面向新冠肺炎疫情防控的情报信息分析框架研究＊

彭雅洁，王影捷，肖 冬

（湖南工商大学，湖南 长沙 410205）

1 引言

2020年新冠肺炎疫情在世界范围内全面暴发，各国受到了严重的经济冲击与人员伤亡，肺炎疫情也因此被判定为全球性的公共卫生安全事件。其具有成因多样、危害难以预测等复杂性特点,加上危机发生时信息沟通不及时、共享困难、真实性的商榷难度、各级部门间不完善的协调联动机制造成疫情结果更为容易扩大化。因此加强公共卫生安全应急情报分析研究，构建更加完善、高效的情报信息分析框架，已经成为优化我国疫情防控应对机制的核心任务。

应急情报管理的研究始于20 世纪60 年代，主要是研究如何通过信息技术的应用来提升应急信息管理水平。而我国公共卫生安全应急研究相较于国外起步较晚，自2003 年的“SARS”危机后，对于公共卫生安全管理、应急管理、应急情报管理相关研究才逐渐形成热潮。曾子明等[1]提出，将公共卫生数据情报作为构建公共卫生突发事件情报体系架构的核心，由此实现对公共卫生突发事件的智能管控；徐绪堪等[2]则以大数据为基、应急决策为标、以资源和问题为双驱动、以情报分析方法为力，构建了“形式-特征-决策”三级应急情报融合框架；黄晓燕等[3]采用情景模拟的分析方法，模拟突发公共卫生事件发生场景，对公共卫生事件的处置能力进行评估。郭勇和张海涛[4]以新型冠状病毒肺炎疫情为具体问题，推演疾控应急工作情报智慧树模型，通过比较权重的位序与增量来发现疫情任务情报能力的重点。樊博和刘若玄[5]认为分割化的结构是阻碍应急情报协调管理的关键，建立跨主体、全过程的信息联动共享体系#以提高应急情报管理能力。

但综合上述文献材料#知，目前疫情防控研究的情报学视角存在一定程度的“缺位”，面向突发事件各情报组类的研究分析较有限，且未对情报进行很好地归类与责任划分。因此很有必要抓住情报本源信息，针对疫情事件发展的全过程，开展多主体协同防控的跨时研究。本研究以此次疫情防控情报多维支持的现状、问题为参考，从信息的角度出发，构建以疫情、医情、政情、民情和舆情为主的“五情”信息分析框架，为各个维度如空间维度、组织维度、体制维度、文化维度、技术维度、保障维度的协同治理提供信息情报。

2 当前情报信息分析存在的问题

基于此次疫情极大冲击的影响与国内防控工作开展状况，表明突发性公共卫生安全事件的应急管理是十分值得关注的领域，而情报信息正是此防控手段中的导航工具和智能引擎。但由于情报资源基础、情报管理机制、情报安全保障等多方面的历史、现实原因导致我国目前情报信息分析的实践研究还存在以下问题。

2.1 未形成明确的情报信息防控链条

从流程上看，基于全面准确的情报采集才能顺利地进行有关疫情防控的情报信息分析，进而由各方产出针对性应对措施解决问题。但回顾此次疫情防控工作的开展，#以很清楚地看到情报信息在传播过程中的“损失”与“退化”。从最开始搜集疫情数据以人工采集为主，线下交流、电话采访等非技术性手段占据主流，统计方式效率低，准确性弱。后来的情报分析，由于卫健委、疾控中心等机构缺乏专业的情报分析人才，无法有效挖掘情报背后隐藏的关键信息，往往使得大量数据最后“浪费”，产生不了有用的价值。

2.2 未落实情报信息主体的责任分工

公共卫生突发事件与其他人为事故、自然灾害、社会安全等突发事件不同，具有范围更广，蔓延更快，危害更大的特征。而随着大数据信息时代的到来，“情报重心”观念却未得到及时地跟进。政府、企业与公众三方作为协同防控复合风险扰动的主体，在应急管理时仍以过去的体制驱动作为底层逻辑，并未将情报信息作为治理的核心要素。因此各主体在面对超额体量的情报时，往往不能很好地将其与自身管理事务进行比较与匹配，并由此调用相关资源最大效率地解决问题。

除以上阐述的问题之外，情报信息分析实践中还存在着多重困境。本次疫情将各层面的问题暴露于社会和公众视野之下，需将其看作是一次梳理过程，反省问题的难得机遇与重新出发的重要节点，也是未来实践导向的应急演化之必然。若要实现情报信息的全面性覆盖与高效率利用，必须优化各个环节，逐一“击破”各个问题。

