品安全风险防控警务模式的地方实践
重大活动食品安全风险防控机制中,公安机关该如何履行其法定职能,在效率与安全之间实现权力运行与公众利益保障的平衡,是探索警务模式必须慎重考量的问题。而随着诸多地方公安机关参与此类警务工作,警务模式研究的实践性得到提升。本文试以A地区和B地区两种典型的工作模式为例,分析地方公安机关参与食品安全风险防控的工作模式及其特点。
(一)地方公安机关参与食品安全风险防控的工作模式
1. A地区工作模式。在A地区的工作模式中,市场监督管理局主要负责食品安全,包括食品总库以及会议场所的食品安全检验。同时,协调和统筹前期的计划、培训以及实际演练,以便通过技术性摸排消除隐患。公安机关从仓储环节开始积极介入风险防控。从职责来看,公安机关主要负责外围安保,比如对与仓储有关的环境、人员进行安检。在内部分工上,技术部门负责安全检测,其他部门则根据自身的工作职能强化社会秩序的管控。
2. B地区工作模式。在B地区的工作模式中,省级公安机关主导建立了从省到县的一体化食品安全保障体系。其中,行政监管机关侧重内源性检测,公安机关侧重外来风险检测。因此,公安机关的工作内容主要是在食品卫生监督方面与检验检疫部门配合,保障最后一道关口的食品安全。此外,加强日常巡查防控,消除安全隐患,对消防系统开展安全检查,加强安全监管等。
(二)地方公安机关参与食品安全风险防控工作模式的特点
A地区和B地区是在诸多地方公安机关参与食品安全风险防控中具有代表性的区域,其他地方的工作经验也大致与此类似。总体来看,公安机关参与食品安全风险防控的工作机制具有以下特点。
1. 从食品安全监管流程来看,公安机关的职责始于食材采购以后。食品安全监管的全流程包括采购、储存、配送、加工等多个方面。从各机关的职责权限来看,食品采购是行政监管部门的主要职责,因此,通常从食材储存开始,公安机关才会介入相关工作。从调研情况来看,各地储存食材的形式不一,但统一采购、统一管理的方式,可以避免因分阶段、分区域管理带来的分散性风险。当然,与行政执法部门主责食品安全监管不同,公安机关主要承担存储环境的安全保卫,并对配送进行闭环管理和监督,通过适当方式加强对食品加工环境、人员等管控。
2. 从工作职责来看,公安机关的职责重心在食品外风险防控。从风险来源来看,主要包括食品内生风险和食品外来风险。其中,食品内生风险如微生物含量、农药残留、兽药残留等物质的识别与检验,主要由行政执法部门负责;食品外来风险则主要由公安机关负责。在整个食品安全风险防控过程中,公安机关的主要职责是防范,如审查有关人员是否有违法犯罪记录,根据不同环境场所进行相应的安保设计,强化安保措施等相关技术审查,等等。
3. 从内部分工来看,公安机关各警种中承担食品安全风险防控的主要职能部门是刑事侦查部门。刑事侦查部门是公安机关核心业务部门,在犯罪预防、犯罪控制与刑事风险防范方面积累了丰富的经验。食品安全风险防控主要涉及人为投毒等外在风险,这恰恰是刑事侦查部门的传统业务;更重要的是,其所属的技术部门在毒害物识别与鉴定、风险评估与预警等方面具有独特优势,因此,刑事侦查部门是各地公安机关参与食品安全风险防控中的主力军。当然,基于食品安全风险防控的系统性、复杂性,这一工作仍然需要其他业务警种的共同参与。比如,在情报主导警务模式下,技术侦查部门所发挥的作用无可替代,主要是从各种技术途径搜集情报用于风险评估、预警;而监控与人员查证等方面的工作,则需要治安部门、辖区派出所协助完成,在食材配送过程中的闭环管理也离不开交通管理部门的系统工作。
4. 从决策权属来看,根据行政层级,有“省级模式”和“属地模式”两种模式。其中,“省级模式”是指食品安全风险防控由省级公安机关主导,“属地模式”是指食品安全风险防控由属地市级公安机关主导,当然,两种模式都包含着“决策—执行”的工作架构。在重大活动食品安全风险防控中,不同地区的决策机构呈现出一定的差异性,体现了公安机关指挥决策体系的地方差异。当然,由于现有的规范性文件对于公安机关在重大活动中食品安全风险防控的分级管理没有明确规定,因此,具体由哪一级公安机关负主责,实践中也没有统一做法,更多还是强调各级公安机关的协同参与。客观而言,从既往各地参与重大活动食品安全保障的工作的情况来看,不管是哪一种工作模式都发挥了较好的工作效果,有效避免了食品安全事件的出现,故而我们可以根据各地的具体情况选择相应的决策机制。
