论美尼(泊尔)《千禧年挑战合约》的签订*

王艳芬

(苏州科技大学 社会发展与公共管理学院，江苏 苏州 215009)

最近几年，美国与尼泊尔之间的《千禧年挑战合约》(1)该合约全名《美国千禧年挑战公司与尼泊尔财政部千禧年挑战合约》(Millennium Challenge Compact Between The United States of America Acting Through the Millennium Challenge Corporation and the Federal Democratic Republic of Nepal Acting Through the Ministry of Finance)，一般简称《千禧年挑战合约》或《千禧年挑战协议》。在尼泊尔政学两界和舆论界引发热议，原定由尼泊尔议会批准该合约的日期也被屡屡推迟。由此，千禧年挑战公司(Millennium Challenge Corporation, MCC)及美尼《千禧年挑战合约》开始频频进入大众视野。2022年2月27日，已签订4年多的《千禧年挑战合约》在尼泊尔议会匆匆通过。虽然有关议会批准与否的悬案终于画上句号，但尼泊尔民众反《千禧年挑战合约》的游行、示威等街头运动一度异常激烈。之所以出现这一局面，是因为这一合约侵犯了尼泊尔的主权，会将尼泊尔纳入美国的“印太战略”以遏制中国的发展，使原本平衡的南亚格局向美国倾斜。目前有关这一主题的新闻报道和评论很多，但学界的深入研究和探讨尚有巨大空间。

一、千禧年挑战公司的由来

2004年1月，千禧年挑战公司在美国民主和共和两党的大力支持下得以创建。该公司设在华盛顿，公司理事会包括美国国务卿、财政部长、贸易代表、国际开发署署长、千禧年挑战公司首席执行官及美国总统任命的四名私营部门成员，国务卿与财政部长分别任理事会主席和副主席。这是一个贯彻美国国家战略、为美国外交政策服务的官方对外援助机构。

对美国而言，海外援助不仅是出于人道主义关怀，更是一种外交工具。随着国际形势的不断变幻，美国对外援助的目的和形式也在不断更新迭代。作为“二战”的最大受益者，美国在战争一结束就以援助为手段，把传播民主价值、遏制共产主义视为自己的使命。1961年，肯尼迪总统就对美国援助的战略目的进行了如下阐释：“对外援助是美国在世界各地保持影响力与控制力的方式，是支撑许多国家免于崩溃或滑入共产主义阵营的手段。”[1]

冷战结束以来，发达国家和欠发达国家之间的发展差距逐渐拉大，不平等现象日益突出，生活在极端贫困中的人们因绝望而堕入极端主义深渊的趋势不断加剧，恐怖主义活动频频发生。“9·11”事件后，美国的战略目标随之转向，反恐成了美国的头等大事。恐怖主义出现的源头因素也引起了人们的关注。时任美国总统乔治·布什认为，经济落后会滋生恐怖主义，而向最不发达国家提供财政和物质支持，并为教育、卫生服务、食品和就业的全面改善做出贡献，可以避免那些生活在极端困境中的人们为摆脱苦难和绝望而被迫加入极端主义宗教组织。[2]因此，美国的援助目的也从防共转向反恐。美国一方面打响了对恐怖主义的惩罚性战争，另一方面也希望消除恐怖主义的根源——极端贫困。此时，美国需要一个更公开的以战略为导向的机构，而既有的美国国际开发署和世界银行等以发展为导向的援助机构无法满足这一需求。千禧年挑战公司便应运而生。

千禧年挑战公司自成立以来已与40多个国家就不同的赠款协议进行了合作。(2)有关数据是通过千禧年挑战公司官网的受援国项目列表整理而来。参见A Full Listing of MCC’s Past and Present Programs, https:∥www.mcc.gov/where-we-work。该公司宣称通过投资的整个周期来帮助中低等收入国家减贫脱困，实现可持续发展。它将根据民主治理、投资于人民和经济自由等第三方指标来选择受援国，对受援国的挑选标准达20项。[3]该公司的援助分为三类：合约项目(Compact Programs)是与符合千禧年挑战公司资格标准的国家或地区签订的为期5年的双边援助计划；门槛项目(Threshold Programs)是针对已表现出改善政策绩效的政治意愿和承诺的国家，旨在通过技术援助、能力建设和试点项目来促进受援国的政策和体制改革；区域合约项目(Regional Compact)是促进区域一体化或跨境合作的计划。[4]6

