“揭榜挂帅”人才选拔制度运行模式及优化建议

□邓紫娟

科学技术是第一生产力，近年来，科学技术及其创新在我国发展中发挥着越来越重要的作用。“揭榜挂帅”人才选拔制度在我国原先并不盛行，仅个别地方或部门以科技悬赏的方式进行，但由于其出现在“十四五”规划和政府工作报告中，使“揭榜挂帅”人才选拔制度引起各地政府的关注和重视，纷纷进行探索与实践。本文通过系统梳理国内“揭榜挂帅”人才选拔制度的实践探索历程，划分国内“揭榜挂帅”人才选拔制度的发展历程，分析“揭榜挂帅”人才选拔制度的运作流程、特点等，并在此基础上，总结经验，针对流程的关键问题提出建议，旨在为各地“揭榜挂帅”选拔人才的实践提供借鉴与参考。

一、引言

早在2020 年北京召开的科学家座谈会上，习近平总书记曾强调：“我国经济社会发展和民生改善比过去任何时候都更加需要科学技术解决方案，都更加需要增强创新这个第一动力。”由此可见，科技创新在我国发展中的重要地位和作用。经过多年发展，我国科技创新已取得一定的成果，但仍有一系列的问题亟待解决，如一些基础性科技未有突破、重要性科技成果不足等。因此，需要重点关切关键领域、卡脖子的地方，从这些难点处下大功夫，从而实现整体科技水平的提升。党的十九届五中全会通过的“十四五规划”建议，对我国今后发展提出了一系列的目标要求和指导建议，其中在科技创新领域，就有提到要“改进科技项目组织管理方式，实行‘揭榜挂帅’等制度”，这使得“揭榜挂帅”的概念再次进入大众视野，引发广泛的关注。正是由于国家的高度重视，地方政府纷纷在实践上进行探索，这一制度的作用日益显现，也使越来越多的学者开始对“揭榜挂帅”这一人才选拔制度展开研究。

“揭榜挂帅”又叫“科技悬赏”，是通过建立一套选拔人才、让有能力的人脱颖而出的体制机制，来调动有能力的人才集中力量进行重点攻关，以创新性科研成果来兑现科研奖励经费的非周期性科研资助安排，也是一种宽进严出的后向资助模式。

国外对于这一制度的研究已有上百年，相比于国外，我国的“揭榜挂帅”人才选拔制度起步较晚。虽然自2021 年起有关“揭榜挂帅”的文章发表量迅速上升，但总体上看，数量仍过于单薄。

综上所述，在我国高度重视科技创新的大背景下，进一步深化对“揭榜挂帅”人才选拔制度中问题的研究，发挥这一制度的作用非常有必要。本文通过时间线索系统梳理国内典型“揭榜挂帅”案例，有利于总结“揭榜挂帅”运作流程，同时将其与我国主要的科研制度相比较，概括“揭榜挂帅”制度的特点，并在此基础上，针对流程的关键问题提出优化意见，可以为国内各地方今后“揭榜挂帅”的探索提供借鉴与参考，更好地发挥出“揭榜挂帅”人才选拔制度的作用，切实解决各地的科技难题。

二、国内“揭榜挂帅”人才选拔制度的实践与探索

如前面所述，我国相较于国外，在“揭榜挂帅”人才选拔制度上的探索起步较晚，近10 年来，才开始有地方政府用其解决科技难题。在我国，“揭榜挂帅”最早以 “科技悬赏”等形式出现，通过搜索政府网站相关文件和查阅相关学者文献梳理我国各地“揭榜挂帅”的实践历程，根据各地实践数量、实施目的，可将我国“揭榜挂帅”的探索实践分为三个阶段：萌芽期、探索期、全面发展期。