三、重大活动食品安全风险防控警务模式的基本框架
重大活动食品安全风险防控警务模式的基本框架可以从决策主体、核心内容、运行环境三个方面来加以描述。
(一)决策主体
重大活动食品安全风险防控警务模式,是一种典型的组织形态实战化的工作机制,也是一种健全“情报在线共享、指挥集成统一、行动精准协同”的新型实战模式[17]。因此,指挥决策架构与执行主体的合理搭配和权限设置,直接关系到警务模式的运行效率。
上文提到的两种工作机制——“省级模式”和“属地模式”,结构上有明显差异。在“省级模式”下,省级公安厅具有食品安全风险风控方案、风险应对的决定权,属地市级公安机关、市辖区的公安机关则属于执行部门,该模式等于建立了三级决策执行体系。在“属地模式”下,省级公安厅只是指导和协调单位,决策指挥由市级公安机关负责,对于工作方案、风险应对等事项具有决定权;从执行体系上来说,实际上只有市级公安机关和辖区县公安机关两级架构。当然,从上述两种模式的特点来看,直辖市属于典型的市级公安机关、区级公安机关两级工作体系,故而可以归为“属地模式”。上述两种工作模式在现行规范中都难以找到直接的法律依据。例如,某公安厅官方网站公开信息显示的职责内容是:“组织开展对党和国家领导人以及重要外宾在我省的安全警卫工作并承担相应责任;组织、指导、协调对恐怖活动的防范、侦察工作;掌握影响社会稳定、危害全省安全和社会治安的情况分析形势,制定对策……”而其省会市公安局的工作职责则是:“预防、制止和侦查违法犯罪活动;警卫国家规定的特定人员,守卫重要的场所和设施;维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为……”比较发现,有关重大活动的国家有关领导人保卫、涉恐、社会治安防范等问题两级公安机关都有涉及,其中市级公安机关的工作职责更为具体,比如列有预防违法犯罪活动、守卫场所等。当然,针对高规格的重大政治活动,省级公安机关主导往往因为行政级别较高,有利于跨部门甚至跨地区统筹协调,所以食品安全风险防控工作效率更高。
如前所述,公安机关重大活动食品安全保障应当由省级公安机关主导还是应当由市级公安机关主导,现有公安部门有关规范性文件对此并未加以明确规定。但是,食品安全行政监管的有关规范中对食品安全监督管理的决策权属有所明确。例如,国家食品药品监督管理总局于2011年2月5日颁布的《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》第三条明确规定:“重大活动餐饮服务食品安全监督管理应坚持预防为主、科学管理、属地负责、分级监督的原则。”据此,在重大活动中,属地负责是食品安全监督管理的一项基本原则。其优势在于,一方面,属地机关对当地情况比较了解,且对当地的治安犯罪形势尤其是重点人、高发犯罪领域等有较高的管控,能够及时发现问题并采取一定的措施。另一方面,属地机关负主责便于执行措施的落实。在省级行政区域内存在省市县三级行政级别,而市级政府部门处于中间环节,既可以对接省级机关贯彻上级指示决策,又可以直接指挥下级机关的落实,从而提高执行效率,降低科层过多带来的效率负担。因此,在重大活动食品安全风险防控的警务模式建构中,决策机关选择市级公安机关相对合理。值得注意的是,直辖市虽然行政级别较高,但是行政层级为市县两级结构,与地级市类似,实质上也属于这一类型。当然,以市级公安机关为主导,并不意味着省级公安机关包括国家有关部门在警务模式中是缺失的,相反,作为上级公安机关更适合承担协调、统筹以及提供相应资源等职能。这样一来,公安机关食品安全风险风控的责任主体主要由市级公安机关承担。省辖市级公安机关重大活动风险防控警务模式“决策—执行”架构见图1。
图1 省辖市级公安机关重大活动风险防控警务模式“决策—执行”架构图
(二)核心内容
重大活动食品安全风险防控警务模式的核心内容就是强化风险应对与危机处置。基于合法化原则的要求,公安机关在风险应对与危机处置中的职能权限有所差异。