一旦受援国的援助申请被美国千禧年挑战公司批准通过，受援国就将设立独立的针对资金管理的责任机构，即千禧年挑战账户(Millennium Challenge Account)。从本质上讲，千禧年挑战公司的项目是一种精打细算的对外援助，其标榜具有高标准的透明度、问责制、有效性和反腐败等要求，为农业、教育、交通和能源等领域提供必要的支持，但这种援助设定了诸多限制，如受援国在美国标准下的民主状况、市场自由度、政府的良好治理等。在援助合同执行期间，千禧年挑战公司会与受援国进行政策对话，并与美国国务院、美国国际开发署和美国大使馆的人员就受援国对千禧年挑战公司遴选标准的承诺和遵守情况进行协调。这样一来，美国就可以根据千禧年挑战公司的规定或标准，判定一个国家是否违反美国的法律或标准以及是否损害美国的安全与利益，从而做出维持还是暂停抑或终止其援助资格的决定。[5]由此可见，千禧年挑战公司的援助成了美国涉足受援国内部事务并进行国家利益渗透的手段。

特朗普总统上台后奉行对华强硬政策，印太地区在美国对外战略中的重要性进一步提升。如今的拜登政府在遏制中国方面更是不遑多让，到处拉帮结伙，先组织美英澳同盟(AUKUS)，后加强美澳日印四方对话，并进一步将援助视为推行其“印太战略”、笼络盟友的手段。2019年11月，美国国务院发布了有关“印太战略”的标志性文件《一个自由开放的印度——太平洋：推进一个共同愿景》，列举了其在整个印太地区的援助成果，其中包括千禧年挑战公司自2004年以来对印太国家提供的无偿援助金额(约23亿美元)以及与印太国家签署的援助合约。[6]千禧年挑战公司从此被美国正式纳入“印太战略”，成为其重要工具之一。

二、美尼《千禧年挑战合约》的签订及其争议内容

早在2006年尼泊尔长达十年的人民战争结束之际，千禧年挑战公司便派人前往尼泊尔，调查其财政管理状况。2010年，尼泊尔声称其满足千禧年挑战公司总部设定的门槛与条件，因而提出援助申请。2011年12月，千禧年挑战公司董事会把尼泊尔选定为有资格推进门槛项目的候选国。[7]16经过多年延宕，双方于2017年9月14日在华盛顿签署了《千禧年挑战合约》。两年之后，即2019年9月29日，双方又在加德满都签订了执行合同。上述协议的主要内容是：千禧年挑战公司将在5年内向尼泊尔提供5亿美元的援助，尼泊尔相应出资1.3亿美元，共同建设315公里面向印度市场的400千伏输电线，并修缮和维护尼泊尔境内约305公里的战略公路网。[2]

美尼《千禧年挑战合约》在签署之初并未引起人们的关注，尼泊尔人像对待众多其他援助一样处之泰然。直到美国大使馆和美国负责南亚事务的代理副助理国务卿戴维·J.兰兹(David J.Ranz)表示，向尼泊尔投入5亿美元赠款的千禧年挑战公司是美国“印太战略”的重要组成部分[8]，这才引起了尼泊尔国内对合约内容及其意图的普遍怀疑和议论。

对《千禧年挑战合约》的首次争议源于尼泊尔外长的美国之行。2018年12月16日，普拉迪普·贾瓦利(Pradeep Gyawali)应美国国务卿迈克·蓬佩奥之邀访美。这是时隔16年后美尼再度举行外交部长级别的会谈。访问期间，贾瓦利与白宫、美国国际开发署和千禧年挑战公司的高级官员会面，还与美国国防部长进行了内容广泛的会谈。[9]之后，美国国防部于2019年6月1日发表了一份《印太战略报告》，提及美尼双方在“印太战略”中日益增长的防务伙伴关系。[10]尼泊尔显然被美国列入了盟友名单。贾瓦利尽管否认了尼泊尔已成为“印太战略”伙伴的说法，却没有质疑报告的真实性。此后，《千禧年挑战合约》渐渐成为舆论界热议的话题。引起争议的内容包括援助项目相关的运营法、知识产权、采购、纳税、财产责任或损失、项目审计和暂停等条款，也包括合约的影响及其性质。下面择其争议要点分而述之。

首先，该合约的有关规定侵害了尼泊尔的主权，违背了尼泊尔的国家利益。合约第6条第8款规定：“千禧年挑战公司是一家美国政府公司，代表美国政府执行本合约。千禧年挑战公司和美国政府对因本合约条款下的活动或疏忽而引起的任何索赔或损失不承担任何责任。尼泊尔政府放弃对千禧年挑战公司或美国政府及上述两者之官员或雇员因本合约条款下的活动或疏忽引起的所有损失、损害、伤害或死亡提出任何索赔或任何类型的法律诉讼。对于因本合约下的活动或疏忽而引起的任何索赔或损失，千禧年挑战公司和美国政府或千禧年挑战公司和美国政府的任何现任或前任官员或雇员将不受尼泊尔所有法院和法庭的管辖。”合约第7条第1款规定：“该合约一旦生效，该合约的规定将高于尼泊尔的国内法。”[7]13这些规定表明，在《千禧年挑战合约》下活动的千禧年挑战公司、美国政府及其官员与雇员在尼泊尔享有无限的司法豁免权和治外法权，而且合约规定凌驾于尼泊尔法律之上。这显然损害了尼泊尔的国家主权。

