论罗斯福新政对美国南部“三农”问题的影响

张 准

(四川师范大学 经济与管理学院，四川 成都 610101)

在美国，南部有多种定义，本文专指南北战争中宣布脱离联邦的南部11个州即阿肯色、北卡罗来纳、得克萨斯、弗吉尼亚、佛罗里达、路易斯安那、密西西比、南卡罗来纳、田纳西、亚拉巴马和佐治亚州。

南北战争后，在美国大部分地区经济高速发展、社会快速进步之时，美国南部的情况却截然不同。尤其是在1877年重建[1]失败后，其经济之(相对)落后、政治之黑暗、文化之保守，较内战前有过之而无不及。内战后的南部，小农经济的租佃制、债务束缚、单一的棉花经济三大问题彼此依存、相互强化，形成了一种顽固低效、受制于棉花市场波动、缺乏技术创新需求和动力的农业生产方式，使南部农业沦为弱势产业、南部农民沦为弱势群体，最终导致严重依赖农业的南部沦为美国的落后地区。[1]内战后的南部不仅长期停留在农业社会，而且面临着农业生产方式落后、农民贫困、农村社会发展缓慢的“三农”问题。②这一具有美国特色的“三农”问题长期困扰美国南部，折磨南部农民，是南部的主要经济问题。到大萧条之前，“无论从任何社会经济指数来看”，南部“都是美国最贫困落后的区域”。[2]11929年，南部农民人均年收入186美元，仅相当于当时美国平均水平的1/4，而棉花种植园的租佃农和分成农年均收入更分别只有73美元和38～87美元。[3]7大萧条期间，农产品供给(相对)过剩、价格暴跌，重创了作为农业区的南部。南部主要农产品棉花的销售额从1929年的15亿美元降至1932年的4500万美元，跌幅高达97%，[4]18当地单一的棉花经济遭受灭顶之灾，南部尤其是“棉花地带”②的农民在死亡线上挣扎。到1933年3月富兰克林·罗斯福(Franklin Delano Roosevelt)总统就职前，美国的农业危机已严峻到可能爆发革命的地步，迫使罗斯福政府立即着手应对。

一、农业政策是罗斯福新政的重要内容

总的来看，大萧条将美国资本主义推到了崩溃的边缘。除了GDP、人均收入等经济指标的灾难性下降外，最令人印象深刻的，莫过于一方面农产品大量过剩乃至被销毁、另一方面千百万民众忍饥挨饿，资本主义制度的不合理性暴露无遗。1932年的美国大选中，主张国家干预经济的罗斯福以巨大优势战胜坚持“促进自愿主义、个人自由主义、联邦不对市场进行经济干预”的在任总统胡佛(Herbert Clark Hoover)。学者认为，此次选举结果“意味着对这种竟能容忍如此普遍的人类灾难的经济制度必须作重大的改进”，而且“公众理解到，只有联邦权力才是足以对付这种国家灾难的唯一源泉，也才使公众接受大幅度增加并使用这种联邦权力。”[5]37-39罗斯福总统得以借助民意支持，在短期内将联邦政府的权力扩张到此前美国社会难以接受甚至难以想象的地步，以前所未有的深度和广度调节、干预经济。农业和农民，是罗斯福新政首当其冲、亟待解决的问题。新政时期的农业政策，大致以1933年和1938年的两次《农业调整法》为中心。

(一)第一次《农业调整法》

1933年初，美国农场事务联合会会长就警告称：“除非对美国农民采取行动，否则12个月内，农村将爆发革命。”[6]793月4日，罗斯福就任总统，当时春耕在即而农民却一贫如洗无力筹备生产。3月8日，罗斯福责成农业部长亨利·华莱士(Henry Agard Wallace)尽快草拟“挽救农业的办法”，“力求提高我国农民购买力和我国工业品的消费水平”。3月16日，相关草案提交国会。[7]82当年5月，罗斯福签署《农业调整法》，主要内容包括对自愿减少棉花、小麦、玉米、烟草、稻米、猪和奶制品等所谓“基本农产品”生产的农民给予补贴并发放商品贷款，与农产品加工者签订销售合同并规定销售定额和出口补贴等，目的是通过限制农产品生产来恢复供求平衡，提高农产品价格，进而恢复农民购买力。作为细化和补充，1934年进一步通过法案把黑麦、亚麻、大麦、芦粟(甜高粱)、花生、牛、甜菜糖和蔗糖等纳入限制生产的“基本农产品”范畴，还专门通过《班克黑德棉花控制法》、《克尔-史密斯烟草控制法》以严格限制南部主要农产品棉花和烟草的生产。[8]上述法案实施的结果，美国棉花和小麦的耕种面积各自减少1000多万亩，玉米耕种面积减少900多万亩，[9]肉类、乳制品、糖等农产品的生产也不同程度减少，还有大量的小麦、马铃薯、牲畜、牛奶等农产品被销毁，农产品生产过剩的情况大为改观。

