行政事业单位财政资金预算绩效管理的强化之道

2022-11-27王晓平山东省渔业发展和资源养护总站

品牌研究 2022年20期

文/王晓平（山东省渔业发展和资源养护总站）

预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果（财预[2011]416号），“绩”是产出，指财政资金投入后形成的公共产品或服务，“效”是结果，指预算资金产出所带来的影响和效果。投入不等于产出，产出不等于结果，科学设立产出、成本、经济效益、社会效益、生态效益、满意度等绩效指标，建立财务管理目标为导向、成本费用为判断标准、评价业绩为核心的管理体制，让绩效和财政资源分配形成一个健全完整的系统。

一、行政事业单位财政资金预算绩效管理的必要性

预算资金管理是在一个财政年度，地方政府配合中央实施财政收入、支出的规划。财政是政府治理的基础和支柱，预算资金绩效管理是加强财政资金管理的重点。

（一）满足相关政策和《预算法》的法定要求

（1）政策层面，2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》；2018年9月1日《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号）要求，将预算绩效管理上升到国家治理的高度；2020年3月中办国办发布《高质量发展综合绩效评价办法（试行）》，首次在省级层面开展综合性绩效评价，建立绩效报告制度，将整体绩效目标和自评结果向同级政府和人大报告，提高绩效管理水平。

（2）法律层面，2018年12月，《中华人民共和国预算法》第十二条、第三十二条、第四十九条、第五十七条、第七十九条等分别对预算编制的绩效评价、预决算草案的绩效目标管理、重点支出、重大投资项目绩效情况等作出了明确规定。2020年10月，《中华人民共和国预算法实施条例》第二十条、第五十一条、第五十三条、第七十三条分别要求对预算资金实施绩效监控，开展绩效评价。

（3）2019年实施新政府会计制度，对于不同区域、不同级别的行政事业单位提出了双功能、双基础、双报告的改革发展要求。这也使得财政资金执行以及预算管理形成一种全新的平行关系[1]。此时，行政事业单位落实财政资金绩效管理，全面建立财务会计和预算会计协作系统，结合各项政策制度发布以及实施情况进展，进一步加强单位预算资金绩效管理。

（二）提高财政资源配置效率和使用效益

据国家财政部门发布的有关报告，2020年1至9月，一般公共预算收入为141002亿元，同比下降约6.4%，而支出则为175185亿元，同比下降1.9%。当前受新冠疫情和世界百年未有之大变局影响，增收节支尤显重要，收入预算讲求质量，不能脱离实际制定增长目标，支出预算更要统筹兼顾、讲求绩效，做到收支平衡，确保财政资金可持续和资源配置高效，将预算资金分配与年度绩效考核结果挂钩，取消低质低效预算安排，收回沉淀资金，合理地增强资金预算管控与维护的科学性。

（三）硬化财政资金预算绩效管理约束，加强监督问责和工作考核

（1）绩效管理具有外部管理、内部管理和共同管理多种形式，注重结果，同样注重过程，将预算资金的配置和绩效考核贯穿到行政事业单位各部门的日常工作当中，成为合理使用各种财政预算资金的关键依据。《审计法》（2021）第四条规定，审计报告应当重点报告对预算执行及其绩效的审计情况。在全面落实财政预算资金绩效管理过程中，主要负责人对单位整体绩效预算负责，各项目责任人对项目预算负责。

（2）强化预算资金绩效监督问责和工作考核。预算绩效管理主要目的是寻求解决问题、促进财政资金使用的绩效提高，不是监督考核或查处违法违纪的工具。依法对预算绩效实施情况进行审计监督，推进绩效信息公开的同时也起到了对部门人员实施绩效考评的作用，让工作人员清晰、全面了解自身的职责，提高工作效率。

