我国体质弱势群体健身政策制定的启示——以《身体活动全球行动计划2018-2030》为依托

苏国英,孟傲天,王 涵，王开广

(1.忻州师范学院体育系，山西 忻州 034000；2.陕西师范大学体育学院，陕西 西安 710119；3.泰国格乐大学教育管理学院，泰国 曼谷 10700；4.山西大同大学体育学院，山西 大同 037009)

体质弱势群体是指由于身体疾病以及身体某部位损伤（或残疾）；或者是由于身体过于肥胖或瘦弱而导致的身体素质和体育能力较差的人群。[1]研究证实，科学规律的健身对促进人体的健康有明显的作用，[2]尤其在对健康促进、慢性病防预和康复等方面十分显著。此外在大健康的时代背景下，党和国家还提出了“加快推进体育强国建设”，但是目前我国对于体质弱势群体的健身政策方面还处于相对匮乏阶段，为了促进人们的身体活动，出界卫生组织于2018年发布了《身体活动全球行动计划2018-2030》（以下简称《计划》）。本研究以《计划》为依托，为我国体质弱势群体健身政策的制定提供借鉴和参考，以期促进我国体质弱势群体健康目标的实现。

一、《计划》的解读

（一）《计划》颁布的时间及背景 据研究分析，目前全世界范围内身体活动不足的人数，成年人中占有五分之一，青少年中占有五分之四，此外老年人、残疾人等进行身体活动的数量更是严重不足。为了提高人们科学进行身体活动，出界卫生组织于2018年6月4日颁布了《身体活动全球行动计划2018-2030》，旨在确保所有年龄段和行为能力的个体能够实现在安全、便利的环境下获得身体活动的机会。为了更好地转变人们的思维观念，使体质弱势群体能够按照自身的条件和能力进行积极的、规律的、活跃的体育健身活动，从而改变我国目前体质弱势群体健康的严峻形势，《计划》中提供了一些系统的行动框架和政策类建议。

（二）《计划》的措施和战略目标 《计划》提出的总目标是，到2030年使身体活动不足的成年人和青少年的人口比例相对下降百分之十五。为了实现这一总目标，增加体质弱势群体的体育健身活动行为，出界卫生组织提出了四个战略性的目标：建设促进人们身体活动的社区生活环境、建设积极活跃的社会环境、培养积极活跃的居民、搭建积极灵活的实践框架，以及二十项政策类建议，同时也出台了一系列系统可行的行动框架。一是在建设社区生活环境方面，为了保障所有的体质弱势群体都能够在他们各自生活的城市和社区之内享有均等的进行规律性健身活动的机会，可采取提供支持性的体育健身活动的空间与场所来实现；二是在建设社会环境方面，可采取加大体育健身活动对身体健康好处的宣传力度和加强体质弱势群体健身信念的培养，从而在全社会范围内形成积极参加体育健身活动的态度和体质弱势群体行为方式的转变，并指导体质弱势群体根据自身的能力和条件，科学合理的增加体育健身活动；三是在培养积极活跃的居民方面，要尽可能的面向所有的个人、家庭和社区，多样的提出体育健身活动的项目计划和提供足够的参加体育健身活动的机会；四是在建设积极灵活的行动框架方面，要强化必要的系统投入，还要确保行政措施之间的协调性和有效执行力。可以根据不同辖区和不同人群的需要进行精细的调整，同时尽可能去大力宣传有利于身体健康的体育健身活动行为，此外既要遵循普遍性原则，还应该帮助那些不积极参加体育健身活动的体质弱势群体。[3]