萌芽期主要是2011 年-2018 年，这其中虽然时间跨度长达七年，但有关“揭榜挂帅”的实践十分之少，说明国内尚未有这一制度实践的意识，“揭榜挂帅”制度处于萌芽阶段，且实施目的呈现出多样性的特征；探索期主要是2018 年-2020年5 月，这一时期各地有关“揭榜挂帅”的相关实践显著增多，相较于萌芽阶段，实施目的也更加具体和明确；最后是全面发展期，2020 年5 月至今，这一时期各地有关“揭榜挂帅”的实践探索呈井喷式发展，这是由于2020 年5 月22 日政府工作报告提出要“重点项目攻坚‘揭榜挂帅’”，由于中央政府的推动力，各地纷纷响应，且大多聚焦于技术难题。

三、“揭榜挂帅”模式探究

国内各地的实践在具体操作上虽存在一定差异，但整体运作模式却有着一定的共性。

（一）“揭榜挂帅”的运作流程

1.项目对外征集与公布。通过各地“揭榜挂帅”人才选拔制度的实施，不难发现，其实施不外乎是为了解决某些技术难题、解决产业升级，或者吸引特定的技术人才，“揭榜挂帅”人才选拔制度具有一定的目的导向。实行“揭榜挂帅”人才选拔制度的首要任务就是确定揭榜项目的来源、论证和对外方式，这是有效发挥这一制度的前提。一般来说，项目征集有三种方式可以进行：一是直接向本地区的企业、高校和科研院所等进行征集，由这些单位按需求上报后再进行筛选，这是最常见的方式，可以最大限度获知当地科技方面的需求所在。二是在政府部门内部进行征集，从上级部门向下发征集项目需求的任务，最后再由下往上进行上报。这一方式的优点有利于涵盖不同地区的发展需求，但在公开性和透明性方面难以把握，征集所耗费的时间、人力等也会相对较多。三是政府自行决定揭榜项目的内容，不对外进行项目征集。这种方式通常基于政府自行组织的摸排工作，或者以往对本地区的产业发展掌握情况，或者特殊时期的应景性技术问题，来发布揭榜任务。

2.单位揭榜与臻选。在榜单对外发布之后，便进入各方揭榜和臻选揭榜者的环节。该环节也十分重要，它将影响揭榜的最终成效，同时也体现了揭榜制的优势作用。“揭榜挂帅”人才选拔制度既可以是多个主体平行研究，也可以进行单一主体研究。因此，揭榜方的数量可以是多个揭榜方和单个揭榜方，就我国目前开展的实践来看，还存在无揭榜方的现象。无揭榜方这一结果可能源于没有揭榜方申请，或者是揭榜方案在论证环节没有通过，此种现象在目前实施的揭榜制中普遍存在。

3.过程监管与验收应用。“揭榜挂帅”人才选拔制度不同于以往科技攻关方式的一点在于重视过程中的监督与管理。揭榜制的重点在于揭榜成果的验收，只有通过揭榜成果验收才算真正意义上的“成功揭榜”。因此，在验收成果时，既要防范道德风险，也要严格评估揭榜成果的完成度。

（二）“揭榜挂帅”的特点

“揭榜挂帅”人才选拔制度不同于以往的科技项目管理方式，通过“揭榜挂帅”流程模式的分析，以及与以往的科技项目管理方式的比较，可以发现其具有以下几个特点。

1.打破条件限制。以往科技项目会对领头人的学历、职称、论文等进行一定的要求，这种唯学历、唯职称现象的存在，不利于有效地甄别人才并用好人才。“揭榜挂帅”真正做到了突破这种限制，不论资质、不设门槛，选择真正有能力的人才，让其有机会“揭榜挂帅”。

2.以关键核心技术为导向。现阶段科技创新需要聚焦在其难点上，也就是重大关键核心技术领域，有效解决“卡脖子”问题。通过各地“揭榜挂帅”的实践来看不难发现，榜单往往聚焦在社会发展过程中紧缺和急需的技术。“揭榜挂帅”可以通过一系列措施去激发科技人才创新创造的活力，将有能力的人调动起来，进行关键核心技术领域的攻关。

