新发展阶段深化营商环境综合改革的难点与创新空间

李广文

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387；中共盐城市委党校 公共管理教研部，江苏 盐城 224007)

营商环境是各类市场主体生存发展的土壤，事关企业市场准入、开办运营和长久发展等切身利益。党的十八大以来，从新一轮行政审批制度改革启动、深化商事制度改革到“放管服”改革整体发力，优化营商环境改革呈现出从增量递进到存量突破的稳健发展态势。自2017年国务院提出“营商环境就是生产力”的发展定位后，我国积极对标世界银行营商环境评价指标体系，积极打造公平营商环境建设“高地”，营商环境全球排名从2018年第78位升至2020年第31位，连续两年成为全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体之一。截至2021年底，我国市场主体数量从2012年的5500万户快速增加到1.54亿户，年均净增长超过1000万户。

优化营商环境是一场深刻的制度变革与创新，围绕营商环境的竞争已构成了国际竞争力的重要指标，成为观察一国经济政策风向的重要窗口。“十四五”时期，面对国内外更加复杂严峻的形势，深度释放国内超大规模市场新优势，完善统一开放的“大市场”体系，为各类所有制企业打造一视同仁、公平竞争的市场环境，需要不断深化营商环境领域重点议题认识，把握我国优化营商环境的重点和难点问题，寻求优化营商环境的中国方案，为实现经济高质量发展注入新动力。

一、全面认识世界银行《营商环境报告》及其评价指标体系的适用性

自2003年以来，世界银行连续发布年度《营商环境报告》，依据该行专家组编制的“营商环境评价指标体系”对以国家和重点地区为基本单位的全球经济体进行量化排名。经过多年实践，该项目已形成通过10项一级指标衡量全球190个经济体的内资中小企业营商便利化程度，评估范围涵盖从创业准入、获得场地、日常经营、获得融资到破产注销的全生命周期。这种基于第三方评价和量化排名的研究报告不仅为政策制定者采取行动提供了重要参考，也让利益攸关方能够更准确地评估意向经济体经济和社会发展情况，对改善各国营商环境起到了深远影响。依托强大的专业研究团队，世界银行营商环境评价指标体系已成为当今世界有重大影响力国家绩效评价指标之一，备受各国政府重视。但由于世界银行营商环境评价体系存在多方面的局限性，在实施过程中出现了不容回避的缺憾。

第一，世界银行营商环境评价指标体系的理论假设有待商榷。营商环境评估来源于西方学者对“完善的法律体系及其有效执行可以带来良好的经济发展绩效”的笃信。在中国式现代化发展进程中，经济发展的主导动力来自于改革开放以来中央政府放权改革激活了地方政府推动经济发展的主动性，并在“官场+市场”[1]的行为逻辑支配下得以扩散，从而推动经济发展以赶超式方式实现跨越，并一举成为当今世界第二大经济体。也就是说，我国经济发展绩效虽然也同样离不开法治化市场体系建设的重要支撑，但法治建设在国家治理实践中更多是予以事后合法性确认而非事前法律指引，且商事法律制度中的诸多权利要素及其实现方式同西方国家大相径庭。西方“法律-经济”之间的因果关系并不能有效解释中国经济发展的客观现实。

第二，世界银行营商环境评价体系所指向的改革目标存在适应性悖论。世界银行关于优化营商环境的主旨思路是要求政府提供清晰、透明、高效的监管规则，减少对企业发展设置的不必要障碍，隐含了“少的监管就是好监管”的改革目标。这同1989年国际货币基金组织、世界银行和美国政府主导推出的“华盛顿共识”的改革方案中的政府职责定位具有历史延续性。诚然，西方主要发达国家在“监管型政府”建设方面积累了宝贵历史经验，有力推动了规范、自主、理性的市场经济体系建设。反观我国市场经济发展现实，由于社会主义市场经济脱胎于计划经济体制，在大市场体制建设、知识产权保护、企业主体责任履行、规范数字经济发展等方面的问题较为明显，特别是低端市场存量难以在短期内清理。在推动经济高质量发展进程中，需要政府实施更大的监管力度和科学的监管资源配置。

第三，世界银行营商环境评价指标体系实施应用中存在明显的限度约束。一是评价范围的有限性。营商环境评价主要关注中小企业在当地经营过程中所对应的商事立法与监管环境，重点评估市场主体符合政府监管要求所需的时间、成本和具体手段，并未涵盖宏观经济稳定性、金融体系发展、市场规模等相关内容，甚至不少评价指标被有意缩小。二是样本城市选择的特殊性。营商环境评价以对一个国家中几个最大商业城市的评估来推论该国营商环境便利度。由于样本量较少，难以反映法律法规在一国不同地区、不同城市执行的差异。三是评价方法论限制较多。营商环境评价研究数据采集仅关注国内有限责任公司，并不反映其他企业数据；单个指标中的标准化案例场景指向一组特定问题，并不能涵盖企业遇到的全部问题；营商环境评价通常假定企业家充分了解现有法律法规并自觉遵守，但现实中企业家可能需要花费大量的时间和精力去查找相应的法律法规。

