流域经济发展的阶段性演变、规律性特征及政策启示

文/郑国楠（国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所）

流域发展为流域经济，是人类生产生活不断进步的结果。流域经济是承载流域内自然资源开发利用和经济社会活动的经济区域的总称，是以江河为纽带，以流域资源环境为基础，以各级各类水陆交通线路为链接，以沿岸沿线城镇为重要支撑点，上中下游紧密分工协作的经济区域。

一、流域经济发展的规律性特征

（一）流域经济发展具有明显的发展阶段性

流域经济发展既是人们对流域认识不断提高的过程，也是经济社会水平不断提高的过程。纵观国际典型流域开发和治理的历史，大都经历了以下三个阶段：一是生产生活高度依赖流域的单一粗放式发展阶段。农业文明时期，流域为人类生活提供了最基本的饮用、灌溉和交通运输需求。工业文明时代随着工业经济的不断发展，水资源不仅仅是人类生活的必需品，更成为工业生产运输的最基本要素，人们对水资源的需求激增，流域资源环境超过承载能力。此时人们对流域的功能认识单一，在西方国家工业化时期，流域大规模开发，取用水资源、开辟水运物流、大型水利水电大坝、临港工业生产建设成为流域开发的重点。二是工业化后期以资源合理开发利用为核心的流域治理阶段。20世纪30年代以后，西方主要发达国家进入工业化后期和后工业化时期。生态环境的重要性越来越受到重视，人们逐渐认识到，水、土、大气是相互联系与影响的，流域中发展航运、水电、渔业、旅游和提供良好生态环境是相互联系和相互作用的，它们共同构成流域的整体功能。因此，为了治理水体污染、河道淤积、流域生态环境破坏等问题，各国开展了流域立法、制度设计、工程防范等手段开展流域治理，实现了流域水环境改善、水生态恢复水土保持、经济社会效益明显等多方面的治理目标。三是将流域开发与治理和城市发展、景观建设等相融合的综合治理阶段。20世纪80年代开始，可持续发展的理念深入人心，流域资源应该系统规划和利用，应把流域与人的生产生活视为有机整体，推动流域在更美的人居环境中发挥作用等流域发展理念在美国、欧洲等国家和地区广泛兴起，相继出台了“莱茵河2020”“琵琶湖综合保全整备规划”等重要战略规划，实现了开发流域资源价值到注重发挥流域生态价值的转化，同时也逐步实现了流域经济的可持续发展。

（二）以重要城镇为点、以河为轴、以腹地为支撑是流域经济基本发展格局

流域自然地理特点孕育了独特的城镇空间分布和产业体系。世界上大多数重要流域都是以重要城市为点、以沿河产业带为轴、以流域经济区为面，形成“点—轴—面”的流域经济布局。德国著名城市杜伊斯堡、埃森、杜瑟尔多夫、科隆等均在莱茵河沿岸，依托四通八达的航运和铁路公路等交通运输网络，增强了城市的集聚能力，形成德国最大、最密集的城市带。这些经济活动通过便捷的交通线路辐射到腹地地区，带动了整个流域的发展。至此，流域经济的要素全面形成，流域经济不仅涉及水资源和水域岸线资源，还涉及港口、产业、交通、城镇等诸多要素，促进流域经济发展需要系统的方法，统筹考虑，全局规划，才能促进流域经济的可持续发展。