首先,公安机关在风险应对中的职责具有特殊性。食品本身的风险有内源性风险和外源性风险之分。前者是指食材中的自然毒素引发的风险,比如发芽土豆和红薯等;后者包括掺入异物的物理性风险,以农兽药残留为主的化学性风险,以及真菌、细菌等诱发的生物性风险等。就食品外源性风险来说,主要是与人相关的风险,比如人为投毒、动物污染、因人的疏忽导致的环境污染等。风险类型是建立相应的风险应对机制、明晰权责界限的客观基础。从流程来看,风险管理涵盖风险识别、风险评价、风险监测与风险控制等多个环节。风险类型的差异化决定了风险识别、风险评价等风险管理手段也有所不同。如上所述,防范食品本身的风险,一直以来都是以市场监管部门作为执法主体,而公安机关更侧重于通过以人为对象的管理实现对风险的管控。因此,在警务模式的风险应对上,公安机关的职责以对食品外风险的防控为主,主要针对参与人员的风险审查、环境条件的风险监控,而食品本身的风险尤其是内源性风险防控则不在其权限范围内。当然,对于食品中外源性风险,公安机关在毒化检测、食品安全检测中也具有一定的执法资源,因而在防控中处于辅助性的地位。
其次,在食品安全事件等危机形成以后,对该类突发事件的处置,公安机关的职责权限是较为明确的。比如,《中华人民共和国突发事件应对法》第五十条明确规定,“社会安全事件发生后,组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点,依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定,采取下列一项或者多项应急处置措施:(一)强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人,妥善解决现场纠纷和争端,控制事态发展;(二)…… 严重危害社会治安秩序的事件发生时,公安机关应当立即依法出动警力,根据现场情况依法采取相应的强制性措施,尽快使社会秩序恢复正常”。可以说,重大活动中一旦出现食品安全事件,不管是否涉及重要会议参与人员,其处置过程和流程在不同位阶的规范性文件大多已经有较为明确的规定,公安机关的职责权限是极其清晰的。当然,在警务模式的构造上,这往往也是公安机关的主要工作职责。
需要说明的是,重大活动的食品安全风险很多,构建食品安全风险防控警务模式并不是要把食品安全风险防控的所有工作都纳入警务模式中,毕竟超越公安机关职责范围的“义务”不仅有违合法性的行政原则,而且也无现实必要性。因此,虽然警务模式的主体是公安机关,但重大活动食品安全风险防控的主导主责部门依然应当是市场监管机关中负责食品安全监管的部门。
(三)运行环境
运行环境主要是指公安机关参与重大活动食品安全风险防控的具体环节。从全链条监管原则来看,食品安全风险防控包括食材采购、仓储、配送、加工与餐饮五个环节。在这一过程中,公安机关是参与整个过程,还是参与个别环节,与前文提到的风险类型不无关系。原则上来说,所有涉及“人”的安全审查都需要公安机关的参与,但是就具体流程而言,需要确定公安机关的主要职权范围。笔者认为,从农田到餐桌的整个链条,公安机关参与食品安全风险防控的权限主要始于仓储环节而终于餐饮环节(见图2)。
图2 重大活动食品安全风险防控警察权的主要运行环境
首先,在食材采购环节,主要涉及食品自身风险的检测查验,公安机关并非主要参与部门。从实践来看,重大活动中的食材采购通常由市场监管部门或者商务部门负责,而市场监管机构及其下属的食品检验部门会承担食品内源性风险、外源性风险点的排查。基于全链条溯源的考虑,食材从农田到餐桌的全过程都应有相应的检测报告,以确保尽快识别安全风险。那么,由市场监管部门统筹负责全链条检验检测,可以确保权责清晰、保障统一,避免出现衔接疏漏和推诿现象。当然,市场监管部门负责采购环节食品安全风险的全面排查,并不排斥公安机关的参与权,公安机关可以按照地方政府的统一安排和部署参与相应的工作,比如,在一些地方举行重大活动过程中,为确保采购现场装货环境的安全性,会协调相关省市、省内相关地市公安机关,做好种、养殖基地企业装货现场的安保工作。