其次，作为美尼之间的援助协议，合约需要得到尼泊尔议会的批准。这是对尼泊尔传统的挑战，因为该国历史上还没有将两国政府签订的援助协议呈交议会批准的先例。尼泊尔宪法赋予议会两项功能：一是批准议案，使之成为法律；二是批准双边条约或多边国际公约。千禧年挑战公司的援助协议并非双边条约或国际公约，仅仅是一份受法律保护的合同。美方的这一要求就是要把这份合同变成强制性的法律，从而令尼泊尔处于听命于人的境地。

再次，援助的主要项目——跨境输电线路对尼泊尔水电发展前景存在负面影响。《千禧年挑战合约》要求修建一条连接尼泊尔的布特瓦尔(Butwal)和印度的戈拉克普尔(Gorakhpur)的跨境输电线路，旨在使尼泊尔的电力能够出口到印度，当然印度电力也可以进入尼方市场。表面上看，它将开启尼印两国的电力贸易。而事实是，虽然印度电力不足，需要进口电力，但当前尼泊尔的电价比印度的贵。除非尼泊尔以极低的价格出售电力，否则其电力在价格上无法与印度的电力竞争。此外，这种互联电力市场及其设施的建立不但需要得到印度政府的同意，电力的定价权也完全掌握在唯一的买方印度手中，这势必潜在地增加印度对尼泊尔能源部门的控制和尼泊尔对印度的依附。

最后，引起尼泊尔人怀疑和争议的还有《千禧年挑战合约》的性质。千禧年挑战公司是美国主导的“印太战略”的一部分，而“印太战略”被普遍视为美国对抗中国的工具。《千禧年挑战合约》被议会批准很可能意味着尼泊尔将成为“印太战略”的一员，尼泊尔对此颇为担心。诚如戴永红教授所言，作为中国的友邦，尼泊尔不想加入任何损害友邻关系的联盟，更不想卷入中美两大国间的博弈。[11]

三、美国与尼泊尔签署《千禧年挑战合约》的目的

2022年2月27日，《千禧年挑战合约》及一份12点“解释性声明”在尼泊尔议会获得通过。消息一出，多数尼泊尔人抗议本国政客卖国求荣，甚至发起激烈的街头运动。一时间舆论界也众说纷纭，有人哀叹这份5亿美元的援助将把尼泊尔变成美国的“新殖民地”。

援助确实是“二战”后美国实现其对外战略利益的重要手段之一，且运用纯熟。美国前国务卿玛德琳·奥尔布莱特曾昭告美国在全球的战略目标，她说：“我们今天的挑战是完成后冷战时代的构造任务……拓宽世界领地，让美国的利益和价值观遍地开花。”[12]7千禧年挑战公司的援助项目从名义上看，是帮助尼泊尔提高经济发展水平、削减贫困，并推动尼泊尔加强有效管理、实现经济自由和增加民生投资，但在这层漂亮的言辞下，隐藏着美国巩固自身霸权、控制尼泊尔及打压中国等多重险恶的战略目的。

(一)巩固美国的经济霸权

经济基础决定上层建筑，这是马克思的经典论断。美国在“二战”后之所以能够长期一枝独秀，是因为其强大的经济霸权，并辅以军事、政治和文化科技上的优势。如果经济霸权被动摇，则美国未来的命运堪忧。所以，维护经济霸权是美国推行一切战略的底层逻辑。近年美国着力打造的“印太战略”就有这方面的考量。“印太战略”是一个混合战略，既有安全的一面，也有经济治理与强化规制的一面，其核心目标是维持美国在这一区域的地缘优势。鉴于美国霸权需要市场、技术、金融与规制的依托，该战略也包括地缘经济的内容与逻辑。[13]

千禧年挑战公司2021年度的财政报告清晰地表达了美国援助项目的经济战略目的：“千禧年挑战公司与伙伴国的合作是美国在该国经济关系的基石——这是美国经济援助带来切实成果的明显证据——并有助于为私营部门主导的经济增长创造更具吸引力的环境。千禧年挑战公司与美国国务院、美国国际开发署、美国国际开发金融公司(DFC)和其他机构密切合作，以确保最大限度地发挥千禧年挑战公司和美国政府在世界各地的影响，巩固与美国公司进行贸易和开展业务的下一代新兴市场为美企带来的市场机会，并在美国创造就业机会。随着新兴经济体以包容的方式繁荣发展，它们变得更加稳定和安全，从而促进了美国的国家安全、商业发展和环境利益。”[4]6-7