（三）处理好保护与开发的关系是发展流域经济的永恒主题

流域一般具有优越的发展经济的自然条件，也能够因水形成联系紧密的生产生活空间，发展流域经济就是对沿线的水资源、水域岸线资源、土地资源、矿产资源进行合理开发和利用，但是一条流域发展经济的条件再好，如果没有注重其统一性和完整性，其巨大的潜能也不可能充分发挥。但是，在开发过程中，要始终将流域作为一个整体进行发展规划和设计，注重生态环境保护、沿岸景观建设，以实现流域保护和流域发展的和谐共生局面。如，田纳西流域致力于水电开发，为流域的生产生活提供廉价的电力，同时也统筹协调了河道沿岸生态环境的治理和保护，使得优美的环境生态资源发挥了经济价值，促进了流域内旅游业的发展。如莱茵河，也持续不断地通过河道治理、流域岸线景观恢复，打造沿河风貌，吸引来众多金融行业、设计等文化创意行业企业在沿岸布局的发展。国内的湘江流域在沿江下大力气搬迁腾退高污染企业，加大产业结构调整的力度，发展高新技术产业和高端服务业。株洲清水塘、湘潭竹埠港等老工业基地经过全面治理，正在变身为集商贸物流、工业文化旅游、生态休闲、科技创新等业态于一体的产业新城、生态新城。

二、我国流域经济发展的历程和经验

（一）我国流域经济经历了发展不充分—粗放扩张—绿色发展的阶段

我国对流域经济的发展认识，大致经历了萌芽期（中华人民共和国成立初期~1978年）、发展扩张期（改革开放以来~2012 年）和推动绿色发展期（十八大以来）三个阶段。改革开放以来，由于工业化和城镇化的快速推进，对流域开发和保护关系认识不足，部分流域过度开发保护不足，沿岸工业污染、农业面源污染、居民生活污染负荷大幅超出流域承载能力。沿岸交通网络体系尚不完善，交通联系的局限性在一定程度上影响了中心城市的辐射功能，造成沿流域分布的城镇体系发育不足。近十几年来，绿色发展的理念贯彻到经济社会发展的方方面面，流域经济发展也进入到处理好流域开发与保护的关系的新阶段。如湖南把湘江保护和治理作为省“一号重点工程”，共实施了三个三年行动计划。2018年，国务院相继批复《汉江生态经济带发展规划》《淮河生态经济带发展规划》，对流域经济的绿色发展提出了战略性规划。

（二）新时期我国流域治理取得了丰富的经验

一是正确处理开发和保护的关系，“共抓大保护”的流域发展理念已经逐步形成。各地区把修复和保护流域生态环境摆在压倒性位置上，治理突出环境问题，科学利用水资源，优化产业布局，统筹港口岸线资源，体现了生态效益是流域最大效益的价值取向。

二是改变单一水环境治理模式，进入流域综合治理阶段。流域治理不限于对流域水资源、水生态的管理，还包括对流域人口、产业和城市规划建设的统筹协调，构建人与流域和谐发展的新格局。当前各流域的治理改变了过去侧重流域水环境污染治理的做法，注重流域生态环境保护、经济发展和社会发展等协同推进，实现综合治理。与此同时，在治理体制上，也逐步探索出市场化多元化的治理机制，形成了政府、企业、社会组织等多方紧密合作，协同推进流域治理的关系。

三是不断优化流域沿线产业和城镇发展的质量，致力于促进水产城的融合发展，更加重视流域规划的引导作用，规范沿岸产业发展和城镇布局，严控城镇规模过度扩张，通过完善交通基础设施建设增强城镇联系。采取负面清单制度，腾退置换对水体有污染的工业园区和企业，支持发展高技术产业和清洁能源及相关产业。特别是在城镇空间推动生态系统保护和修复，提升流域生态系统质量及其稳定性，建设具有休闲游憩、水土保持、水源涵养等复合功能的流域生态景观，实现流域水资源利用、产业发展和城镇建设协调发展方面成绩更是卓越。

三、推动我国流域经济高质量发展的政策启示

流域既是一个完整的涵盖山水林、田湖、草沙的自然空间单元；也是一个系统的经济社会发展单元，既是我国生态文明建设的重要阵地，也是经济高质量发展的主要依托。黄河、长江都是我们中华民族的母亲河，长江经济带建设和黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家重大区域战略，习近平总书记对长江、黄河流域发展的部署体现了对流域发展的战略思维，更可以体现新时代流域经济发展的趋势。