二、行政事业单位财政资金预算绩效管理强化中常见的阻碍

（一）管理意识较为缺乏

“管理实践、意识先行”，在行政事业单位全方位将财政资金预算绩效管理任务落实的过程中，行政事业单位内部管理、业务以及会计人员的意识以及认知有着十分重要的影响，若是意识或者认知上出现问题，则实践行为很难与绩效管理要求相符合[2]。如果单位领导不重视预算编制，年中随意变更预算执行，将会直接造成预算资金管理出现形式化的现象，难以发挥其对于财政资金支出行为具备的约束和导向作用。同样，若是业务或者会计人员工作态度或者认知掌握不够科学和合理，将会引发预算管理过于粗放、资金绩效管控不够合理现象。此外，因为管理意识缺乏造成管理环节漏洞也是较为严重的问题，将资金绩效管理只落实到前期预算以及后期评估阶段当中，疏忽对于资金实际支出的流程管理，同样会造成财政资金绩效价值下降，提高管理意识和绩效目标质量，才能“提质增效”。

（二）管理方法和手段单一

目前在财政预算资金绩效实际管理中，主要就是通过对比分析、计算等各种方法来达到合理使用资金的目的，有着流程较为清晰、实际操作性十分强的特征，深受一些单位的青睐[3]。不过若是单纯地使用传统的管理方法，很难让绩效管理效果得到提升，需要相关单位积极创新绩效管理方法，有效拓宽绩效管理路径以及管理范围，不断弥补以及完善管理中存在的短板问题，以此来为财政预算资金绩效管理优势的全面发挥奠定基础。

（三）专业管理人员缺乏

行政事业单位为保证财政预算资金绩效管理工作稳步推进，就必须要求工作人员充分认识和了解绩效管理，在不断提升认知、专业能力以及创新素养的基础上增强绩效管理实时性以及实效性，继而为预算资金绩效管理提供更多人才支持。但是，目前区域内部行政事业单位专业的绩效管理人才十分缺乏，较为有限的人才难以全方位、全过程地落实绩效管理工作。而单位原有的绩效管理人员由于工作时间较短，存在创新能力比较弱、专业能力有待提升的问题，难以让资金绩效管理持续有效落实。

三、行政事业单位财政资金预算绩效管理强化策略

（一）加大宣传力度，提升行政事业单位主体管理意识

一是全面及时对各部门下达相关政策文件，帮助工作人员掌握行政事业单位财政预算资金绩效管理部署需求和情况。二是要积极使用新媒体资源，多途径、多形式地实施资金绩效管控宣传与推广工作，以此来充分顺应新时期工作人员信息获取习惯，为单位内不同工作人员创造更好的知识学习条件，引导各个单位持续强化对资金节约使用的意识，全方位将预算绩效工作进行持续落实。三是行政单位领导人员需要实施牵头作用，落实全程化控制管理工作，积极鼓励与组织全员参与到资金管理过程中，并为后期绩效控制积累更多价值较高的评估信息，完善预算全过程绩效管理链条，建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果应用，最终让资金使用和绩效控制质量同步上升。

（二）精准掌握管理原则，不断改进管理体系

预算绩效管理是行政事业单位绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化行政事业单位预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求部门、单位不断提高服务质量，少花钱多办事，提供更务实高效的公共产品和公共服务。

（1）掌握管理原则。一是规范性原则，在落实绩效管控过程中需要事业单位充分依托各种法规，确保有关管理行为有着理论基础支撑，从源头上让管理存在的矛盾得到化解，让各个部门以及工作人员能够认可管理工作，并在实践落实活动中做到自主控制。二是联动性原则，从预算管理（绩效管理、政府采购管理、资产管理、财务会计核算与管理）-基础信息管理（单位、人员、资产、账户等由单位维护的信息）-项目库管理（人员类项目、运转类项目、特定目标类项目）-预算编制和调整-预算执行-决算和报告编制等多部门多环节，需要了解预算资金绩效管理并不属于某一部分或者某一决策层的事情，若是想要保证绩效管理目标可以真正达成，就需要不同部门工作人员共同努力，就需要建立一个联动机制，依托信息网络系统构建一个统一的、一体化的绩效管理平台，为绩效信息共享以及不同部门互相制衡提供便利条件，让预算资金绩效全面渗透到行政事业单位内。三是可行性原则，需要行政事业单位充分依托绩效管理能力以及需求针对立项、编制、审批、分析以及执行等环节实施全过程管理，提升管理的可行性，避免绩效管理沦落成为“空谈”，同时还要动态化针对预算绩效管理进行改进，让管理举措与实际要求相互契合。