3.追求实效性。“揭榜挂帅”具有很强的目标导向，大多以解决某一技术难题或某类技术领域的关键难题为出发点，最终成果的评价也主要基于问题的解决情况，相较以往科技攻关的方式，更具有实效性。

四、关于运行“揭榜挂帅”机制关键事项的建议

实际上“揭榜挂帅”的实施是一个比较复杂的过程，会受一系列因素的影响，如何让这一机制有效落实并达到预期目的，总的来说需要做好以下几点。

（一）在制定榜单环节设“好”榜

榜单的制定是“揭榜挂帅”的关键环节，关系科技攻关的方向，一旦榜单设置不当，后续工作都会受到影响。要坚持从需求、问题和目标出发，在前期工作时多方面调研征集，对外征集重点技术需求，从而遴选确定榜单，并对外发布。榜单需要聚焦产业链难以突破的技术和关键技术项目，并提出硬性要求，可以让揭榜人明确自身能力是否能满足目标需求，让真正有能力的高技术人才进行揭榜，避免实力不足者揭榜。

（二）在臻选评估环节选“对”帅

实现科研攻关的目标需要有能力的帅才的引领，因此，挂帅者的选择至关重要。各地应该转变思想，畅通参与渠道，拓宽选贤纳才的范围，面向全球进行科技人才招募。但需要注意的是，“揭榜挂帅”在选帅时并不能完全不设置要求，如无知识产权、有不良记录者不应有资格揭榜。接着对揭榜者进行甄选和评估，可以邀请来自产业、用户等领域的人员参与评价，明确双方的权利与责任，加强约束，避免出现主办方不守承诺、揭榜者弄虚作假等不公正的现象。同时，可以使用实地调查或是第三方机构检测等方式，了解揭榜者科研实力，以确保所引进的科技人才团队的质量。在此基础上，充分下放权力，保障“帅”的自主权，调动其创新积极性。

（三）在成果评价环节进行“多方”评价

在这一环节，要以解决问题为标准，同时让多方参与最终成果评价。“揭榜挂帅”这一制度，既是以实际问题为导向，也是以解决问题的情况作为衡量标准。因此在进行成果评价时，在遵循揭榜任务的基础上，可以施行分类评价，落实和界定用人单位的评价权，并下放一定的人才评价权限，发挥市场、社会等多元评价主体作用。在对“挂帅”者进行评估后，可以对标排名计分，对于排在前列的“挂帅”者给予绩效奖励和岗位晋升，让“挂帅”者管理上有身份、经济上得奖励，实现人尽其才、才尽其用，才能让发展的动力源源不断。

总之，各地在遵循上述要求基础上，可以结合各自技术创新的需求，个性化设置具体步骤和程序，完善并灵活运用这一机制，根据反馈和实际执行情况及时调整、优化，“揭榜挂帅”人才选拔制度才会真正出成果。同时，“揭榜挂帅”人才选拔制度在实际管理中容易出现名为“揭榜挂帅”，实际上却还是用以往科研计划的方式来管理、组织，并未发挥“揭榜挂帅”的优势和价值，因此，各地在实行“揭榜挂帅”时要明确这一机制的特点，强化对其的认识，以便与以往的科研方式区分开来。

五、结语

“揭榜挂帅”人才选拔制度作为促进科技创新的一项重要手段，其对激发社会科技创新活力能发挥极大的作用。尽管现阶段许多地方都在积极进行“揭榜挂帅”人才选拔制度的探索与实践，这一制度也存在许多优势，但是“揭榜挂帅”人才选拔制度仍存在一定的局限性。比如说，部分揭榜项目来自社会公开征集、部分却仍然是政府内部定制产生，“揭榜挂帅”存在揭榜失败的风险等。因此，如何有效改善或解决这些存在的问题，规避揭榜失败的风险，是今后需要有关人员努力研究和解决的一大重点和难点。改革永远在路上，需要不断进行探索和完善，在探索过程中逐步弥补缺陷，不断发挥“揭榜挂帅”人才选拔制度的优势，从而更好地选拔出优秀人才，促进我国的科研创新和科技进步。