此外，1933年～1934年的干旱也导致美国农产品产量下降、价格回升。农产品价格与农民购买制造品所支付的价格之比，1909年～1914年农产品价格相对稳定时期的比例为100，1932年已跌到58，1935年回升到88。相应的，农业净收入从1932年的19.28亿美元，回升到1935年的46.05亿美元。[7]84-85

(二)第二次《农业调整法》

1933年《农业调整法》中，政府对自愿减产的农民的补贴主要取自于农产品加工税。1936年1月，美国最高法院裁定其违宪，1933年《农业调整法》因而被废止。国会随即于2月通过《土壤保持与作物调配法》，法案绕过最高法院判决，规定不再征收农产品加工税而是用一般税收向农场主提供补助金，以换取其种植“土壤保持作物”来替代“土壤损耗作物”，而后者就包括了当时美国的主要农产品小麦和棉花。[10]

1937年7月，国会通过《班克黑德-琼斯农场租佃法》，内容包括帮助佃农购买土地、帮助小农保有土地、帮助贫瘠土地上的农民搬迁等。到1944年6月，根据此法案设立的农场保障局共贷给87万户农民短期复业贷款8亿美元；1937年～1946年共计向4.1万户农民发放40年期、年息3%的购买农场贷款近2.6亿美元。[7]142总的来看，全美国大约10%的农户曾经从农场保障局得到过贷款。新政期间，政府对农业的直接补贴累计达数十亿美元。[9]

1938年2月，国会再次通过《农业调整法》。较之于1933年《农业调整法》，本次法案侧重关注过剩农产品的处理和销售，核心手段是农产品的价格支持，农业部长华莱士称之为“常平仓”计划(Ever Normal Granary Program)。[11]其主要内容是：当美国国内农产品价格低于“支持水平”时，农民得以农产品为抵押向农业部下属的农产品信贷公司贷款，农产品信贷公司将之作为政府的“供应储备”收储；而当农产品价格上涨时，公司或者在国内抛售储备，或者向国外出口；如果在出口中获得超额利润，还会返还一部分给农民。显然这一制度对美国农民十分有利，学者称之为“正面你赢，反面我输”，[9]华莱士也表示常平仓制度“是他当农业部长最骄傲的成果”。[12]179学者认为，虽然真正解决美国农产品过剩问题的是第二次世界大战，但1938年《农业调整法》也给1938年～1941年的美国农业带来稳定。[7]145到1940年，约有600万农民参与这一计划，不仅增加了农民收入；由此储备下来的大量农产品在二战期间有力支持了同盟国的战争需求，对世界反法西斯战争胜利有很大贡献。[13]143

(三)新政期间销毁“过剩”农产品问题

新政期间的农业政策，争议最大的莫过于在千百万人处于饥饿之际销毁大量“过剩”农产品。虽然大萧条是凯恩斯有效需求不足理论的背景，但这种不足的实质是广大人民有购买能力的需求不足，农产品过剩的实质是相对过剩而非绝对过剩。从数据看，美国人均食品消费量在1929～1930年下降了3%，1930～1933年间再次下降3%。[14]251与此同时，在华莱士的大力推动下，美国政府却大幅缩减农业生产并销毁积存农产品，仅在1933年就铲除了1000多万英亩的棉花，缩减了800万英亩的小麦，宰掉600万头种猪和幼猪，并将160万个车皮的谷物、咖啡和糖焚烧或倒进海里……[15]23这的确暴露了美国资本主义制度最丑陋的一面，时人评曰：“这种愚蠢至极的情况，真是对我们民族天资禀赋的莫大嘲讽。”[16]76