这份报告一如既往地强调帮助私营部门主导的经济增长，希望受援国家和地区能够在经济制度上与美国同化，不断扩大其自由资本主义的空间。该报告还表明，千禧年挑战公司的项目并非仅仅为了眼前利益，而是着眼于未来为美国带来新的市场机会。应该说，这是一份对未来极为聪明的战略投资。发达国家的市场已经很成熟，拓展余地狭小，像尼泊尔之类的发展中国家，其市场尚未发育完全，因而存在巨大的开拓空间。从这一角度看，美国驻尼大使将对尼援助称为一项投资，这一看法并没有错。美国力图用援助的形式投资于具有战略意义并拥有某些丰富自然资源的尼泊尔，其目的之一就是巩固经济霸权、扩大影响力。千禧年挑战公司要求尼泊尔政府保证，尼泊尔政府或供应商对一切物资、工程和服务的采购都要遵照该公司的《项目采购指南》，尼泊尔政府在对千禧年挑战公司项目款的分配进行审计时需挑选美国认可或基于美国标准的审计公司，而千禧年挑战公司则有权安排对尼泊尔政府在援助资金使用方面的审计。[7]6-8这是美国经济规制与霸权的赤裸裸的体现。

(二)意图控制尼泊尔

千禧年挑战公司对援助项目的实施、暂缓或终止拥有决定权，这为美国影响受援国家的政策做铺垫。千禧年挑战公司的对外援助成了美国长臂管辖的手段之一。[14]

根据合约文本，千禧年挑战公司永久拥有合约项目下创造的所有知识产权。另外，为了项目的实施，根据《尼泊尔开发法案》成立了千禧年挑战公司尼泊尔董事会(The MCC Board Nepal)。该董事会虽是一个独立机构，却拥有可约束尼泊尔政府的无限管辖权。[15]由于该董事会从属于美国千禧年挑战公司，因而协议双方的执行机构并不平等。这些均可能导致未来合作的危机，甚至令尼泊尔无限期受制于美国。

在《千禧年挑战合约》的框架下，美国还将利用非政府组织在社会治理方面蚕食尼泊尔政府的主导权。非政府组织和国际非政府组织在尼泊尔野蛮生长，成为政府监管的盲区，这是有目共睹的现象。美尼《千禧年挑战合约》将保护众多的非政府组织，并限制尼泊尔通过制定法律的方式来规范非政府组织的事务。这项政策最终将培育出一个寻求非政府组织取代政府当局的治理体系。[16]对此，M.R.卡纳尔(Muma Ram Khanal)尖锐地评论道：“从外国人的活动力度和界限来看，尼泊尔似乎不是一个主权国家，而是一个外国代表做董事、我们的总理做行政首脑的国际机构。这可能听起来很刺耳，但却是一个痛苦的事实！”[17]2019年，在一个主题“印太战略与尼泊尔”的论坛上，专栏作家兼外交政策智库成员马哈比尔·鲍戴尔(Mahabir Paudyal)提醒尼泊尔人，将尼泊尔纳入“印太战略”是美国将尼泊尔碎片化、变成另一个阿富汗的危险计划。[18]美国恃强凌弱、控制尼泊尔的这一战略企图在迫使尼泊尔议会批准《千禧年挑战合约》的过程中暴露无遗。

