精准施策，为“非标从业人员”撑开工伤“保护伞”

《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》提出，探索建立多层次工伤保险制度体系，持续扩大工伤保险覆盖范围。

近年来，我国就业格局发生明显变化，非公有制经济成为吸纳社会新增劳动力和存量劳动力的主要渠道。特别是数字经济快速发展、商业模式快速迭代、新就业形态不断涌现，新就业形态从业人员在劳动关系、就业岗位、工作时间、工资收入等方面都呈现出许多新特征。这种日益分散化、流动性强的就业格局，需要我们加快探索完善适应灵活就业人员的社会保障措施。

2021 年7 月，人力资源社会保障部等多部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下称《意见》）提出：“符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同。不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。”《意见》的出台，为维护非标准劳动关系从业人员（以下称“非标从业人员”）的社保权益，提供了基本遵循。同年12月31日，人力资源社会保障部办公厅、国家邮政局办公室下发《关于推进基层快递网点优先参加工伤保险工作的通知》，聚焦解决快递员群体工伤保障问题。随后，各地针对“基层快递网点优先参加工伤保险”陆续下发了通知。

为进一步扩大工伤保险覆盖面，浙江、广东、江苏、四川等省份结合本地实际，参照《工伤保险条例》，主动扩大工伤保险制度覆盖范围：2018 年，浙江省印发《关于试行职业技工等学校学生在实习期间和已超过法定退休年龄人员在继续就业期间参加工伤保险工作的指导意见》；2020 年，广东省印发《关于单位从业的超过法定退休年龄劳动者等特定人员参加工伤保险的办法（试行）》；江苏省印发《超过法定退休年龄人员和实习生参加工伤保险办法》；2021 年，四川省印发了《超龄等从业人员参加工伤保险暂行办法》。

从实践来看，4 个省份在参保方式上均“适度松绑”，突破现行工伤保险制度对劳动关系的限制，允许用人单位为与其不存在劳动关系的部分“非标从业人员”自愿、单项参加工伤保险，让工伤保险惠及更多人群。在保障范围上，4 个省份出台的政策中均包括超过法定退休年龄劳动者和实习生。2021 年，浙江省杭州市印发《关于部分特定人员参加工伤保险办法(试行)》，进一步扩大了工伤保险保障的人群范围。为坚持公平性的原则，各省“非标从业人员”在受到工伤时，其享受的待遇范围与现行工伤保险待遇有所区别。

“非标从业人员”参加工伤保险将对化解各类用人单位工伤风险，切实保障劳动者的工伤权益，促进社会和谐稳定起到积极作用。本期围绕“精准施策，为‘非标从业人员’撑开工伤‘保护伞’”话题，邀请部分省（市）社保经办机构负责人开展讨论。

探索之路

其中，超过法定退休年龄人员指用工单位招用的已达到或者超过法定退休年龄但不超过65 周岁、未办理退休手续的就业人员；实习生指年满16 周岁，由实施全日制学历教育的技工院校、中高等职业学校根据法律、法规和国家有关规定集中统一安排学期性顶岗实习的学生。超龄人员工伤保险费征收以自然月为结算期；实习生工伤保险费征收以实习协议期为结算期，自办理参保登记手续后一次性申报征收。二者在参保期间发生工伤或者患职业病的，其工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇参照国家和省有关规定执行。

8 类人员为在从业单位工作的超过法定退休年龄人员（包括已享受和未享受机关事业单位或者城镇职工基本养老保险待遇人员）、已享受一级至四级工伤伤残津贴或病残津贴人员、实习学生（包括签订三方实习协议或自行联系实习单位的实习学生和从业单位使用的勤工助学学生）、单位见习人员、在家政服务机构从业的家政服务人员、村（社区）“两委”人员等从业人员。2021 年年底，广东省印发《关于进一步推动我省快递从业人员参加工伤保险工作的通知》，明确快递企业应当依法参加各项社会保险。

以上人员缴费基数统一按照上年度全省在岗职工月平均工资确定，超龄人员、实习生、快递从业人员缴费费率按参保单位费率标准执行，未与平台企业建立劳动关系的从业人员基准费率为1.0%并实行浮动管理。实习生按规定参加工伤保险的，用人（实习）单位可与相关学校签订实习协议，约定补偿办法。单险种参加工伤保险不作为确定劳动关系的依据。其他人员由工伤保险基金按规定支付待遇，由用人单位（平台企业）按照国家、省有关规定及其相关配套政策承担相应工伤保险责任。

一是着力解决超龄从业人员等准职业人群工伤保障问题。2021 年11 月起，按照《超龄等从业人员参加工伤保险暂行办法》规定，将超龄人员、在校实习生、“规培”医生、见习人员等6 类人员纳入工伤保险范围，由用人单位按上年度全省平均工资的60%为缴费基数、以本单位其他人员参保费率为缴费费率参加工伤保险。二是着力解决基层快递网点从业人员工伤保障问题。按照四川省下发的《关于做好基层快递网点优先参加工伤保险工作的通知》要求，启动快递企业和基层快递网点优先参加工伤保险工作。由用工单位采取集中统一的方式为用工灵活、流动性大的快递从业人员优先参保。

超龄等从业人员享受工伤保险基金项目范围内的工伤保险待遇；快递企业、基层快递网点快递员按照国家和省里相关规定享受工伤保险待遇。

经办难点

一是由用工单位负责的工伤保险待遇落实难。工伤保险制度建立在劳动关系基础上，根据《工伤保险条例》有关规定，部分待遇项目由用人单位承担。由于“非标从业人员”与用人单位未建立劳动关系，用人单位为其单项参加工伤保险后，从业人员发生事故并被认定为工伤后，用人单位无法定义务向工伤人员支付应由用人单位承担的工伤待遇。为了保证公平性，广东省“非标从业人员”参加工伤保险试行办法只对用人单位负责的工伤保险待遇做了原则性规定。

