住宅小区内部消防通道占用问题之法律规制*

天津师范大学法学院 谭雁双，李沂航

一、住宅小区内部消防通道占用问题之现状

虽然现阶段我国法律对于消防通道的定义并未明确，但根据实践中的应用以及《消防法》中对消防车通道的一系列规定，我国对于消防通道的认定主要限定于能够使消防车通过以达到救援目的的消防车通道。在消防通道占用情况日益突出的形势下，我国《消防法》对消防车通道的占用进行了规定：“任何单位、个人不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。”但是在现实生活中，消防通道被占用的情况仍然时有发生，并呈现出以下特点。

第一，消防通道占用现象呈普遍性，小区私家车随意占用消防车通道的乱象丛生，各地因消防车通道被违停车辆堵塞而影响扑火救援的事件屡见不鲜，“通道不通”成为城市治理的难点。在全国各地造成重大人员伤亡的火灾事故中，80%以上有消防通道占用的情况，近十年我国发生的群死群伤火灾中，近半数是由于消防通道阻塞造成。第二，消防通道占用后果呈严重性。首先，消防车通道是实施灭火救援的“生命通道”，是外界救援力量第一时间到达现场的重要通道。设置消防通道的目的在于保障群众生命财产安全，如果被货物、车辆等占用，一旦发生火灾事故，人员得不到及时疏散和撤离，很容易发生群死群伤事故。其次，消防车和消防人员无法进入，拖延了灭火时间，不仅会使个人的人身、财产安全面临严重威胁，也可能令国家、集体财产遭受重大损失，导致损害后果的扩大。第三，消防通道占用责任模糊。在涉及消防通道被占用的民事诉讼赔偿案件中，责任主体主要涉及失火人、占道车主、物业、其他业主及公安机关，而多方主体往往出现推脱塞责情况，“踢皮球”现象无法得到妥善解决，权责难以确定明晰。

二、住宅小区内部消防通道占用问题的现有应对困难

（一）行政部门外部监管空缺

行政部门的监管缺失是住宅小区自主管理趋势的必然结果。因行政手段具有强制性特征，如果行政部门将住宅小区内部的消防通道治理纳入监管范围，会使其管理范围过于宽泛，不利于社区内部的和谐发展。

从法律层面上看，我国《消防法》规定：“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。”即物业服务企业对于消防通道具有维护作用，明确了住宅小区内消防通道的特殊性，响应了行政部门大量放权以推动住宅小区内部自我管理能力完善的趋势，避免行政部门对住宅小区内部管理进行过多干涉。

但具体到实践层面，行政部门的放权使得其对住宅小区内部消防通道的“监”与“管”几乎处于空白，致使消防通道占用问题无法得到及时性与强制性解决，形成较大的治理难题。首先，从行政部门的监督层面上看，现有行政部门的监督范围大多限于市政范围内公共区域的消防通道，除部分严重影响消防车通过并造成社会不良影响的情形外，行政部门对住宅小区内部消防通道的占用情况无法直接介入管理，导致通过行政手段对住宅小区内部消防通道的管理还存在着较大的实践困难。在此现状下，行政部门无法进行事前信息掌握，即其无法对住宅小区内部消防通道的宽度及消防车的通过度进行事前评估，使得行政部门对于因消防通道被占用影响事故救援的现象只能采取事后处理的办法，难以有效保障事故发生后的居民生命、财产安全。其次，从行政部门的管理层面上看，行政部门无法直接通过行政手段予以管制，致使现有应对政策所期望达到的效果被大幅削减，难以直接传达到居民本身。

（二）住宅小区内部治理混乱

1.法律对权责划分规定模糊

由于现有法律对于住宅小区内部消防通道的责任主体规定较为概括，责任范围模糊不清，致使各主体相互推责、疏于管理的现象普遍存在。

首先，从消防安全的角度出发，我国《消防法》明确规定了物业服务企业对消防通道进行维护，但对于物业的“维护”责任如何定义，以及在何种范围内“维护”，《消防法》并未予以进一步明确。其次，基于住宅小区内部消防通道的特殊性，从《民法典》中也能找到有关住宅小区内消防通道的规定。《民法典》对道路的规定为：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。”即除明确被列入城镇公共道路的，住宅小区内部的消防道路为业主共有部分，业主根据《民法典》建筑物区分所有权中的有关规定，应当对共有部分享有权利并承担义务，即可推导出住宅小区内部的消防通道属于全体业主共同管理的部分，业主对其享有权利并承担共同管理的义务。但是对于“管理”一词的定义及具体的权利范围，《民法典》未进一步规定。因此，两部法律的不同规定使得物业与业主都成了消防通道的负责人，但因为对于物业与业主的权责规定过于概括，又给了物业与业主双方的责任推卸空间，使得住宅小区内部消防通道治理责任难以划分。