值得指出的是，尽管华莱士因为下令一次性宰掉600万头猪而广受批评，甚至被称为基督教世界“最大的屠夫”。[9]但实际情况是，1933年“在种植玉米和养猪的地带”，猪价跌到两美元一头，联邦政府提供补贴促使农民宰掉600万头小猪和种猪并出资加工成1亿磅腌肉，然后通过联邦剩余商品救济公司分发给失业家庭。[13]140虽然宰杀这么多小猪也是一种严重浪费、破坏生产的行为，但从其最终用途看还不能说是暴殄天物。类似的，1934年联邦剩余商品救济公司又在24个遭受旱灾的州收购并宰杀了700多万头牛，但牛肉并未浪费。[13]141简言之，新政期间美国政府的确大量压缩农业生产，但由此而减少的农产品中，有多少是尚未成熟即被销毁、有多少是成熟后被销毁、有多少是纯粹的破坏和浪费、又有多少得到合理的利用和分配，尚待进一步研究，不宜简单地一律称之为“销毁”。

二、罗斯福新政是美国南部“三农”问题破局的契机

如前所述，南北战争后美国南部长期面临“三农”问题，是小农经济的租佃制、债务束缚、单一的棉花经济三大问题彼此依存、相互强化的结果。而新政对这三大问题都有触动，从而成为南部“三农”问题破局的契机。

(一)新政打破了美国南部农村中顽固的借贷制度

南北战争后美国南部农村中的借贷制度，是指种植园主或乡村商人向金融资本借款，再以赊销生产、生活资料的形式转贷给租佃农，最后以收购其种植的棉花的形式收回贷款本息。这一制度既是造成内战后南部农业生产极度单一化的直接原因，又使农民遭受高利贷、价格双轨制、压价收购等多重剥削，是造成南部农民贫困的根本原因。“无论黑人农民和白人农民是否已获得了自己的土地，或者依然是租佃农或分成农，他们都发现自己受到了信贷制度的剥削压榨。这个制度使他们当中许多人变穷，并且延缓了南部农业的发展。”[17]343罗斯福新政中，政府设立商品信贷公司直接向农民提供以农产品为担保的低息贷款，农场保障局、联邦紧急救济局等机构也向贫困农民提供生产、生活信贷支持，从而在事实上取代了借贷制度中种植园主/乡村商人的职能，使这一制度迅速趋于消亡。这不仅减轻了南部农民的负担，更使得种植园主/乡村商人无法再强制其种植棉花。

(二)新政改变了美国南部长期单一的“棉花经济”

美国学者兰塞姆(Ransom Roger)等认为，美国南部农村中的借贷制度“产生或至少加剧了”“棉花生产的过度”[18]1866～1929年，南部棉花种植面积增长了4.35倍，棉花产量增长了7.31倍，[19]为此牺牲的是南部的粮食自给和农业生产多样化。过度植棉不仅耗尽了地力，更导致棉花价格下跌；而棉花价格越低，农民为了还债就必须种更多的棉花，导致棉花价格进一步下跌。新政一方面打破了借贷制度，另一方面又严格限制棉花生产，仅1933年夏就以提供补贴的方式说服南部和西南部农民毁掉了1000万英亩成熟待摘的棉花，占当时全国棉花种植面积的1/4。[7]84此后，1936年《土壤保持与作物调配法》和1938年《农业调整法》都既抑制棉花种植，又鼓励其他作物的生产，南部农业生产开始走向多样化。

(三)新政冲击了美国南部小农经济的租佃制

新政以扶强抑弱的方式促进了美国南部小农经济租佃制的瓦解。1933年《农业调整法》对占有大片土地的农业生产者是有利的，当时农产品价格和市场需求都跌到谷底，他们乐于减少部分耕作面积以换取政府补贴。而对南部租佃农则是飞来横祸，种植园主往往以收回并休耕租佃土地的方式换取政府补贴，使之失去赖以生存的家园。据统计，1933年《农业调整法》实施后，南部因棉花种植面积减少而失业的租佃农就有30多万人。[7]851930年～1940年，全美国的租佃农减少了29%。[18]391占有少量土地的小农场主也苦不堪言，因为他们减少种植面积可能就难以维持生活；而不减少种植面积又有悖于国家政策，不但不能享受政府补贴，还会受到政府机构在贷款等方面的限制，从而在与大农场的竞争中处于更为不利的地位。1933年《农业调整法》到1936年1月即被废止，而1933年～1935年间美国每1000个农场中就有241.3个发生过所有权转移，比例接近1/4，[20]足见小农场在国家政策和大农场夹击下纷纷破产、转卖的命运。1938年《农业调整法》总体上也是对大农场主更为有利。1935年～1945年，美国农场总数从6812350个降到5859169个，而平均占地面积则从154.8英亩增至194.8英亩，足见新政时期农业生产集中化、规模扩大化的趋势。[21]561在小农经济的租佃制下，南部农业长期停留在手工劳动阶段。而在1933年《农业调整法》实施后，有调查显示，仅在得克萨斯州的霍尔县，大农场主就购买了几百部拖拉机，[20]南部以种植棉花为主的各州在20世纪30年代购买的拖拉机超过11万台。简言之，新政以牺牲小农和租佃农为代价，促使南部小农经济租佃制日渐解体，农业生产方式逐步与全国其他地方趋同。