（三）《计划》实现目标的政策工具 《计划》的政策工具可以分为三类，即供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具，其中不同的政策工具对给国民身体活动也有着不同的促进作用。供给型政策工具主要体现为政府职能的重要政策导向，具体可划分为体育资金投入、体育场地设施、体育教育培训、体育科技使用与研发、运动项目开发、体育咨询与服务和体育公共服务等；需求型政策工具主要体现为减少外部阻碍以及夯实健身阵地，主要包括：体育服务外包、政府进行体育采购、体育贸易规制和国际间的体育交流；环境型政策工具主要涵盖法规管制、目标规划、税收优惠和策略性措施等。[4]此外《计划》还强调了统筹协作多元主体的政策工具，可将其主体细化为教育与咨询、交通土地与道路设计、公共健身娱乐、健康保健、利益攸关方、大众传媒、公共健康和社区组织。

二、我国体质弱势群体面临的现状

由于人们生活水平的不断提高，目前肥胖、高血压、血脂异常等常见疾病严重危害着人们的健康。其次，我国迎来了人口老龄化的高峰期，老年人的数量在每年持续增加，为此开展对于老年人的健身活动显得尤为重要。根据第二次全国残疾人基本状况的调查分析得出，在我国有着7050万户的家庭中有着残疾人员，占全国家庭总户数的17.8%，在全国范围内，各类残疾人员的总人口数大约有8296万，占据全国总人口数的6.34%。由此看来，我国体质弱势群体的人数不容忽视。[5]据相关调查分析，大多数体质弱势群体更愿意去收费的健身活动场所接受专业的健身指导，[6]健身指导员为其量身打造个人的健身活动方案。[7]而“通知”是健身政策中最主要的形式，发展规划类的政策所占比例最高，[8]目前为止我国体质弱势群体的健身政策还是处于相对匮乏的阶段。[9]

体质弱势群体健身活动面临多方面的挑战。第一，体育活动场所不足。目前我国体育活动人均用地面积只有1.57平方米，周边缺乏适合该群体的体育活动场所；第二，健身场地资源覆盖不均匀。我国的城乡地区，东、西部地区，发达地区与欠发达地区之间所覆盖的体育健身场地资源还远远没有达到均衡发展的状态，导致该群体健身活动开展受到影响；第三，体育社会组织数量较少。不足以形成规模且发展相对落后，各自又缺乏独立性以致于参与社会服务的能力水平较低，无法对该群体的健身活动进行更加深度的参与；第四，我国的体育人口比例较低，年龄结构分配不合理，呈现出“两头热，中间冷”的特征，这就对该群体健身活动的可持续性发展造成了严重的影响；第五，该群体健身活动时缺乏科学的指导。据调查显示，在经常参加体育健身活动的人群当中，从未接受过专业指导的人占据52%。[10]由此可以看出，缺乏科学的健身指导已经成为阻碍我国体质弱势群体体育健身活动的另一个重要原因。

三、《计划》对我国体质弱势群体健身政策制定的启示

（一）合理配置和落实环境型政策工具

1.完善公共体育的服务体系，保障体质弱势群体健身活动的权利。体质弱势群体要实现健身活动的权利，需要政府不断完善和发展社会体育的各种基础设施，创建良好的体育健身活动的环境条件。在此过程中，首先应充分考虑到各地区的人文、地域等多种因素的影响，[11]以政府现有的公共体育服务和体质弱势群体的健身需求为基础，进而推动公共体育服务的均等化，保障体质弱势群体参与健身活动的权利；[12]其次应倡导形成多元主体的混合供给模式，即以政府为主导，将个人、企业、社会组织以及事业单位等纳入到公共体育的服务体系中来；同时，还应当加大学校的体育场所和设施对外界的开放力度，并加强对社会体育指导员以及相关体育人才的专业培养，鼓励体质弱势群体积极参与健身活动。