二是以解除或者终止劳动关系为计发前提的一次性工伤医疗补助金支付依据不足。“非标从业人员”与用人单位未建立劳动关系，因此也不存在解除或者终止劳动关系的问题，导致“非标从业人员”发生事故伤害并被认定工伤后，一次性工伤医疗补助金计发的要件不足。

下一步，成都市将重点围绕“扩大知晓度、提升主动性”和“提高便捷度、增强认同感”开展工作。一是采取更加灵活有效的方式加强宣传引导，扩大政策的社会知晓度，提高用人单位社会责任感和从业人员权益保障意识，变“要我参保”为“我要参保”。二是着力解决参保缴费、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇领取等环节“流程长、时间久、链条长”等堵点问题，探索建立“流程更简、效率更高、链条更短”的经办服务新模式。

杭州市对上述人员参加工伤保险的办法设置了试行期限，下一步将持续开展宣传，不断寻求更好的方式保障参保人员权益；强化与职能部门和行业主管部门协同，发挥浙江数字化改革优势，实现从业人员相关数据汇集共享，不断再造重塑、简化优化流程；坚持问题导向、效果导向，建立“非标从业人员”工伤专题研究机制，不断研究指导解决经办实践中的具体问题。

针对上述问题，江苏省人社部门加大政策宣传力度，区分不同人群做好政策解读，明确用工主体参保责任及相关主体的法律责任。与此同时，全力投入江苏省人社一体化信息平台的建设，并会同邮政管理部门做好信息系统对接和共建工作，依托一体化信息平台和基础信息库，大力推进快递末端备案网点和从业人员数据信息实时共享和业务协同联动，实现全程参保网办、税务电子化征收，极大地减轻邮政部门、快递企业、基层网点的负担。

“法定”与“非标”

在先行支付方面，江苏省对符合规定的三类群体中应参保却未参保的人员，按照《社会保险法》《工伤保险条例》和《社会保险基金先行支付暂行办法》的有关规定办理。

一是保障对象不同。参加工伤保险的法定群体为与用人单位建立劳动关系的企业职工以及在职的公务员、事业单位工作人员，单项参加工伤保险的“非标从业人员”是与用人单位未建立劳动关系的特定人员。二是参保原则不同。法定人员参加工伤保险具有强制性；“非标从业人员”单项参加工伤保险属自愿原则，不具备强制性，并通过承诺制核实其参保资格。三是缴费办法不同。法定人员由用人单位按工资总额参保缴费；“非标从业人员”由用人单位在上年度全省全口径从业人员月平均工资的60%与300%之间，根据其月劳动报酬或月补助补贴收入等情况进行缴费。其中，上年度全省全口径从业人员月平均工资执行时间为当年7 月1 日至次年6月30 日。四是单位负责的待遇保障不同。法定人员参加工伤保险，单位负责的待遇项目由用人单位承担；“非标从业人员”单项参加工伤保险，单位负责的待遇项目由工伤职工与用人单位协商解决。五是工伤认定审核条件不同。法定人员参加工伤保险，工伤认定环节不以是否参加工伤保险为前提；“非标从业人员”单项参加工伤保险，工伤认定环节需审核其是否参加工伤保险。六是补缴和先行支付规定不同。法定人员参加工伤保险，执行补缴和先行支付政策“；非标从业人员”单项参加工伤保险，不可以补缴，不可以退费，也不适用先行支付政策。

一是缴费基数差异。法定人员参加工伤保险由用人单位按职工实际工资收入申报缴费基数，并分别按上年度全省平均工资的60%和300%实行“保底封顶”；超龄等从业人员参加工伤保险，统一以上年度全省平均工资的60%为缴费基数；基层快递网点从业人员参加工伤保险，则统一以上年度全省平均工资为缴费基数。二是缴费费率差异。法定人员实行行业差别费率和浮动费率管理；超龄等从业人员以所在单位其他人员参加工伤保险的费率标准作为缴费费率；基层快递网点从业人员参加工伤保险统一按0.4%的费率计算。三是待遇标准差异。超龄等从业人员被认定为工伤后，用人单位可不支付工伤保险基金支付范围外的涉及劳动关系的费用，如，5 级至10 级伤残人员在离开从业单位时，单位无需支付一次性就业补助金；用人单位也无需为5 级和6 级伤残人员支付伤残津贴。基层快递网点从业人员被认定为工伤后，其工伤待遇与法定人员工伤保险并无差别化的规定。从目前执行情况看，“非标从业人员”工伤保险费可按《工伤保险条例》规定进行补缴，但对是否可以实施先行支付并无明确规定。

突破瓶颈

针对目前工伤保险制度范围内参保人群相对饱和的状态，参保扩面急需精准施策，突出重点，突破瓶颈，查漏补缺，扩容增效。一方面，推动中小微企业、个体工商户、乡镇企业、商铺等法定主体参保缴费；另一方面，突破劳动关系限制，大力推动灵活就业人员、新业态从业人员、超过法定年龄退休人员、实习生等群体参加工伤保险，对所有从业人群予以制度安排，进一步提高工伤保险覆盖范围。建议适时修订《工伤保险条例》，解决新业态从业人员和“非标从业人员”不适用《工伤保险条例》的问题，将所有从业人群用统一的制度予以保障，在健全覆盖全民的社会保障体系上不断取得新成效。