二、重视我国营商环境领域存在的突出问题

优化营商环境是对政府经济治理能力的一次全方位考核，虽然过去几年，各地区通过削减行政审批事项、对标考核指标、强化技术工具应用和政策组合供给等方式推动营商环境建设取得突破性成就，但国内改革中短期化、竞技化、倦怠化行为引发的系列问题需要足够重视。

第一，优化营商环境改革举措精准度不高。自世界银行发布《营商环境年度报告》以来，国内对营商环境有着较强的感知度和回应性，但一些地区对世界银行营商环境评估理论和政策局限认识不够深刻，可能潜在地导致改革方向出现了偏离。一方面，部分地区存在将营商环境概念泛化处理倾向，供给侧改革呈现多点发力之势，但聚焦度偏低，无法有效回应社会真实需求，造成企业和群众获得感不强；另一方面，地方政府以招商引资打造优惠政策洼地的惯性思维一定程度上影响了营商环境改革的纵深推进，一些地区关注点往往集中在市场主体数量变化、投资规模增量、财税收入增加值和区域排名变化等指标。此外，一些地方主责部门在推进营商环境优化方面协同合作力度不够，少数部门对相关考核要点认识存在盲区，工作中内生动力不足、改革措施落实不彻底、部门信息共享不充分。

第二，营商环境质量呈现区域发展不平衡态势。国内营商环境建设成效受区域经济影响较大。大城市依托其完善的基础设施、高度活跃的市场要素和强劲的政府改革创新动力等因素，在优化营商环境的诸多领域探索出了较多有益实践经验。相比之下，中小城市优化营商环境则面临自主能力不足的困境。一些县域在基础设施条件、交通物流成本、资源供给能力、产业链完整性和专业技术人才总量等方面效果欠佳，存在进一步加剧区域发展差距的风险。与此同时，东部沿海地区一些城市依托相对充足的财政投入率先在“放管服”改革中取得突破，中西部地区众多城市则往往是因为财政能力缺乏，相关领域改革政策难以落到实处。

第三，中小微企业不公平待遇问题依然突出。从现有统计数据来看，国内中小微市场主体已超过1.3亿户(中小企业、个体工商户和其他类型市场主体)，占市场主体比重超过90%。在城镇就业、科技创新、稳定税收等方面发挥重要“蓄水池”作用。但现实中，中小微企业在要素获取、政府采购、财税补贴等方面的不公正问题较为明显。新冠肺炎疫情以来，近半数中小微企业面临市场需求不足和租金、原料、雇工方面的成本上升压力，税费压力和偿贷压力有所攀升。随着疫情好转，租金成本减免和稳岗就业补贴政策在一些地方逐渐退出，且存在企业规模越小享受到的支持政策越少现象，一定程度上制约了企业未来发展信心。在深化“放管服”改革优化营商环境过程中，各级部门涉企政策供给较多，体系乱、概念杂，整合力度不够，造成中小微企业申请优惠政策手续繁杂，增加了企业制度性交易成本。

第四，市场活动中事中事后监管存在明显短板。各地区在大力深化商事制度改革中通过创新“容缺受理”方式实现市场主体登记注册、低风险行业准入更快捷，但也存在对容缺承诺事项缺乏制度化事后核验机制。部分商事登记部门和行业审批部门也未将未履行容缺受理承诺义务的申请人信息及时推送到市场主体信用信息库。一些地区存在诸如冒用身份证办理营业执照、“皮包公司”有名无实、企业营业执照住所与实际经营场所不一致等问题，“宽进”后“严管”的压力与日俱增。一些省份实施相对集中行政许可权改革后，市场主体设立许可权划转行政审批局，市场主体准入审批信息和事中事后监管信息之间出现制度性分割，虽然行政审批局通过审管信息互动平台将市场主体注册信息及时推送给监管部门，但审批部门推送的多为一般性信息，对流程性、专业性信息沟通不足，未得到监管部门及时回应，审管部门之间存在“双向告知”不到位。[2]