其次,在仓储环节,公安机关对于食品外风险的管控是重点职责。应当说明的是,从地方实践来看,仓储的主要形式是总仓,但是总仓并非唯一的实践模式。比如某地每年都有较多的大型活动,且当地有丰富的食品供应市场和保障条件,那么,采取分散储存而非统一集中管理的模式,也是合理的。总之,不管是哪种形式,在仓储环节所面临的风险是相同的,即经历采购环节的集中检测后所面临的食品外风险,故而公安机关采取的安全保障举措也是共通的,即确保仓储环境安全(防爆、防毒、防生化等)、人员安全(有无前科等政治审查)、车辆安全等。由于这些工作涉及公民个人信息和公共安全管控,因此,实践中主要由公安机关来承担。
最后,在配送、加工、餐饮过程中,公安机关的主要职责仍然是食品外风险防控。比如,配送前对食材进行毒化检测、合理规划配送线路、配送全程监管等,食材加工过程中的全过程监控,加工场所的全天候监管,对加工场所可能存在的动物污染等予以排查,根据不同需要进行相应的抽检和检测,等等。
四、重大活动食品安全风险防控警务模式的具体运行
当前,公共事件应急管理机制已经从以反应阶段为主发展为全过程管理,强调对紧急事件或突发事件管理的预防、准备、反应和恢复等,体现包括预防在内的综合管理的理念[18]。重大活动食品安全风险防控警务模式也着眼于对风险的预防,通过风险识别、风险评估等风险管理手段强化风险控制效果,实现警务模式的运行目标。
(一)风险识别与预案
风险识别是公共安全应急管理的起点,是对所面临的潜在的风险加以分门别类并鉴定性质的过程。按照重大活动食品安全风险防控警务模式,公安机关应当对职责范围内所面临的食品安全风险予以识别、研判,为后续的风险预警与控制提供规范基础。
客观而言,重大活动中食品安全风险涵盖内容较多,既要考虑重大活动中不同食品门类包括肉类、水产品类、水果类、蔬菜类、米面粮食类、饮料类、酒类中高发的食品安全问题,评估影响安全性的高风险因素,也要关注食品之外可能对食品安全造成重大风险的影响因子。在此基础上,不同类型食品安全风险的风险识别由不同主体来承担。比如,食品安全检验检测机构负责食品内源性风险和外源性风险的审查。以北京奥运会为例,对于食品本身的风险,有关部门制定了15项奥运食品安全的技术规范;针对可能人为故意投放在食品当中的20余种有毒物质和其他40余种有害物质,配备了现场检测箱;构建了奥运食品应激反应的毒物数据库,收入各种生物性、化学性和放射性物质的化学分子事件案例及相关的救治技术资料[19]。相应地,公安机关作为警务模式的主体,其所研判的潜在风险具有特殊性,即主要针对食品之外关系“人”的安全风险识别。如前所述,这里风险在不同的保障阶段有所差异,但总体而言,公安机关所进行的风险性识别以“人”的风险为主,而以食品本身风险为辅。就前者来说,可能涉及的风险点包括采购人员、仓储保卫人员、配送人员、加工人员、餐饮服务人员等人的识别,如有吸毒、艾滋病、投毒等记录的;就后者而言,则主要涉及食品在仓储、配送、加工过程中遭遇毒化物、动物污染,甚至人为投毒的风险等。当然,风险识别并不是仅仅描述可能出现的风险点和类型,也要确定不同类型风险出现的可能性、场域、影响力大小等因素,以确定在应急方案中不同风险点的权重,提供有效的应急处置方案。
对食品安全风险进行科学识别,是为了积极有效控制风险,避免突发事件的出现。因此,公安机关在对有关“人”的风险进行充分识别的基础上,应当积极制定预案,完善风险控制措施。对此,结合既往的实践经验,以下四个方面需要予以关注:(1)公安机关应完善重大活动食品安全风险控制方案。风险控制方案应当以合法性和有效性为原则,根据公安机关的职责权限,以食品安全风险识别为基础,建立相应的工作方案。从实践来看,地方针对公共突发事件的各类预案交叉重复、格式雷同,实用性、操作性不强,缺乏灵活性[20]。在重大活动食品安全保障过程中,食品安全风险较一般公共风险有明显差异,因此,工作方案要特别注意重大活动的时间、区域等因素差异带来的影响。(2)建立重大活动食品安全风险防控指挥体系。重大活动食品安全风险防控体系的特征之一就是多部门联动下的高效反应机制。因此,对于公安机关而言,建立扁平化的指挥决策体系至关重要。这就要求在重大活动食品安全保障过程中,必须确保指挥机构的统一高效,减少关联层级,使指挥决策及时到位。这也是本文主张建立两级“决策—执行”体系的原因。