为了推动《千禧年挑战合约》尽早在尼泊尔议会批准，美国驻尼使馆通过各种权力部门不断进行游说。美国大使兰迪·贝里(Randy Berry)多次会见尼泊尔共产党和尼泊尔国会的一些有影响力的领导人。自2021年8月以来，美方展开了更为频繁的外交穿梭，对尼泊尔政要威逼利诱、多管齐下。11月17日，美国负责南亚与中亚事务的助理国务卿唐纳德·卢(Donald Lu)以及助理副国务卿凯利·基德灵(Kelly Kidderling)奔赴尼泊尔，在19日访问即将结束时，唐纳德·卢要求尼泊尔在12月14日前做出决定，并补充道：“假如尼泊尔拒绝这一援助，赠款将转给别的国家。”[19]发现这一威胁未能奏效，美国自2022年初便加大了对尼泊尔政府和媒体进行收买和施压的力度。《加德满都邮报》证实，2月10日，唐纳德·卢分别与尼泊尔首相谢尔·巴哈杜尔·德乌帕(Sher Bahadur Deuba)、尼泊尔共产党(联合马列)[Communist Party of Nepal(United Marxist-Leninist)]主席K.P.奥利(K.P.Oli)和尼泊尔共产党(毛主义中心)[Communist Party of Nepal(Maoist Center)]主席P.K.达哈尔(P.K.Dahal)通电话，以强硬的口吻威胁这三位政治领袖：如果援助合约在最后期限即2月28日前未能得到尼泊尔议会批准，美国将重新审查与尼泊尔的双边关系。[20]在美国的强大压力下，尼泊尔大会党首先就推进《千禧年挑战合约》的批准达成了一致。2月27日，也就是美国最后限期的前一天，尼泊尔政府中一向声称反对《千禧年挑战合约》以现有形式通过的两支共产党也放弃了原来的立场。最终，该协议异乎寻常地以举手表决的方式在尼泊尔议会草草通过，只不过附带了一份有关《千禧年挑战合约》的“解释性说明”。(3)这份“解释性声明”仅仅是尼泊尔对合约的单方面“理解”，不过是给抗议民众的一个交代以及批准合约的各政党的一个台阶。12点“解释性声明”的表述方式如下：尼泊尔对《千禧年挑战合约》的理解是：尼泊尔宪法优先于《千禧年挑战合约》；尼泊尔审计署审计长可以对尼泊尔千禧年挑战账户进行审计；千禧年挑战公司主导下的输电线路和道路项目所需的土地仍由尼泊尔政府拥有；尼泊尔应拥有合约项目下创建的所有知识产权；尼泊尔不应成为包括“印太战略”在内的任何战略、军事或安全联盟的一部分；等等。很多人认为，这份“解释性声明”虽经议会通过却不具备任何法律效力。参见Ghimire B, “What’s in the Declaration that Led to Parliamentary Passage of US Grant”, https:∥kathmandupost.com/national/2022/02/27/what-s-in-the-declaration-that-led-to-passage-of-the-us-grant-from-nepal-house。与此同时，美国驻尼使馆发表声明，宣称这是尼泊尔的主权行为。

尼泊尔共产党(毛主义中心)另一位高层领导人纳拉扬·卡吉·施雷斯塔(Narayan Kaji Shrestha)则无情地撕开了美国当面撒谎、背后胁迫的真面目。他在社交媒体脸书上披露了媒体未曾报道的内容：美国驻尼大使在尼泊尔一位政治领袖的住所告诉对方，如果尼泊尔不批准《千禧年挑战合约》，美国将对尼泊尔实施金融封锁。显而易见，美国大使馆的声明纯属欺骗。[21]关于美国言行不一的本性，著名的国际关系理论家约翰·米尔斯海默早就坦承：美国的外交政策向来受现实主义逻辑支配，美国往往是说一套，做一套，这个国家是“在善良的外衣下掩盖其自私的国家利益的艺术大师”。[12]20

(三)制衡中国在南亚的影响力

近些年来，中美关系结构性矛盾变得日益显著，美国借助重返亚太之机炮制并不断升级其全球战略。作为我国“一带一路”沿线的重要区域，南亚地区成为美国的关注点之一。中尼关系的稳步发展是美国所不乐见的局面。尼泊尔被美国视为制衡中国在南亚影响力的一个桥头堡，这从美尼《千禧年挑战合约》的出台时间、关注的重点领域以及美国对尼泊尔共产主义阵营的打压等方面可见一斑。

如前所述，尼泊尔早在2010年便向美国提出了援助请求。美方一开始表现得并不积极，2011年底千禧年挑战公司只是将尼泊尔列入有资格接受门槛项目的名单。而2014年，即中国提出“一带一路”倡议的第二年，美国突然决定跳过初始阶段的门槛项目，准备直接与尼泊尔签订援助合约。[7]162017年5月，中尼签署《关于“一带一路”倡议下开展合作的谅解备忘录》，美国随即于当年9月迅速与尼泊尔签订了《千禧年挑战合约》，并把建设大坝和电力设施以及维修公路作为援助的主要领域，这与近年来中国在南亚发展中国家着力深耕的基础设施建设领域高度重合。这一局面的出现并非偶然。《千禧年挑战合约》是美国针对“一带一路”倡议抛出的对应方案，企图排挤中国的开发项目在南亚新兴市场尤其在尼泊尔的占比。美国人希望通过援助计划对中国的“一带一路”项目进行拆解，以此削减中国在尼泊尔的影响力。