第五，营商环境制度建设统筹整合力度不足。过去几年，各地区以提升本地营商环境评价得分为直接目的，主要聚焦技术性操作优化，对于环境优化长效制度建设关注度相对不足。例如，2018年5月，国务院办公厅《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》提出“将工程项目审批时间压减至120个工作日”的要求，但在实际工作中，各地区仍然更多依靠当地领导强力推动，在“工程建设项目竣工联合验收中，一些地区消防、人防、园林等部门在建筑面积测算标准方面不一致，需要对已有设施进行多次修补调整才能通过各部门验收”[3]，制度化、规范化和常态化工作机制仍需进一步强化。同时，为扩大改革宣传效果，各地区工程建设项目审批办理时间计算口径大小不一，难以有效开展横向比较。

第六，营商环境评价指标体系适用性有待完善。一些较早开展营商环境评价试点的地区囿于世界银行营商评价指标体系框架，未及时结合本地区实际提出适应性的评价标准、操作规程与测算方案，很大程度上减损了营商环境评估的前景价值。为客观反映地方政府在改善营商环境方面的成效，2018年以来，国家发展和改革委员会会同有关部门从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平等维度构建了18个营商环境评价一级指标体系，目前已累计完成98个城市营商环境评价工作，但在评价主体、评价指标、评价对象等方面仍精细化程度不高。具体来看，“营商环境评价数据采集较多采用线下问卷的方式填报，存在专业性不足、准确性较低、行政成本过高等问题”[4]。现有指标体系存在一套指标考核不同层级政府的弊端，不利于全面准确把握各地区改革增量变化。

三、立足我国国情打造优化营商环境的中国方案

优化营商环境是一项需要久久为功、接续发力的重大经济体制和行政体制改革。2022年以来，国内经济由结构性复苏向全面复苏转换，经济增长的内生动力逐步增强，但局部散点疫情变化和外部环境仍存在诸多不确定性，经济恢复的基础尚不牢固。在此复杂情形下，通过深化营商环境综合改革全力推动经济发展，保持宏观政策的连续性、有效性和可持续性，努力促进经济运行在合理区间尤为紧迫。

第一，推动“有为政府”和“有效市场”融合互嵌。围绕市场主体在经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件构建“有为政府”和“有效市场”间共栖共生关系。按照建设高标准市场经济体制的要求，进一步完善产权保护制度，在商业秘密、专利、著作权、商标等领域加大执法力度。全面落实公平竞争审查制度，坚决破除由政策限制、特许经营、政府直接参与市场竞争等形成的各类行政垄断现象。树立“有所为”“有所不为”理念，既要避免地方政府“有求必应”思维下将市场主体经营过程中的所有问题都归属于营商环境范畴的现象，也要避免各类帮扶手段的差异化造成市场主体间新的不平等问题。持续强化营商政务环境建设，对政务服务事项、办事指南、服务流程、服务平台、监督评价等实施全方位标准化管理，实现同一政务服务事项在同等条件下同标准受理、无差别办理。

第二，高度重视市场主体权益保障机制建设。严格落实市场主体经营自主权、财产权、平等使用各类生产要素、平等适用各类涉企法律政策、平等参与市场竞争等基本权益。全面梳理汇集各类支持企业发展及稳定经济运行的税收减免政策、降费缓缴费、财政贴息、财政补助、金融支持政策。尽快修订出台《中小企业划型标准规定》，针对中小企业不同特点精准施策。鼓励支持地方政府通过设立行业发展基金、企业资金池、推行贷款利息浮动机制等措施解决民营企业融资困境。探索设立针对民营及中小微企业的信用评级，对行业领先或优质民营企业提供担保及贷款优惠政策。鼓励各地区建立“免申即享”惠企政策兑现平台，实现符合条件的企业无需跑腿申请就可以直接享受相关政策。落实政府采购促进中小企业发展相关政策措施，强化各级采购人主体责任，通过面向中小企业的价格评审优惠、优先采购等支持措施，进一步提升中小企业市场竞争力。加快推进公共法律服务体系建设，完善多元化纠纷解决机制，为市场主体提供高效、便捷的纠纷解决途径。