2.实践中小区内部治理能力欠缺

在行政部门大量放权的现状下，住宅小区的内部管理成为趋势，这也对住宅小区内部各主体的治理与协调能力提出考验。从实践来看，现阶段各主体之间关系张力不均衡，业主忽视共同管理，物业能力不足，二者互不理解，矛盾加剧，导致消防通道被占用问题的无法得到解决。

第一，住宅小区内部的消防通道需在业主的共同管理下发挥作用，但业主的共同管理意识淡薄，致使住宅小区共同管理体系中的业主大会与业主委员会成为空壳。在住宅小区的共同管理体系中，业主大会为代表业主集体利益的组织，其执行机构业主委员会承载了自主管理社区的基层治理的主要内容。但实践中业主过分强调自身利益，对占用现象采取漠视态度，其无法及时将占用情况告知占道业主，放任占用现象的存在；或不主动将占用情况报告于业主大会，致使业主委员会无法及时作出行动，发挥不了维护业主共同利益的作用。即业主本身不主动将信息反馈给代表私利的当事方和代表公益的业主大会一方，断绝了消防通道占用现象的根源性治理。

第二，现阶段行政部门几乎退出住宅小区的内部治理，致使业主过度依赖物业，但物业本身的能力不足导致消防通道的占用现象始终得不到处理。一方面，物业公司的消防管理能力跟不上小区安全需要。占用消防通道行为具有反复性和不确定性，在夜间出现率极高，需要物业公司检查巡查和督促提醒。但在实践中，部分物业公司流动性大，服务人员更换频繁，小区安全性大大降低。另一方面，物业公司的职责与权力不对等，原因在于物业公司没有行政执法权，也未被授予行政执法权，对占道业主仅能通过公告、劝导等方式进行制止，没有法律手段进行解决。对于业主仍然占用消防通道的，物业不能进行处罚等行为，当真正出现火灾事故时，也不能采取拖车等相关措施。

第三，业主方与物业方矛盾加剧，致使物业回避消防通道的占用问题，不利于消防通道的有效管理。实践中在物业服务质量存在瑕疵的情况下，物业服务企业并没有违约行为，业主则会因主观上的不满情绪而拒交物业费。而具体到消防通道的治理层面，部分物业没有尽到维护小区正常交通秩序、确保消防通道畅通的管理职责，却担心因自己的态度影响次年物业费的收取，而选择在面对消防通道被占用的情形时“妥协让步”，存在不愿管、不敢管的现象，制约了物业的行动。

三、住宅小区内部消防通道占用问题的解决路径

（一）适当纳入行政部门的监管责任

我国的行政部门正在进行职能转型，但是并不意味着行政部门就此退出住宅小区的内部治理。应当正确认识行政部门的放权，明确行政部门的放权是为了更好地建设服务型政府，其服务作用与住宅小区的内部监管并不冲突。

首先应适当纳入行政部门的监督责任，使行政部门在事前监督层面能够介入住宅小区内消防通道的审查，起到事前预防作用。在监督过程中，需先明确行政部门的审查范围。行政部门的事前监督范围不宜过宽，而应限制在精确的、能够为其及时掌握的范围内。具体而言，应当将消防安全评估中被认定为存在重大消防安全隐患的小区，如直接与城市建设连接的，容易引发消防事故的住宅小区、消防安全无法得到保障的老旧小区以及消防通道宽度明显无法使消防车顺利通过的住宅小区等纳入行政部门必须审查的范围。这类小区的消防通道占用情况较为严重，消防通道的畅通难以实现，一旦发生消防安全事故，易造成人身财产安全的重大损失，需要通过行政部门的强制审查介入予以规制。而对于一些存在消防安全隐患但隐患较小的住宅小区，第三方组织可以作为一种较为专业并且更加具有亲和力的形象来提供专业的消防技术服务，对消防工作进行测评、鉴定和核定。行政部门便不需要将这类小区纳入其必须审查的范围。

其次应适当纳入行政部门的管理责任，使其能通过强制性的行政手段对占用住宅小区内部消防通道的行为进行事后规制。同样，在行政部门的具体管理中，需先明确行政部门的管理范围。由于行政手段的强制性，行政部门的管理范围不宜过宽，应当只限于严重阻碍消防车的正常通过的情形，包括在其必须审查的范围内的住宅小区存在的占用情形，还应包括在其他一些存在安全隐患但是隐患较小的住宅小区中较为恶劣的占用行为。