(3)建立专人专责的工作机制。调研中发现,在重大活动食品安全保障过程中,许多地方明确“每个岗位每个职责,严格分工,甚至每一辆车进出,都有专人专位要求”。笔者认为,这种做法是必要的,因为食品安全风险的现实化具有突发性、易变性、范围不可控等特征,只有保证专岗专责,实时全面监控,才能避免因岗位疏漏而诱发安全风险。(4)注意全链条、跨部门的无缝衔接与监测。食品安全风险防控涉及多部门、多区域的协作配合,极易出现部门间协作与区域协作的漏洞。比如从食材种植地到总仓,不仅可能出现跨省级区域运输的问题,而且涉及农业监管部门、市场监管部门和公安机关等多个主体,这就需要在方案中明确人、物、技术等多方面的衔接与配合,确保食材安全在全链条监测控制之下。
(二)风险评估与预警
风险评估,是指在风险识别的基础上,通过对所收集的大量资料加以分析,评价预估风险发生的可能性以及可能造成后果。因此,风险评估的价值在于及时掌握具体风险并为预警、控制措施提供可靠的分析依据。
在重大活动期间,食品安全风险防控是全链条、全过程的,需要实时强化对风险点的监控与信息收集,并及时对相关信息作出研判。从警务模式的角度而言,这里基于相关信息作出研判的主体是公安机关。当然,风险评估来源主要有三个方面:一是对于市场监管部门等其他参与主体发现的风险信息加以梳理,明确其风险类型及可能造成的危害后果。二是公安机关通过监控监管、日常执法、社会调查及公开资料收集等多种途径获取相关信息,通过对其加以综合研判确定可能存在的安全风险及其程度。三是积极依托第三方技术资源,强化风险研判与信息资源汇总、筛查。如果说前两种更多是基于经验获取的情报信息,那么,随着信息技术发展,建立相应的情报信息综合研判更有利于整合碎片化信息,提高信息的情报价值,强化科学决策与风险预判。比如,针对重大活动食品安全风险防控,有关科研团队结合重大活动食品安全态势研判专家经验,形成食品安全警务保障知识库,基于知识库生成用于态势理解的推理规则;针对重大活动食品安全的态势研判需求,建立用于食品安全态势理解与预测评估的系统化、标准化指标体系,制定食品安全态势的量化标准和评价指标;在感知阶段,通过感知、理解、决策实现重大活动食品安全态势综合研判,针对重大活动食品安全综合研判技术数据库采集到的毒害危险物交易数据、相关重点人员数据、社会媒体信息、活动现场事件信息、食品安全信息和预警信息,采用人工智能方法对海量大数据进行分类、归类、可信度量及数据融合,得到重大活动食品安全事件信息[21]。
通过对收集到的信息资源进行分析,可以对潜在的风险进行预测、警示,进而提出应对风险的具体举措。技术手段与经验判断的相互融合,有助于公安机关在重大活动食品安全保障过程中科学评价风险信息,弱化主观决策风险。比如,若公安机关在餐饮加工场所发现老鼠药等毒害物,就需要对该风险信息予以评估,确认毒害物的属性,通过技术监控确认其出现在现场的原因,进而确定存在人为投毒的可能性风险,采取相应的风险控制措施。再如,在比赛期间有运动员代表团发生集体性腹泻,虽然产生这一病状的原因是多样的,但是,腹泻作为一种消化系统疾病,意味着可能存在潜在的食品安全风险,就需要对这一信息进行进一步的检测、确认,以确定病因以及可能存在的食材安全风险,进而采取相应的处理措施。因此,风险预警在风险防控过程中处于承上启下的环节,一方面,需要通过风险评估,确定风险发生可能性的大小、风险的类型,同时确定是否需要发出相应的警示,以及接受警示的主体包括决策机构,阐明警示预警依据,以供决策部门参考;另一方面,风险预警也是有关部门采取风险控制措施的直接依据,根据风险类型差异、影响范围大小、紧迫性强弱等选择应对举措,提高应对效率。在重大活动食品安全风险防控警务模式中,基于“绝对安全”的政治要求,风险评估与预警在整个工作机制中举足轻重,有必要建立独立的、系统性的情报研判和智能化决策辅助系统,提升指挥决策的科学性。
(三)风险控制与处置
对于可能出现的食品安全风险事件,公安机关协同其他有关部门一起采取有效措施,积极减少或者消灭风险现实化的各种可能性,抑或在不可避免出现风险时,确保损失最小化的控制手段,就是警务模式中的风险控制措施。这个环节包括两个方面的内容:一是避免风险出现的控制措施,在理论上包括风险回避、风险转移等,这里主要涉及风险回避;二是风险现实化即不可避免甚至已经出现食品安全事件后的危机处置措施。