第三，加快实现政府市场监管现代化转型。在我国“放管服”改革优化营商环境的总体框架内，行政审批制度改革和商事制度改革均取得重要突破，但是市场监管改革尚未有实质性破题，市场监管成为制约经济高质量发展的短板。要立足国内市场形势变化，围绕市场准入畅通、市场开放有序、市场竞争充分、市场秩序规范，打造开放有序的统一市场体系。一是一体化推进事前准入和事中事后监管。依据行政相对人申请事项社会风险等级确定事前审批合宜方式。畅通审批-监管信息传递通道，科学合理划分审批与监管职权范围，强化监管规则建设，实现市场监管权责相符和规范运行。二是适应监管环境变化丰富监管方式选择。完善同“双随机、一公开”监管相匹配的精细化监管事项清单和责任机制，稳步实施重点监管主体和事项分类改革，注重信用监管信息来源的规范性和惩戒措施的实效性。本着鼓励创新、包容审慎的原则，对新经济领域中市场主体采取建议、辅导、提醒、规劝和约谈等非强制性柔性监管方式。坚持以数字化、智能化为技术支撑，依托智慧监管系统对监管对象实施实时“无感监管”。三是重视保护和促进市场公平竞争。维护公平竞争政策的基础地位，统筹把握好发展和安全、效率和公平、活力和秩序的关系，更加注重法治思维，强化公平竞争法治化举措。强化反垄断的监管职责，鼓励各行业的新兴企业在市场竞争中找到立足之地。四是推动实现市场综合监管和行业监管的有效衔接合作。按照“谁主管、谁牵头”的要求，依托“互联网+监管”平台，突出“能联尽联、应联尽联”的原则，对多部门事项进行归并整合，及时组织开展联合执法监管。

第四，高标准推动各地区开展营商环境创新试点。综合考虑经济体量、市场主体数量、改革基础条件等，鼓励重点城市对接国际通行规则，围绕企业和群众呼声高的重点领域先行先试，打造深化营商环境改革“领跑者”制度，形成具备较高示范带动效应的综合授权改革模式。一是深化投资审批制度改革，统筹推进用地、环评、节能、报建等领域改革衔接，持续提升投资建设便利度；二是适度调整政府采购供应商资格审查标准，破除对外地企业设置的隐性门槛；三是丰富电子证照应用场景，打通各领域制约数字证书兼容互认的数据壁垒；四是健全信用修复机制，重塑自身信用的合法途径，更好保护市场主体合法权益；五是建立破产信息共享机制，规范破产企业财产处置流程。实施“双创”升级工程，把营商环境评价纳入创新创业指数报告，对初创型企业分类制定支持政策。健全完善优化营商环境领域容错纠错机制，对探索中出现的失误或者偏差，及时予以免责或者减轻责任。建立营商环境效益监测机制及动态调整机制，设定调整阈值，实现营商环境领域改革措施及时响应地方和社会需求变化。

第五，构建适应新发展阶段的营商环境制度体系。要从制度变革入手对重点领域的改革举措进行系统集成，提升政策的稳定性和透明度。制定和修改与企业投资相关的重大政策，应广泛听取企业意见和建议，保持各项政策的连续性和稳定性。大力推进制度协同配套，率先从办理破产、跨境贸易、获得信贷、纳税等排名相对靠后领域入手，形成精细化治理方案。通盘考虑基本民事法律制度和基本商事法律制度改革，慎重平衡利弊得失。加强同国际规则与国际惯例对接，逐步建立与国际接轨的经济运行方式、国际通用的行业规范标准、开放型的新兴产业体系和高度开放的人文环境等。积极参与国际营商环境交流，努力获得更多经贸规则制定权、商业议程设置权及舆论传播主导权，提升我国参与全球经济治理的话语权。强化法治化营商环境建设的重要保障作用，建立“‘综合授权—地方先试—经验上升—法规完善’的改革与修法紧密衔接、互为促进的常态化机制”[5]。

第六，健全完善中国特色营商环境评价指标体系。聚焦满足企业获得感和鼓励创新要求，组建由经济学、管理学、政治学、法学等学科领域构成的专家团队，深化对中国特色营商环境建设历程的综合研究。在借鉴世界银行评价体系的基础上，避免为迎合世界银行营商环境评估中的“唯分数论”倾向，深入思考世界银行营商环境评估中存在的缺陷，努力提升优化营商环境评估方法的科学性。在量化评估指标体系之外，确立一套科学的营商环境综合评价机制，实现量化评估和综合评估相辅相成，同时兼顾个案剖析的代表性功能。在评价对象选择方面，全面覆盖有限责任公司、股份有限公司、个人独资企业和其他类型市场主体。在完善评估内容方面，重点分析国内企业在经营过程中遭遇的微观法治难题和现有政策工具的适用性。突出营商环境评价指标体系的开放和透明度，系统“推进方法论的可解释性、操作方法的可复制性、数据的开放性和共享性”[6]。加强科技创新应用，积极探索建设营商环境在线监管平台，通过信息化的手段开展营商环境测评，借助一站式管理平台，实现营商环境的数据归集、实时评估、动态监测、在线督查、生成报告、改进提升的全流程闭环管理。立足我国各级政府职责体系的差异性特点，建构符合中国特色社会主义市场经济发展的多层级营商环境评价指标体系。