3 构建情报信息框架

3.1 阻击疫情，顶层参考

新型冠状病毒肺炎（COVID-19），简称新冠肺炎，具有突发性、群体性快速传播性等特点，存在人传人现象，且传染性极强。

新型冠状病毒感染的肺炎的中位潜伏期为3 d，最长#达24 d。病毒在人与人之间传播快，变异度高，在人群中易于传播。现阶段我国公共卫生安全应急情报信息传递模式为县（区）级机构-市级机构-省级机构-国家机构逐层式的信息传递模式，根据新冠肺炎的潜伏特征与周期性时长分布，情报信息的逐层式输入会直接导致传播情报流无法迅速得到应急响应。层次划分过多，出现多头领导现象，也不利于突发事件的快速反应。

以“新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案”为例，自2020年1月18日第二版，在2月5日就已相继更新到第五版[6]，#以看出针对疫情在应急响应的事中阶段情报是快速的、迭代的和反馈的。但当前的情报传播模式存在情报传递时间长，传递渠道单一等问题，面对快速传播感染的病毒，无法起到及时控制阻断的效果。在情报传播上，也很难保证应急情报信息的实时性和一致性，信息孤岛现象严重。

针对上述问题，首先构建由卫健委、疾控中心、政府部门、医院、社会组织、人民群众等多元主体组成的应急情报共享模式，实现跨部门之间的应急情报与交流，消除部门之间的信息壁垒；其次，通过大数据对疫情的实时监控了解疫情态势，如：确诊病例、影响范围、措施反馈、周边地区疫情态势以及新型冠状病毒的特征及传播情况，这将为政府及相关卫生部门提供顶层设计的参考。

3.2 探明医情，辅助治疗

医情主要包括医疗救治和公卫疾控两方面，由新冠期间整体疫情走势来看，医疗救治总体领先于公卫疾控。这体现了对危机情景下的应急处置行为的关注。在首次暴发期过后，人们对公共卫生疾控的关注度逐步上升，这是医疗机构和民众对疫情主动防护行为的关注，避免疫情的蔓延和扩散。医疗机构的临床救治和疾控机构的公共卫生干预及时有效地遏制了疫情的蔓延。两者相辅相成，同样是从应急逐步走向预防的转变。

探明医情，通过临床救治和公共卫生干预措施反馈进行总体判断，基于多维视角构建情报分析模型，形成疫情态势报告，以此消除大众恐惧，并为个人主动抗疫提供科学的建议，辅助政府根据不同地区的特点，做出具有针对性的应急策略。

3.3 洞察政情，部门协同

政情主要包括公共卫生管理类和非公共卫生管理类。现阶段，我国公共卫生安全应急情报的组织结构呈现扁平化的特点，分为国家、省、市、县、乡五个层面，公共卫生安全的应急管理呈现“自上而下、纵向树形”结构。纵向来看，由于层级划分多、管理层级多不利于公共卫生安全事件的快速反应；横向来看，部门之间协调困难，不利于公共卫生安全事件的预警与协调。2020 年2 月3 日，卫健委牵头建立应对新冠疫情联防联控工作机制，成员单位共有32 个部门。各部门发挥专业优势，与其他部门取长补短、信息共享、通力合作。

纵观本次疫情防控全过程，国内的疫情控制取得了阶段性的胜利，但也同样反映出以下问题：（1）虽然我国社会经过了长时间的信息化建设，但由于各区域、部门、组织之间信息系统的独立运行，致使部门之间存在信息壁垒问题，数据采集阶段各渠道、各部门无法实现监测信息共享和交换，导致了数据共享的难度，从而使得情报数据采集不全面，信息传达延迟高，为防疫监控工作带来阻力；（2）组织工作横向协调困难，难以实现情报的快速流动；（3）联动机制不健全，组织机构内部在防疫期间出现职能权责不对等、职能冗余、分工模糊、多头领导等问题。

洞察政情需要对主要卫生健康行政和其他政府部门应对管理措施进行效度判别，以及对政府部门对疫情防控的顶层设计进行评估，以避免信息不对称、部门权责不明、信任缺失、合力不足、部门联动困难。由于公共卫生安全事件暴发的不确定性和普遍性，单个主体力量难以抗衡，应急情报的协同共享成为了最佳选择，从而公共卫生安全应急情报协同共享的激励机制在不同主体之间形成了应急情报信息的共享。不同应急情报主体由于部门职责、利益诉求不同，不同部门之间的激励也存在差异性。应急情报机制中主要存在两种应急激励机制：