尼泊尔自加入“一带一路”倡议合作框架后，虽连年参加“一带一路”高峰会议，但是五年来尼方并未设立任何追踪或执行项目的官方机构。有人认为，尼泊尔政客担心中尼合作过于密切会引起印度的不安，所以，“一带一路”项目进展放缓。实际上，美国与尼泊尔在2019年就《千禧年挑战合约》签署执行合同后，便执意推进该合约，对“一带一路”倡议项目进行阻遏。印度海外调查分析局局长萨曼特·库马尔·戈尔(Samant Kumar Goel)于2021年10月20日拜会尼泊尔前总理K.P.奥利时就直言不讳地说：“印度对中国在尼泊尔日益增长的影响力感到不安，美国也不高兴。所以，印、尼应该合作来遏制中国。美国和印度都准备好支持尼泊尔。”[22]这说明美国一直努力拉拢印度和尼泊尔，配合其“印太战略”。

作为第一个向尼泊尔提供援助的西方大国，美国援助最初主要基于“贫穷会导致共产主义”的断言，企图通过刺激经济增长等政策来“维持非共产党政府执政”，以此遏制共产主义势力的扩大。[23]但长期以来，该目标不断受挫。自2008年尼泊尔建立共和制以来，尼泊尔共产党的政治力量不断壮大，中尼关系日益紧密。这一切都刺激了美国加大对抗共产主义意识形态的力度，他们在尼泊尔投入几十亿美元，力图分裂和瓦解尼泊尔共产主义阵营。2021年3月7日，尼泊尔高等法院对三年前出现的尼泊尔共产党的党名之争作出裁决，判定当时执政的尼泊尔共产党无权使用已被注册的“尼泊尔共产党”这一名称。这就意味着2018年由尼泊尔共产党(联合马列)与尼泊尔共产党(毛主义中心)合并而成的尼泊尔共产党并不合法，只能分别恢复各自的名称，从而削弱了其作为执政联合体的实力和影响。这一荒唐局面的出现是尼泊尔国内外势力合谋以扼杀尼泊尔共产主义政治的结果。美国正是打压尼泊尔共产党政治发展的主要外部力量，并将其视为遏制中国制度影响的手段。[16]为此，尼泊尔专家们再三呼吁，尼泊尔不应成为美国任何既得利益包括军事战略的竞技场。

四、美尼《千禧年挑战合约》所面临的挑战

美尼《千禧年挑战合约》在尼泊尔议会的通过，在很大程度上是美国胁迫和尼泊尔国内政治斗争与政策分歧的结果。此外，尼泊尔人民普遍反感美尼《千禧年挑战合约》，加之尼泊尔独特的政治生态，以及美国在尼存在的凸现令一向将尼泊尔视为自己后院的印度感到某种不适。这些因素叠加后，《千禧年挑战合约》的执行前景就变得似乎不那么确定。可以肯定的是，美国想要以援助为诱饵，控制像尼泊尔这样拥有自尊的主权国家以实施其霸权战略，将要面临诸多困难与挑战。

第一，尼泊尔的独特政治生态是一个未知因素。众所周知，政局动荡是尼泊尔社会的突出特征。造成这一局面的原因有很多。一方面，尼泊尔党派众多却制度化不足。由于尼泊尔的政党大多不够成熟和稳定，哪怕是老牌政党也容易因政见不合、利益冲突而分裂成不同的宗派甚至另组新党。据统计，早在2008年大选时，尼泊尔参与制宪会议选举投票的政党就有56个。由于缺乏健康的民主体制应有的精髓，如宽容精神和协商氛围，反对党往往把推翻执政党作为其首要任务。有幸在大选中获胜的政党在执政时期也常常陷入内有分歧、外有党派反对的境地。另一方面，尼泊尔政治领袖往往将本党甚至个人利益的最大化作为目标，缺乏政治远见，在关键时刻和关键问题上难以很好地界定国家利益、铸造民族共识。另外，急功近利的社会风气也起着推波助澜的作用。很多政客奉行现实主义或机会主义的权力游戏规则，过分纠缠于权力。[24]在上述因素的作用下，短命几乎成了尼泊尔历届政府的宿命，迅速夭折的政府很难成功制订一个长期的国家发展计划，将其付诸实施更是难上加难。正因如此，美国才执意要求《千禧年挑战合约》务必得到尼泊尔议会的批准，以防政局变动令其计划半途而废。显然，与尼泊尔政治家打交道，美国政府需要付出足够的耐心和相当的精力去应付当地特殊的政治生态。