三、罗斯福新政中的地区发展规划对南部“三农”问题的影响

由于长期受自由放任主义的影响，新政前美国政府没有制定和实施过系统的地区发展规划。罗斯福政府曾提出7个地区发展规划，最终仅有一个获得国会通过而付诸实施，即1933年5月生效的综合治理田纳西河流域的《田纳西河流域管理局法案》，根据该法案成立了田纳西河流域管理局(缩写为TVA，以下简称TVA)，学者评价，“它是一种地区性综合治理和全面发展规划”[7]172，“是美国历史上第一次巧妙地安排一整个流域及其居民命运的有组织尝试”[22]103，对解决南部“三农”问题也发挥了积极作用。

根据法案，TVA管理整个田纳西河流域，涉及北卡罗来纳、弗吉尼亚、肯塔基、密西西比、田纳西、亚拉巴马和佐治亚7个州(都属于南部)的125个县，总面积10.6万km2，其中2/3在田纳西州。当时的田纳西河流域堪称美国最贫困落后的地区，1933年流域内250万人口人均年收入168美元，仅相当于全国平均水平的45%。[23]由于长期的掠夺性开发，还面临着生态严重退化、环境污染、洪水泛滥、水土流失、疾病流行等问题。而TVA的主要任务是“改变田纳西河流域的贫穷落后面貌，消除阻遏整个美国进一步发展的障碍；降低全国电价，普及电力使用，以促进生产发展与改善人民生活。”[7]175

TVA的工作范围很广，包括水利防洪、植树造林、消除传染病、航运和第三产业发展等，其最大成就莫过于大规模水电开发并将其输送到广大农村，从而彻底改变了美国农民的生活方式，而受益最早、最多的就是田纳西河流域的农民。学者指出，在新政前，“缺乏电力使美国分为两种民族：城里人和乡下人……农民无电动机械之利，在19世纪式的世界里辛苦劳动”[24]157。利用田纳西河流域充沛的水力资源，TVA很快成为美国最大的电力生产者，1939年～1978年，其实际发电量从15亿千瓦小时增加到1180亿千瓦小时。[7]17840年代和60年代初，“TVA的电价分别为2美分多和1美分，而全国平均电价分别为4美分多和2美分半。”[24]1841933年11月，TVA设立家庭与农村电气化管理局，“计划将TVA生产的电力输送到整个流域，并致力于降低电费和家用电器售价，让农民用得上电，并用得起电”。“1932年，田纳西河流域只有3%的农场通电，到40年代已有40%的农场通电，到1950年有90%的农场通电，改变了因农场缺电而形成的‘两个世界’”[24]184。廉价电力还吸引来许多高耗能工业，大大加速了这一地区的工业化、城市化进程。“从50年代中期开始，流域内橡胶、纺织、金属加工、机械和运输设备等工业的发展居于突出地位。这些工业主要集聚在沿田纳西河的河港城镇，形成沿田纳西河的工业走廊”[25]。二战期间，TVA的电力生产不仅快速增长，而且75%用于军工生产，流域内兴建了大规模的炸药、合成化学、炼铝、远洋船舶乃至原子弹工厂，其中炼铝工业占全美国的40%。[26]TVA生产的廉价电力推动田纳西河流域工业蓬勃发展，对推动当地乃至整个南部农村剩余劳动力转移有重大作用。

此外，TVA利用充足的电力生产化肥并大力推广，它开办的肥料中心生产的化肥不仅满足国内需求，还大量出口。TVA还兴建示范农场、试验站、流动图书馆和职业教育设施，帮助田纳西河流域的农民使用化肥、改良土壤、改进耕作方法，取得一定效果。到1940年，田纳西河流域7个南部州人均收入较1933年增加73%，而同期全国人均收入增长率为56%，[27]123这是内战后首次出现南部大片地区的人均收入增长快于全国平均水平的情况。

四、第二次世界大战使美国农业再次进入“黄金时期”