2.健全配套的法规管制，制定切实可行的目标规划。重视体质弱势群体健身是构建和谐社会的内在需求。在开展体质弱势群体的健身活动中，首先要加强政府对体育场馆的管理与使用，可以通过立法的形式明确公共体育设施建设和维护的主管部门，以及各种体育健身活动和竞赛运动会的主要负责机构等，最大限度地提高现有体育场馆的使用率；与此同时，也要考虑到不同年龄段体质弱势群体的身体特征，尽可能满足他们对体育健身活动的实际需求，从而促进体质弱势群体健身活动的全面开展；此外还应当充分重视和保障体质弱势群体的健身政策在基层政府的落地和高效实行，从而增加体质弱势群体对于健身政策的了解和认同，激发体质弱势群体参与健身活动的积极性。

3.增加健身市场主体的税收优惠，引入和拓展市场力量。我国政府应考虑增加健身市场主体的税收优惠，引入市场力量来推动体质弱势群体健身活动的可持续发展，通过将体质弱势群体健身与当地社区医院相结合，服务的主要对象是体质弱势群体；将体质弱势群体的健身活动与商业健康保险和医疗保险相结合，推动人们的参保理念从单纯的重视治疗向防治结合进行转变，从根本上控制和减少发生疾病的风险；将体质弱势群体的健身活动与高等院校相结合，为体质弱势群体的健身提供良好的运动场所和环境；将体质弱势群体的健身活动与特色的商业健身俱乐部相结合。

（二）合理配置和落实需求型政策工具

1.加大政府购买健身服务的力度，促进体育产业的发展。目前由于我国经济高速发展和人们生活水平的显著提高，健身行业越来越成为热潮，相反我国政府对购买健身服务的力度还是有所欠缺。[13]主要表现在，免费和低收费的开放体量过小、扶持的力度不够、购买服务的项目面过窄等方面。为了进一步加强我国政府的购买力度，促进体育产业的发展，可以尝试：第一，要简政放权，优化审批流程。完善政府购买服务的制度体系，进一步降低准入门槛，加快审批流程的速度；第二，要扩大范围，促进全面发展。调整免费或低收费的服务结构，并形成合理布局，开发多层次、多样化的体育健身服务；第三，加大力度，激发参与热情。以补贴为杠杆，激发体质弱势群体参与健身活动的积极性，促使我国体育产业的结构逐步优化，布局日趋合理，规模不断扩大。

2.加强体质弱势群体健身的国际交流。国家应有效地聚集国际优势资源为我所用，引进国际上先进的健身知识和组织形式，国外体育产业中先进的技术、设施、项目和优秀的人才、管理运营理念，借鉴国际经验，创新该群体健身的工作理念和拓展其健身的工作思路。同时还要进行消化、吸收和再创新以至逐渐培育出我国自主的产业品牌，并不断提高我国体质弱势群体健身行业的核心竞争力，为国际化发展奠定良好的基础。

3.搭建体质弱势群体健身的竞赛服务平台。目前我国体质弱势群体的健身活动存在的主要问题是，缺乏长期的规划和系统的管理，缺乏促进社会体育组织积极参与的政策指导。在推进我国体质弱势群体健身活动的过程中，这一群体缺乏对体育健身活动的正确了解，对于承办单位、参赛组织和个人而言缺乏的是系统的管理机制。[14]为此，我国有必要建立起属于自己的体育赛事品牌体系，还要充分调动体质弱势群体参与体育健身活动的积极性。

（三）合理配置和落实供给型政策工具 体质弱势群体健身政策的顺利实施离不开有关部门对供给型政策工具的合理配置和落实。长期以来，我国体质弱势群体的健身活动便受诸多因素影响和限制，其中资金投入不足、场地设施匮乏和体育人才缺失所造成的影响最为严重，为此可以适当的加大体育资金投入，促进对体育教育培训、体育咨询与服务、体育场地设施等方面的发展和完善。此外，我国在体质弱势群体健身政策的制定、执行与评估以及在信息整合方面仍有较大的优化空间，为此在未来的政策制定中要建立具体的政策指标，在政策执行中要建立科学高效的反馈体系，此外要注重体育科技的研发和实践运用，通过信息整合与共享促进体质弱势群体的健身与健康有效融合。