第二，尼泊尔奉行的中立与不结盟的传统外交政策与美国的意图不符。美尼《千禧年挑战合约》的通过拖延了4年之久，说明尼泊尔对该合约存在“放弃舍不得、拿下怕烫手”等纠结心态。作为一个基础设施落后、运输成本昂贵、工业发展迟滞又严重依赖外援的最不发达国家，它确实需要接受来自任何国家的友好帮助。在经受了2015年的地震灾害、印度封锁(4)2015年9月尼泊尔新宪法出台之际，定居于尼泊尔南部特莱平原的印裔玛德希人认为宪法未满足其政治要求，遂举行抗议和示威活动。印度政府要求尼泊尔修改宪法、回应玛德希人的要求，并借此对尼施压，关闭了开放的边界，致使通往加德满都的货运被中断。这一非正式的经济封锁，令尼泊尔在生产、生活上几乎陷于瘫痪，因其燃料等能源以及很多基本生活物资完全依赖进口。尼泊尔在绝望中紧急求助于中国，中国从西藏通过中尼公路为尼泊尔输送了所需的石油，为其解了燃眉之急。以及新冠肺炎疫情打击后政治经济状况均很脆弱的情况下，5亿美元的无偿援助对尼泊尔的确是个难以拒绝的诱惑。尼泊尔政府将《千禧年挑战合约》视为加强其经济地位甚至自力更生的机会，认为应对此善加利用。[25]虽然自2020年下半年开始，美国利用中印边界的加勒万事件加大了拉拢印度、尼泊尔的力度，美印尼三方联系变得日益频繁，但很难说尼泊尔会真正进入任何一种同盟。

历史地看，尼印特殊关系就是某种实质性的同盟关系，但尼泊尔对受别国约束的反感致使其几十年来一直与印度进行某种控制与反控制的角力，其所用方式就是在中印之间奉行中立、不结盟的等距离外交或平衡外交政策。2020年12月，尼泊尔外交部公布其首部外交政策文件《尼泊尔外交政策2020》。该文件表明，在发展邻国关系方面，尼泊尔将坚持等距离外交或平衡外交政策，以维护国家利益。[26]尼泊尔现政府在谨慎维护多年来与邻国形成的友好关系以保持其重要的地缘角色的同时，似乎正在探索扩大邻国交往范围，即所谓“第三邻国”(5)“第三邻国”概念是蒙古国在冷战后提出的外交理念。作为中俄之间的内陆国，蒙古国从安全构想与援助多元化的角度出发，引入西方及国际组织来制衡两大邻国。尼泊尔的地位与之相似，探索超越亚洲、扩大邻国的想法很可能是受其启发。，接受更多的国家进入该区域，防止尼泊尔国内的政治经济对单一大国的严重依赖。对重度依赖外援的尼泊尔来说，在大国间制造竞争以博取更多的援助是其常用的手段，比如在冷战高峰时期。如今德乌帕联合政府希望借大国博弈之机及其多重矛盾将其所在党派甚至个人的利益最大化。

显然，同盟关系的巨大风险令尼泊尔政府颇为踌躇，所以，尼泊尔议会在通过《千禧年挑战合约》时，特别在12点“解释性声明”中表示：尼泊尔不应成为包括“印太战略”在内的任何战略、军事或安全联盟的一部分。德乌帕总理声称尼泊尔外交不应以意识形态原则为基础，并声明自己服膺英国经典外交家的论断：在外交领域，没有永久的朋友，也没有永久的敌人，只有永久的利益。尼泊尔当前所遵循的实用主义的外交路线和多国平衡政策将考验尼泊尔政治家们的智慧和技巧，也将考验美国的运气。

第三，具体项目实施过程中的诸多难题。美援项目的实施将面临不少具体和现实性的难题。据《千禧年挑战合约》的规定，建设315公里的输电线路，需为此建造856座塔楼。输电线路将经过10个大区30个市的92个区域，需砍伐21万多棵树。在土地私有的尼泊尔，为此进行征地和对环境影响的测评无疑是该项目实施的一大难题。[27]尼泊尔合乎要求的技术劳动力严重不足是另一制约因素。美援项目是遵循标准流程且按部就班实施的，要在尼泊尔找到大批敬畏工业标准的现代工人并不容易。美国恐怕要花足够的时间和耐心去遴选和培养援助项目所需的人力资源。最后不能不提的一点是，根据合约规定，尼泊尔将在项目开工后的未来五年内(分阶段地)获得既定的援款。该援助标榜透明和高效，全程都在美国人的监督和管控之下，项目款在各环节的去向都将受到严格的审计。在规则意识不强的尼泊尔，严格执行这样的流程并非易事。

第四，尼印关系的特殊性对合约的实施形成一定的牵制。印度作为美尼《千禧年挑战合约》的利益攸关方，对该合约的通过却集体失语。这一现象主要是印度在南亚错综复杂的国际政治格局下对其国家利益的考量及其复杂的心态所致。近二十年来，印度一直将中国视为主要竞争和战略对手，希望追随美国遏制中国在南亚日益扩大的影响力，但美国在尼泊尔存在的凸显却威胁了印度在尼泊尔的特殊地位，印度人对此颇为担心。美印虽相互需要，也不断加强合作，却都视对方为不可靠的盟友。这一点将不可避免地对美国的援助战略形成一定程度的掣肘。