有学者将1920年～1945年视为美国历史上第二次农业经济危机时期。从农场经营者的货币收入来看，1919年达到145.38亿美元的高峰后长期保持在110亿美元左右；[15]286大萧条中跌到谷底后，1937年～1941年分别为91.76亿、81.3亿、86.58亿、91.2亿和110.11亿美元。[7]1451939年美国农业现金收入仅相当于1929年的77.2%，可见罗斯福新政下的美国农业虽有起色但并未彻底恢复，更谈不上繁荣。而第二次世界大战爆发后，各参战国对美国农产品的需求激增，美国农业很快再次进入“黄金时期”。1941年美国农业现金收入较1939年增长了27.2%，已基本恢复到1929年水平。到1941年底珍珠港事件后，一方面，随着美国全面参战，农产品军需大增；另一方面，全面参战后的美国对同盟国的农产品援助也大增，如为支援苏联对德作战，1943年美国向苏联输出(出售和援助)的猪肉占到当年美国猪肉总产量的25%。[28]美国农产品长期供过于求的局面被彻底逆转，1942年联邦政府正式宣布农业政策从限制生产转为鼓励增产，1943年设立战时粮食管理局负责管理农业生产。1939年～1945年，美国农产品价格上涨了118%；1940年～1945年，农业纯现金收入从23亿美元增长到94.58亿美元，增幅超过300%，美国农场主们不仅偿还了几十亿美元的抵押贷款，还有了约 100 亿美元的积蓄。[7]369

二战还极大促进了美国农业机械化、现代化进程。1939年二战爆发时，美国军队总人数不过33.5万人，到1945年战争结束前竟膨胀到1514万人，[7]362-363短短数年间如此多的青壮年参军入伍，使得劳动力不足的问题取代了萧条和失业，成为这一时期美国经济的主要问题。战争期间，大量南部农民涌入北部和西部的工厂，以致在收获季节教育部门需要安排中学生下乡支农，[29]前文所述之在新政时期受《农业调整法》影响而破产、失业的南部小农和租佃农得以在城市工厂中找到出路。从 20世纪40年代开始，由于战争期间农业劳力匮乏、价格提高，南部的种植园主开始广泛采用拖拉机、摘棉机、收割机等农田机器，并以化学除草剂代替黑人手工除草。姗姗来迟的农业机械化对南部的农业经济结构和黑人农业人口造成了猛烈冲击——机械化操作的平均劳动时间仅及手工劳动时间的1/10到1/5，[30]手工劳动的南部小农和租佃农完全无法与之竞争，只能加速离开土地，而战争带来的工业中的工作机会则避免了这一过程可能造成的社会动荡。内战后在南部长期持续的小农经济的租佃制生产方式终于被资本主义的大规模雇佣劳动和机械化生产所取代，残酷的二战却是解决美国南部“三农”问题的一大助力。

综上所述，1938年，罗斯福宣称：“在过去6年里，南方所取得的经济和社会进步，比她漫长历史上的任何时期都要大。”这并非夸大其词，区域开发、作物控制、乡村迁居和电气化、土壤保持、公共卫生……南部堪称罗斯福政府最彻底的新政改革的试验场。[13]158罗斯福新政触动了内战后美国南部“三农”问题的三大深层次因素——小农经济的租佃制、债务束缚和单一的棉花经济，成为其破局的契机；而新政中设立的TVA也对解决整个南部的“三农”问题有积极影响。但由于罗斯福政府不可避免的阶级性和种族歧视性，新政中的一些政策如农产品的限产保价等，牺牲了南部租佃农的利益；新政初期销毁农产品的政策也广受批评。到1945年罗斯福去世时，南部的“三农”问题已大为改观，重要原因之一是第二次世界大战带来的农产品和劳动力需求激增。新政和二战对于解决南部“三农”问题的贡献孰轻孰重，尚待进一步研究。总而言之，罗斯福新政可视为美国联邦政府解决南部“三农”问题的开端，但不可因为此问题在罗斯福任期内得以明显改善而将其片面地归功于新政或者罗斯福本人。

注释：

(1)美国南部的一个历史时期，大致从1865年南北战争结束到1877年。

(2)内战前奴隶制种植园经济占主导地位、内战后仍然以棉花为主要作物的地区，以亚拉巴马、密西西比、路易斯安那3州为中心。参阅何顺果著《美国“棉花王国”史：南部社会经济结构探索》，中国社会科学出版社1995年，第32页。