为了防止食品安全风险的出现,根据不同情形采取不同的控制手段十分必要。比如,在对食材的筛选上,如果因为食品安全标准缺失,或者检测技术的障碍,甚至是检测时间过长导致食材安全性难以确定,就必须选择放弃该类食材的使用,或者选择合适的替代品。即通过风险回避等方式对可能出现的食品安全风险加以防控。有些地方在重大活动期间对于凉菜等食品的供应就有严格限制,避免因自然原因导致食品风险的增加。对于一些不可替代或者前期检测是安全的食材,由于可能存在的假阴性情形,必须采取相应的损失控制措施,即一旦将来发生食品安全风险,能够将损失降到最低。为此,即便是常规检测手段可以及时确定安全性的食材,也应建立全链条的可追溯监控体系,以便能够确定食品安全隐患的具体环节,提高风险预警与处置的效率。在北京奥运会期间,为了确保对食品安全风险的有效控制,北京奥组委全面启动奥运食品安全的监控和追溯系统,实现从种植到餐桌全过程的监控和信息追溯;同时通过安装GPS实时监控和温度实时记录装置,对奥运食品的运输全过程实行严格监控。此外,为了应对突发性、不可知的食品安全风险,奥运会期间还成立了食品安全专家组,邀请生物学、化学等领域的国内外顶级专家,实时提供技术咨询和保障[22]。
一旦出现食物中毒或者集体性的食源性疾病,就意味着可能发生危机事件,包括公安机关在内的有关部门必须采取相应的措施来积极应对,这就涉及警务模式中的危机处置措施。当然,对于此种情形,大型活动中一般都会制定应急预案,明确各方职责。比如,在广州亚运会期间,广州市质量技术监督局制定了《广州市生产领域亚运食品安全突发事件应急预案》,亚运会期间将设三级应急预案,若发生食品有毒/致人死亡或能致人死亡的案件,将进入“一级应急状态”。在该状态下,对涉嫌有毒的食品必须责令生产者全部追回销毁,并报告市政府,组织各方力量全力以赴追回全部有毒食品;对相关食品生产企业进行拉网式大清查;立即向社会公告有毒食品的相关情况,动员社会舆论进行广泛宣传,避免公众误食[23]。对于公安机关而言,确定食物中毒背后是否存在不法行为,或者对食物中毒现场采取相应的应急处置措施,都有明确的规范流程。尤其是在突发事件中,公安机关通常是在有关部门的统一指挥下部署行动。但值得注意的是,公安机关职责的法定性和食品安全事件的特殊性,共同决定了其在应对食品安全事件时的方式方法。比如,除现场保护、现场勘验等传统措施外,要特别注意现场救援,避免造成人员伤亡和财产损失的扩大;要强化食物中毒病理分析,及时确定中毒原因,明确侦查方向。因此,在重大活动食品安全风险防控警务模式中,公安机关在危机处置中的工作机制,应当偏重于两个方面:一是技术层面,储备专门针对重大活动食品安全事件的应急救援技术和设备,提升现场救援、保障的效率;二是程序层面,开发针对重大活动食品安全事件处置的应急指南,将公安机关参与此类工作的职责权限予以具体化、流程化、标准化。
五、结语
随着人工智能技术的成熟,计算机视觉技术在特定食品类检验中的运用逐渐兴起,显现出检验范围广、检验效率高、无须破坏食品、普适性高等优点[24]。而从近年来的地方实践来看,公安机关在参与重大活动安保过程中,紧密依赖大数据,通过互联网巡查、高危人员研判、互联网企业合作以及人工智能技术等高科技手段,熟练运用凸显食品药品侦查专业化特色的大数据技术,让数据从“云上”落地[25],为搭建食品安全风险防控警务模式提供了实践样本和技术支撑。重大活动食品安全风险防控是一个持续话题,而公安机关参与重大活动食品安全保障任务,是考验公安机关执法能力现代化和社会治安综合能力的重要试验场。因此,建立重大活动食品安全风险防控警务模式,必须立足重大活动食品安全保障任务的特殊性,着眼于公安机关的现实需要,从“检测、防范、情报研判、现场救援与处置”四位一体的角度强化风险防控与警务执法深度融合模式研究,设计并不断优化集风险预判与识别、情报分析、现场勘查与救援、秩序恢复等于一体的警务执法模式,实现对毒害物全链条防范、实时精准检测和食品案(事)件的智能研判与高效处置,显著提升重大活动食品安全风险防控能力与效益。