全民参保背景下人事档案多元作用的发挥

□李宛蓉

当前，我国全民参保工作开展已有多年，在改善民生、提高人民生活幸福感获得感上取得了巨大成就。而随着人民群众对美好生活要求的不断提高、社会劳动分工的进一步细化和劳动岗位的复杂化，人事档案在全民参保工作中的作用愈加凸显。本文分析了全民参保背景下人事档案在社保待遇认定和地区人力资源管理中的作用，指出人事档案管理面临管理制度不完善、信息化建设滞后、档案服务方式单一的问题，并从加强总体制度设计、完善细分领域制度建设、建设数字化人事档案信息库、开发人事档案管理系统软件、以民众需求为基础创新人事档案服务方式等方面提出相关对策，为全民参保背景下人事档案多元作用的发挥提供参考。

一、引言

2014 年12 月23 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。报告指出，中国将实施全民参保登记计划，加快实现城乡基本养老保险人员全覆盖。习近平总书记在2021 年2 月26 日举行的中共中央政治局第二十八次集体学习时强调，“完善覆盖全民的社会保障体系，促进社会保障事业高质量发展可持续发展”。随着党和国家对民生工作的愈加重视，“全民参保”这一大的政策趋势也会更加惠民便民。与此同时，缴费年限认定、社保待遇享受等问题在社会保障中也日益成为突出的问题,这些问题涉及公民实际利益,处理不好,往往容易引发社会冲突,给社会管理造成难题。而在这一过程中，如何充分发挥人事档案在全民参保工作推进中的多元作用，成为机关事业单位、企业、社会和政府共同面临的问题。

二、全民参保背景下人事档案的多元价值与作用

（一）在社保待遇认定中的作用

人事档案在社保认定中的作用主要有三点：一是对于工龄的认定。一般来说，现阶段工龄认定多以社保缴费年限为依据。但在一段时期内，部分地区对于居民户籍和人事档案管理工作不够规范，存在年龄随意填写、户籍登记信息不准确等问题。此时人事档案就可以作为入职时间、个人工作履历的确定，帮助居民进行工龄认定。二是社保缴费年限的确认。社保缴费年限一般分为实际缴费年限和视同缴费年限。特别是在流动人口中，其工作的企业钻政策漏洞，不给职工缴纳社会保险，也存在没有工作记录、工资记录和录用依据,造成视同缴费年限无法认定的问题。此时，社保缴费年限的认定就能依靠人事档案中关于录用和工作发放的记录予以认定。三是特殊社保待遇认定。包括民办教师、退伍士兵等具有特殊补助的群体，可能会涉及跨单位、跨区域政策不统一的情况，这些特殊人群的待遇认定需要大量的调查和核实，而人事档案作为最完整、最详细的个人学习和工作经历，能够给特殊社保待遇认定提供全面参考。

（二）在人力资源管理中的作用

全民参保背景下对人事档案的收集和处理方式都提出了更高要求，包括收集渠道、信息类型、载体形式和利用方式等，同时也更注重跨行业、跨领域的信息资源整合。特别是对于流动人口来说，其在某一地区所产生的人事档案能够完整地跨市或跨省流动，在此环境下，人事档案管理也打破了常态下的“各自为政”现象，更注重人事档案流动和需求的多元化。同时，全民参保一定程度上提升了社会各个领域对人事档案利用的需求量，倒逼人事档案管理标准化与规范化。社会各劳动领域都被纳入人事档案的管理范畴，极大地提升了人事档案体量，也有助于地区及时掌握产业发展和人才供应格局，对地区人才培养和引进起到了一定的参考作用。