（二）明确权责，相互理解

明确住宅小区内部消防通道被占用时业主与物业的权利义务，双方需相互理解，互相信任。首先，业主基于建筑物区分所有权的复合型特征，由一人之私权发展到众多人共同之私权，由一己之物独立支配到共有物之共同管理，形成特定区域内的公共关系。业主自身要逐渐担负起自治责任，而非过度依赖物业，一味采取不作为的方式。在消防通道被占用时，业主应摒弃漠视态度，主动发现，积极汇报，能够注意到占用消防通道可能引发的安全隐患。其次，物业要明确其职能定位，不能因与业主方存在矛盾而选择不作为。我国有关物业的职能体现于《物业管理条例》中，其被定义为物业服务企业，突出了物业“服务型”的特征。物业要对业主的意见进行接纳，对于业主不缴纳物业费等行为进行及时的沟通与反思，对业主予以适当理解，避免因两者的割裂而导致消防通道被占用问题的解决一直搁置。

（三）构建以业主、物业、居委会为支撑的三元治理体系

1.加强以业主监督为基础的内部监督机制

应切实加强以业主监督为基础的内部监督机制，业主对小区内部事务接触最为直接，相比于物业，其对消防通道被占用的情况了解更加全面，对公共生活秩序的维护更为方便。当业主发现消防通道被占用时，首先可选择直接与占道车主联系，或者通过其他方式，如在其业主群内发布车主占用消防通道情况、将侵占消防通道的车辆拍照留存证据，对发现有多次占用、堵塞消防车通道行为的，可通过投诉热线电话、政务服务系统、举报投诉微信小程序等途径进行举报。如果业主难以与相关车主取得联系，业主可选择向物业汇报相关情况，或者将相关情况向业主大会进行汇报，通过业主大会内部的决策由业主委员会代为行动，以便与相关车主进行沟通，实现对消防通道畅通的维护。

2.牢固业主与物业之间的信息互通机制

业主与物业之间的信息互通是双向的，首先是业主主动将消防通道被占用的情况向物业汇报时，物业应及时接收并记录相关信息，然后与占道车主进行联系，即在此情形下，物业和业主直接完成了信息互通，不需介入业主共同管理机制的运作，业主大会与其执行机构业主委员会不需介入。如果物业与相关车主难以达成一致意见，相关车主仍然恶劣占道，物业可以寻求代表业主集体利益的业主大会的帮助，此时的业主大会应当积极主动地接收物业提供的有关信息，代表全体业主的利益向占道车主表达诉求，实现物业方难以达到的协调沟通，有效化解矛盾，实现消防通道的畅通。

3.强化居委会的保障功能

以前居民委员会是仅有的一个培养业主自治能力的部门，居民真正参与社区事务管理的机会很少，即便参与也局限于执行任务，也就是在社区工作人员的宣传教育下参与社区管理机构已经形成决定的工作。《民法典》规定，居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，帮助住宅小区进行社区自治。所以在住宅小区内部消防通道被占用时，居委会应当履行消防宣传教育责任，推动业主共同管理机制的运作，协调业主与物业之间的矛盾化解，保障业主监督机制、业主与物业之间的信息互通机制能够有效运行，保障消防通道被占用时社区治理能够有序进行。首先，居委会对保障业主对占用情况的主动发现和积极汇报具有重要意义。居委会可加强消防安全教育及消防安全隐患宣传，积极发动小区业主主动发现并汇报身边隐患，保障业主能够注意占用消防通道的情况，知悉火灾隐患举报投诉电话，有效遏制占用消防通道行为的发生。其次，居委会对保障业主共同管理机制的运行具有重要意义。居委会帮助业主进行业主大会与业主委员会的行动组织，提高社区内部自治能力。在消防通道被占用时，居委会要积极组织动员业主的内部监督，增强业主参与社区治理的热情，推动业主共同管理机制的运作，并在存在较大运作困难时能够主动介入解决，协调内部治理，保障业主发现消防通道占用情况时，能够及时作出相关决定。第三，居委会对保障业主与物业之间的纠纷化解具有重要意义。居委会在物业与业主因消防通道占用问题存在较大矛盾时，需及时进行沟通协调，从第三方的角度提供合理帮助，保障业主与物业之间能够实现消防通道占用情况的信息传递，保障信息互通机制能够有效运行，避免因双方矛盾而致业主或物业方疏于对占用情况的应对。

四、结语

打通消防通道不仅是小区的内部问题，更关涉城市的公共安全，直接关系人民群众的生命财产安全。要通过适当纳入行政部门的监管责任，在法律上明晰各主体的权责划分，构建协调共治的三元治理体系，形成全民参与消防的良好局面，在多维度的规制措施中有效遏制占用消防通道的不法行为，不断增强居民的获得感，提升社会治理能力。