1）晋升激励和问责机制，其主要针对于公共卫生安全应急情报组织的管理节点，以卫健委为例，维护公共卫生安全是卫健委的职能之一，因应对不力而导致了重大安全事件，一般会面临被问责的风险，这就形成了卫健委之间在公共卫生事件应急情报信息协同共享层面形成较大的激励机制，在公共卫生安全应急情报信息协同共享层面表现优异的部门，其核心领导层有较大的晋升机会。

2）奖励激励与淘汰机制，其主要针对于公共卫生安全应急情报组织的普通节点，普通节点为公共卫生安全应急情报的支持组织，一般自愿加入，得到群众和政府的认#，从而获得社会效益，其节点并不能随意加入或者退出应急情报联盟链，需要遵循一定的规则。在公共卫生安全应急情报协同共享联盟链中表现优秀的组织将获得群众和政府的奖励，从而激励更多合适普通节点加入联盟链，不合适的普通节点将在应急过程中被淘汰。

疫情是不断变化发展的，这就要求情报在疫情演化的不同阶段对疫情防控进行保障，各相关部门应构建完备有效的情报工作流程，对疫情的发展进行快速灵活的情报保障交换。

3.4 掌握民情，稳定局势

民情主要包括风险感知、风险知识和应急行为三个方面，其中，民众对疫情的感知和应对是疫情防控和化解危机的社会基础。为此，相关部门需要掌握大众危机意识、应急意识及对预防措施的了解程度，健全民众反馈机制，按时通过实地调研，发布问卷等渠道，了解民情与民意。

风险感知是人们对某个特定风险的特征和严重性所做出的主观判断，是测量公众心理恐慌的重要指标。新冠疫情暴发后，民众的风险感知较高，全网有关疫情方面的讨论、搜索热度急剧上升。但受有限的信息影响，民众对疫情的关注度迅速下降。

同样疫情暴发初期，人们对疫情的认知不充分，因此产生一些非理性的应急行为。2003年“非典”疫情暴发后大量抢购口罩、板蓝根等物资的类似场景又在2020年新冠肺炎疫情中上演。民众对物资的大量抢购容易引发身边人的心理焦虑，进而加剧社会恐慌。但随着官方对新冠肺炎疫情知识的普及、对网络虚假信息的纠偏、对网络生态的维护，人们的风险知识逐渐增加，所展现的应急行为也由非理性向理性转变，民众恐慌情绪逐渐减弱。

普通民众是受疫情直接威胁的主要人群，只有更好地了解民情、掌握民情，才能稳定局势，实现对疫情的严防严控。

3.5 疏通舆情，调节情绪

舆情信息主要用于记录公共卫生安全事件发生前后，社会公众所在意和讨论的关于事件的热点信息，公众和受害人群的情感倾向和情感强度。此次新冠疫情对中国的影响是多维的，随着疫情暴发而并发出的相关风险也给疫情防控造成了很大困难。在疫情防控阻击战中，不仅有针对病毒大规模传染的抗疫，还有针对社会恐惧蔓延的心理抗疫。社会舆论同样会引起公众的恐慌，民众情绪受新媒体环境下谣言的影响，折射出的社会集体情绪畸变是一种特殊的舆论形态。

以社会心理疏导作为基点，根据传统及网络媒体涉及到公共卫生事件报道的文章、视频等来刻画公众情绪，掌握在新媒体环境下谣言畸变折射出的社会集体情绪和民众关切，及时破除谣言、疏通舆情达到调节公众情绪，安抚大众心理的目标。

在危机存在的情况下，实时监控舆情走向，加强政府对网络舆情干预，建立与网络媒体的合作关系，完善公众参与机制，破除新媒体畸变谣言，疏通舆情，调节公众情绪，安抚大众心理。

4 结束语

新冠疫情作为一项典型的公共卫生突发事件，其防控策略与应急决策都是基于完整的应急情报体系制定的。为了之后能更好地应对此类事件的发生，文章提出了“五情”情报信息分析框架，为我国公共卫生治理实践多层次、精细化的政策保障体系和风险治理的长效机制提供参考。但确定情报框架只是系统化应急情报的前期准备，如何关联各维度情报与主体，构建更灵活长效的应急情报协同抵御机制，挖掘实现情报信息的利用最大化，将是研究者之后应当持续关注并解决的问题。