三、全民参保背景下人事档案管理面临的问题

（一）管理制度不完善

目前，我国各级社保服务机构所采用的记录方式和信息标准并不统一，且管理部门之间也未达成在管理制度和具体实施上的共识，这也导致了很多参保人员的参保信息不完整、不真实。虽然在法律上人事档案与参保信息并没有直接关系，但人事档案中关于年龄、工龄、参保时间等信息都能够作为参保凭证。因此，有必要从省级及以上高度对人事档案管理的相关标准和制度进行总体性设计。但从全国整体人事档案管理现状来看，还呈现出明显的“各自为政”现状，这与多元化的人事档案利用需求产生矛盾，如流动人员的“弃档”现象和“重复建档”都体现了制度的僵化与陈旧。此外，由于全民参保背景下人事档案涉及的政府部门更多，也需要不同职能部门对人事档案管理进行更为细化的制度建设。

（二）信息化建设滞后

人事档案具有信息结构复杂、信息量大的特点，而在全民参保背景下人事档案建档人数、流转环节和采集信息更加复杂，这也给人事档案管理带来了较大的压力。信息管理作为提高档案管理效率的重要手段，已成为人事档案管理的重要方式。但目前，部分机关事业单位和企业现有的信息库只单纯具有员工基本信息，不能与岗位绩效工资的实施、一年一聘、岗变薪变相匹配，这就要求我们所建立的信息库将大量的信息数据分层按类输入，使有效数据随着历次变动作出有效分析，针对每一个人每一组信息数据，进行合同时效分析、培训分析、奖惩分析等。另一方面，电子政务背景下各类政务信息管理系统产品的开发空前繁荣，但专门针对人事档案管理的系统还较少。特别是对于机关事业单位来说，限于单位性质和相关管理制度条例，无法完全与民营企业一样采用外包和代管的形式，因此对于软件的开发很大程度上取决于管理人员的专业技术水平。在实际的管理中，经常出现软硬件不兼容的情况，给人事档案管理带来了诸多不便，也不利于人事档案信息的共享与利用。

（三）档案服务方式单一

全民参保背景下，公民对人事档案利用频率和需求愈加频繁，如医疗、买房、教育、升学等与民生息息相关的事项都涉及对人事档案的查询与利用。特别是在社保缴费年限认定、社保待遇认定方面更是发挥着重要的参考和凭证价值。但从目前人事档案利用现状来看，在服务方式方面还存在两个问题：一是在思想层面。目前人事档案大多数仍应用于简单的档案查询、档案借阅中，局限在传统业务领域，没有根据全民参保新形势、新需求和新技术有针对性地进行业务拓展。二是具体业务创新方面。人事档案的核心价值是记录人的活动，其全民参保中的作用对于个人是各类保险的证明，对于政府是区域劳动力市场和参保情况的参考。但目前人事档案信息资源的组织与利用还存在碎片化、离散化和附加值较低等问题。同时，多数档案利用与服务的开发多基于管理的角度，基于个人人事档案利用的专题性、个性化的服务还较少。

四、如何发挥人事档案在全民参保工作中的作用

（一）完善人事档案管理制度

1.加强顶层设计，以完善的总体性制度指导具体管理领域制度的建立。在《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国档案法》等法律条文，《全民参保登记计划》和省一级社保政策的基础上，根据地方的现实条件重点补充服务性的制度设计，重点突出“人”作为人事档案和社保工作服务对象的特征。需要注意的是，地方性人事档案管理制度的总体设计要注重服务档案社保工作和人力资源优化配置的多样需求，让二者能够互相促进、互相影响。

2.针对人事档案管理的具体领域做好制度的细化。全民参保背景下人事档案在社保待遇认定、社保转移等工作的作用愈加凸显。而随着社会分工的进一步细化和人员流动的愈加频繁，地方应进一步细化人事档案管理中档案归档、档案甄别、档案转换、档案保管、档案分析、档案利用等环节的分类管理制度，加强各个流转环节的管理与监控。同时，还要考虑到全民参保背景下档案数量激增、管理条目增多和数据类型更加复杂的情况，由人社部门参与制定具体领域管理制度，避免出现“管理空白”和“制度空白”。此外，全民参保背景下人事档案资料从形成到归档，跨越了多个部门，相关管理部门还要加强归档的组织领导，明确责任意识，建议调档时以只读形式调阅，以防删改与误操作而造成文件的改变。