（一）在发展理念上，应更加坚持保护优先

2016年1月，习近平总书记召开了推动长江经济带发展座谈会，提出推动长江经济带发展必须从中华民族的长远利益考虑，共抓大保护，不搞大开发，走生态优先、绿色发展之路。2019年9月，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调要坚持绿水青山就是金山银山的理念，共同抓好大保护，协同推进大治理。流域作为我国重要的生态单元，物种资源丰富、生态系统多样，在生态文明理念指导下，流域经济发展应更加强调保护优先、生态优先。新时期发展流域经济，应该不限于对流域水资源、水生态的管理，还包括对流域人口、产业和城市规划建设的统筹协调，构建人与流域和谐发展的新格局，要把流域开发与治理和城市发展、景观建设等相融合，把传统的资源开发和产业发展纳入流域人口、城市、环境协调发展的框架内，与沿岸城市规划、景观规划等相互依托，更重要的是要以“大保护”理念为引领，加强流域内山水林田湖草沙系统保护、综合治理，走生态优先、绿色发展为导向的高质量发展的新路子。

（二）在发展内涵上，应更加强调高质量发展

习近平总书记指出，生态环境保护的成败归根到底取决于经济结构和经济发展的方式。水是流域经济中最基本、最有决定性的资源，这也是流域经济有别于区域经济、城市经济的一个显著特征。依托流域丰富的水资源，可以沿线布局需水量大、排放量大的企业，这也造成了大多数流域内产业结构重型化，以资源开采、原材料加工等产业为主，造成增长方式粗放—资源消耗和环境污染—发展动力不足的恶性循环。因此，应该主动作为，推动流域产业结构提档升级，实现从传统的资源要素驱动向创新科技要素的驱动转变，加快传统产业的改造升级，特别是对环境污染严重的资源加工企业要开展技术改造，建设污染和排放。推动数字经济和产业发展相融合，积极培育战略性新兴产业，构建更加绿色可持续的流域经济现代产业体系。制订流域内产业准入目录和环保排放达标标准，通过严格的目录和标准倒逼企业开展技术改造和转型发展，进而实现流域产业的升级，加强环境质量的监管，提高企业的违法成本。此外，加快培育新兴产业，支持和引导绿色产业的加快发展，提高绿色产业对流域经济的支撑作用。在推动流域内新型城镇化发展方面，应借鉴“点—轴—面”的流域城镇化发展模式，对于流域内发展条件和基础较好的高能级城市，应进一步增强其极点的带动作用，辐射联动流域上下游一体化的发展。同时，针对流域各地存在同质化发展和布局分散等问题，也需要进一步促进各类要素的合理流动和高效集聚，构建“点上开发、面上保护”的发展局面。

（三）在发展路径上，应更加注重因水制宜

2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划。水资源是流域核心要素，但是不同流域、流域内不同支流的水资源条件是不同的，要“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，水资源不仅是一个区域最基本的自然要素，决定着区域内的气候状况等基本情况，也是一个区域最基本的生产要素，决定着一个区域的经济社会发展规模结构。“有多少汤泡多少馍”。要重视流域内以水资源为主要的资源环境承载能力，科学合理规划城镇体系、种植结构、引导人口集聚和产业优化发展，应突出不同流域特色，发挥不同流域优势，实现不同流域经济的特色化发展。

（四）在发展机制上，应更加体现协同合作

流域具有特殊的经济地理特征，上、中、下游之间紧密相连，经济中心、经济腹地和经济网络纵横交错流域，大多数流域横跨多个行政区域单元。从流域地理特征看，上游由于生态保护和水源保护的需要，应多发展旅游等生态产业。中下游地势渐趋平坦，人口密集，交通便利，绿色农业、制造业发达，由此流域经济开发程度呈梯级分布。上、中、下游各地区的经济开发程度具有不平衡性。过去一个时期以来，受传统经济发展观念影响，流域内部经常出现产业重复布局、区域恶性竞争等问题。今后，应全流域一盘棋，统筹生产力布局，破除阻碍流域一体化发展的机制障碍，疏密有致地引导发展要素配置，更加注重不同产业园区、城市之间的分工协作，实现上中下游的协调联动发展，既要保障绿水青山的价值转化，也要引导经济要素向中心城市高效集聚，从而形成流域经济发展的整体竞争力。