（四）采取统筹多元主体协同合作的形式 首先，以公共健康为本，把科学的健身活动拓展至体质弱势群体工作、生活和教育等多个领域，并将其放置在医疗体系、环境建设、劳动保护、传媒宣传、交通道路与设施以及体育教育与培训等与健康息息相关的“大健康”格局之下；其次，以跨区域、跨部门协同合作为保障，通过整合各个领域的资源，加速各部门之间的协同合作，建立多方联动机制，从而打破原来的各部门单独行动的管理格局，促进体质弱势群体健身活动的高速发展；最后，以社区组织为支撑，要重视社区在推动体质弱势群体积极参与健身活动过程中的重要支撑作用，要定期在社区内宣传科学的健身理念和推广多样的健身项目，并有效的组织开展健身活动，将社区中的体育场所与设施等硬环境与健身活动的指导和培训等软环境进行有效结合，为体质弱势群体积极参加健身活动提供良好的健身环境。[15]

（五）建立健全政策执行的监督评价机制

1.完善政策监督主体，强化监督功能。政策监督的目的是首先必须加强监督职能的权威性，其次要强化内部监督机关的地位和监督主体的权威，此外还要完善社会的监督体系，在体质弱势群体健身政策执行的监管过程当中，不仅要拓宽民意需求，还要更加重视鼓励群众或专职检查人员的监督报告，并设立一定的奖励以更好的保障社会监督的动力来源，确保监督评价的及时性和真实性。

2.健全政策监督体系，加强监督立法。政策执行的监督体系，主要集中在立法和执法两个方面，这样既可以保护利益主体的地位和权利，又可以协调执行对象和监督主体之间的关系，形成一个监管的网络系统。为此我们要做到有法可依和违法必究，要达到这个目标，第一，探索并建立起适合自己的政策实施多元化法律监督体系，从而明确各个监督主体的权利和义务，以确保监督行为的合法性和公平性；第二，我们要引入责任追究制度，实施“引咎辞职”和“纽伦堡”原则。（引咎辞职是指政策执行监督主体的过失影响了工作而主动辞职的一种方式；纽伦堡原则是对引咎辞职的补充，即使一个人没有过错，但却按照上级的命令行事，对政策的执行产生了负面影响，同样需要追究责任。）

3.建立科学合理的政策监督评估体系，继续完善评估标准。政策监督的评估在政策执行过程中具有非常重要的作用，通过评估，我们可以看到政策执行的有效程度和监督。首先，要设立专职的政策评估组织；其次，要构建合理的政策评估标准，主要包括基层政府的执行评估、服务评估和监督评估。在我国体质弱势群体健身政策的执行方面、基层政府的监督职能有着至关重要的作用，基层政府的监督评价更多的是采用规划评价和评估评价相结合的方式以及政府主导的自我报告和外部主体协同评价相结合的方式，重点是对体育社会组织服务供应的检查、对体质弱势群体参与健身活动的监督、对健身市场的监督和调节机制，对体质弱势群体健身活动场地设施的评价、对体质弱势群体健身政策执行过程的监督和第三方评价等。

四、结语

以《身体活动全球行动计划2018-2030》为依托，深入解读这一计划并构建了全方位可实行的我国体质弱势群体健身政策框架，即合理配置环境型政策工具内容、适度增加需求型政策工具内容和深入优化供给型政策工具内容，并要注重三种政策工具有效结合，只有做到三者协同发展统筹协作，体质弱势群体的健身政策才能产生最佳的效果。其次，国家应树立“大健康”的格局与视野，要以人民为中心，解决好发展不充分、不平衡的问题，建立健全政策执行的监督评价机制，并不断完善政策评估标准、评价机制和加强考核力度，实现体质弱势群体健身的常态化、科学化和公平化，来监督和保障政策措施执行的进度与成效。