《千禧年挑战合约》框架下的美尼关系可能令印度在尼泊尔的传统利益受到威胁。印度前外交秘书和驻尼大使夏姆·萨兰(Shyam Saran)表达了这一担忧：“如果美国在尼泊尔处于领导地位，那么，印度和美国在尼泊尔的利益就会出现巨大分歧。过去，我们也曾作为合作伙伴与英美在尼泊尔进行过合作，但始终以印度为首。所以，在这场尼泊尔政治危机中，无论中国在战术上遭遇何种挫折，印度都不会从中受益。”[28]这一判断的依据是，如果印度不能保持在尼泊尔的影响力，那么，印度与尼泊尔的传统特殊关系恐将受到冲击，印度在尼泊尔最终可能迎来被逐渐边缘化的命运。这与印度长期以来的对尼政策以及印度蓄意维持的南亚格局相背离。显而易见，印度在尼泊尔的关切不只是战略、国防和安全事务，还扩展到政治、外交、经济、社会、宗教和文化领域。因此，新德里渴望将中国和美国日益增长的影响最小化，不断巩固和扩大自身的影响力。

美国作为当今世界唯一的超级大国，奉行的是唯我独尊、美国优先的政策，将任何具有挑战潜力的国家均视为对手。这一政策与印度追求大国地位的目标存在与生俱来的矛盾。在最新版“印太战略”中，美国提升了印度在美国战略中的地位，明言支持印度的大国抱负。[29]其实，这不过是吸引驴子前行的那根胡萝卜。在美国急需印度配合与帮忙时，印度可以作为美国人手中的棋子；一旦印度有任何迹象像中国一样蓬勃而起，且对美国霸权形成潜在的威胁，它就必然成为美国的弃子甚至打压对象。近些年，充满机会主义的印度虽与美国不断走近，但仍保有自身的外交独立性。比如，在当前的俄乌冲突中，面对美欧等国的施压，印度依然坚持自己的立场。在不符合其设定的国家利益时，印度不会按美国的意愿亦步亦趋，这也将成为美国贯彻其战略意图所面临的一种不确定因素。

五、结束语

美国胁迫尼泊尔的种种行径令人不齿，但对于尼泊尔的决定，中国持一种开放的态度。外交部发言人汪文斌答记者问时这样说：我们注意到尼泊尔议会有关决定和“解释性声明”。中方多次强调，国际发展合作应秉持相互尊重、平等相待原则，充分尊重当事国主权和人民意愿，不能干涉他国内政，不能附加任何政治条件，不能搞“胁迫外交”，也不能为一己私利损害他国主权和利益。作为尼泊尔的友好近邻和发展伙伴，中方将一如既往地支持尼人民自主选择发展道路。[30]中国欢迎包括美国在内的任何国家对尼泊尔的友好帮助，这一态度理性而包容，体现了大国应有的胸怀和气度。中国对尼泊尔奉行的是“亲诚惠容”的睦邻友好外交政策，比如在2015年尼泊尔发生大地震又遭受印度封锁时，中国及时提供了紧急人道主义物质援助，解了尼泊尔人的燃眉之急。新冠肺炎疫情期间，中国适时向尼泊尔提供疫苗等抗疫援助。当前，面对疫情后百业凋敝的经济状况和外汇储备不足的困局，尼泊尔提出增加与中国开展陆路贸易的迫切要求，中国给予了积极回应。王毅外长在2022年3月26—27日访尼过程中分别会见了尼泊尔各级领袖并表示：“无论国际和两国国内形势如何变化，中方都将沿着两国领导人确定的方向，坚定不移地推行对尼友好政策，坚定不移地深化互利合作，坚定不移地推进中尼命运共同体建设。”“中方将继续坚定支持尼维护国家主权和民族尊严，支持尼探索符合自身国情的发展道路，支持尼奉行独立自主的内外政策。”[31]中国会一如既往地推进与尼泊尔的多方面合作，中尼友好的大趋势不会改变。之所以这样说，是因为中尼友好关系有着深厚的基础，也有着绕不开的现实需求。

在当前美国企图一家独霸的国际舞台上，世界人民日益看清了美国自私的面目，千禧年挑战公司的援助由于其背后的战略目的，尤其是不顾各国国情及其社会基础，致力于引导受援国走向符合美国价值的民主制和经济自由化，从而引起了越来越多的国家的反感和警觉，如斯里兰卡就在2020年底明确终止了千禧年挑战公司的援助项目。尽管美尼《千禧年挑战合约》在多种因素的合力作用下被尼泊尔议会通过，但综上所述，美国要执行和实施其计划并没有那么容易，其实施效果如何将等待时间来检验。