（二）加强人事档案信息化建设

1.构建数字化人事档案资源库。随着政务一体化的不断推进，许多社保、人事档案方面的业务已实现线上自助办理，但从数字资源建设来看，还存在人事档案信息体量小、种类少、关联度不足和数字化程度较低等问题，数字化资源的效力问题也有待进一步规整。对此，社保和档案管理部门首先应进一步明确全民参保背景下人事档案收集、建档与管理的目的，区别于传统的分散式人事档案收集模式，而要基于人事档案资源的特征开展专题信息资源的组织与开发，充分体现人事档案“服务于人、用之于人”的特征，除简单的参考和凭证类档案收集外，还有收集员工个人成长方面的信息，如培训、论文、学术交流、采访录像、珍贵照片等都一一保存，实现对人事信息的动态跟踪。其次，进一步扩大人事档案的来源。档案管理者应提高信息搜索能力，主动向各个渠道的记录者搜集，这一工作的重点在于甄别档案的价值和标准。同时，在保证真实性和完整性的基础上鼓励职工自发提供档案。

2.加强软件系统的开发。全民参保背景下人事档案管理软件系统的开发应满足媒介融合、业务融合、三网融合的基本要求，形成系统优化、功能完善、以用户为中心、多种形式的档案信息管理模式。在平台框架方面，选取hadoop 或者Bootstrap 框架作为平台前端架构方案并基于Web四层架构模型实现，分别包括网络层、数据层、应用服务层和用户层。在功能模块方面，人事档案资源管理与服务对象上主要包括本单位职工、单位外个人用户和机构用户。服务方式上应集成各个服务渠道，包括基于PC 端的档案官方服务网页、基于新媒体的微信和微博服务号、基于线下服务窗口的服务终端和公共查询平台。此外，还应基于信息化环境的特征对后台管理模块和功能模块进行针对性设计。在数据收集方面，适应大数据的工作环境应用Agent等自动数据抓取技术，采用开放的数据标准及技术基础上开发接口模块，自动采集和接收这些系统推送的待归档数据。

（三）创新面向全民参保的人事档案服务方式

1.进一步挖掘现有人事档案资源的关联数据与服务，主动参与到全民参保工作中。基于现有人事档案特征，在完善数字资源的基础上重组信息资源，构建人事档案信息资源平台，整合区域内人事档案资源，实现集中管理、集中开发，形成完备的数据库，集成检索服务，构建一站式的服务平台。同时，实现人事档案和参保数据的动态管理，与公安、卫健、民政、教育、市场监管、扶贫、残联、高院等部门定期交换数据，实现数据共享。面向全民参保的人事档案服务应用时间较短且缺乏足够经验，因此，在具体的业务领域应根据社保工作的要求建立实行自下而上的管理流程优化机制，周期性对应用效果以及衍生的事件进行综合评估，保证人事档案管理的持续、稳定推进。此外，还应加强对档案的开发和利用，运用信息技术对档案进行关联与内容分析，挖掘人事档案多元价值。

2.以民众需求为基础创新服务形式。人事档案随“人”而动，也一定程度由当地的劳动力市场所决定。近年来，我国灵活就业人口不断提升，用人方式愈加多元化，这也要求人社部门和相关企业，探索支持未建立稳定劳动关系的新业态从业人员以个人身份参加社会保险新模式，探索未建立稳定劳动关系的新业态平台企业为从业人员代缴保费的新模式。在这一过程中，要注意人事档案个人自持或代理托管时真实性和安全性问题，加强对人事档案鉴定工作和社保待遇认定工作的审核和处理，杜绝重复参保、重复领取待遇问题的发生。