（2）改进管理体系。一是结合行政事业单位实际发展情况以及战略发展规划，制定年度绩效考核计划，并将战略目标当作这一计划开展的核心，详细阐明不同部门年度任务，让绩效预算管理可以融入各个部门、各个项目、各个岗位当中，提升预算资金绩效控制的前置性，对政策和项目预算加强事前绩效评估，关注是否属于公共财政支持范围、与主管部门职能是否相关、是否有明确的现实需求和服务对象、是否与其他政策和项目存在交叉或重复、资金支持方式是否合理、投入是否经济、实施方案是否可行、预期绩效是否明显等。二是重视预算绩效评价的经济性、效率性、效益性、公平性的4E原则。首先考虑是否需要投入以及投入的高低水平、投入与成本对比的经济性；其次关注产出与投入对比的效率性是否高效，是否低的投入带来了高的产出；再次是产出是否带来了效益，是否达到了原定的目标，目标与产出对比的效益性如何；最终整体表现在是否体现了公共资金的公平性。三是实施绩效管理动态跟踪，要求各个部门定期或者不定期地提交与资金绩效管理有关的报告，以此来展示绩效指标达成情况等各种信息，在过程管理控制基础上及时地改进与修正财政资金预算出现的偏差，保证财政预算资金可以真正流向所需的岗位与部门。四是对比绩效报告和年度绩效计划，并结合不同部门实际状况作出评估判断，需要注意的是报告评价必须要有公正与客观性，将不同部门绩效预算控制成效与行政单位战略目标的实施进度相互关联，反馈预算资金绩效考评的最终结果，为进一步强化预算资金绩效控制提供帮助。

（三）合理利用先进大数据技术，丰富绩效管理方法

为管控行政事业单位财政资金预算绩效水平，除了增加权责发生制进行合理计量之外，还需要依托信息技术来丰富绩效管控方法，创建一个数字化的绩效控制平台，为管理工作提供科技支持。一是行政事业单位可以在财政资金风险规避的导向下合理使用大数据技术，构建预算资金绩效风险控制模型，结合单位资金链实际健康状态、部门动态以及战略发展规划等各种因素确定模型参数，针对各种风险的发展趋势、出现原因、特征以及影响等加以评估，并在这一基础上不断优化预算资金绩效控制方案，达到强化预算资金绩效控制效率的关键目的。二是行政事业单位可以合理使用“预算资金绩效+精细化内部控制”管理模式，依托过往的管理经验，筛选和把控预算绩效内控要求，整合管理资源解决难题，保证财政资金绩效控制重点能够更加清晰。

（四）引入专业人才，强化财政资金预算绩效管理业务工作人员培训力度

（1）我国预算资金绩效管控起步较晚，各项工作仍旧处在探索上升时期，绩效管理工作量将会持续增多，积极组建专业的财务管理团队，选拔任用专业素养较高的会计人才，“擦亮眼睛”设置专业化、高水平的岗位准入门槛，对预算及绩效管理岗位人员提出更高要求，为专业队伍建设储备更多人才资源。

（2）使用“请进来与走出去”相结合的手段。聘请专家学者开展知识讲座与专题培训，让单位全员增强预算资金绩效管理整体意识。积极组织内部与资金绩效管理有关人员走出去参加相关学习培训与经验交流，引入线上学习展开网络化的沟通与交流，扩展思路积极应用。

（五）合理使用预算资金绩效评价结果，完善奖惩以及反馈机制

（1）合理使用资金绩效评价结果。全面开展绩效管理工作的最核心、最基本目的，是为保证预算资金的实际使用效果得以充分发挥，将绩效评价当作重要方式，将传统条目预算的投入控制为主，改革为以绩效结果为导向，对传统的只强调支出合规合法性、按标准来分配资金形式，改革为以成本收益分析结果为目标导向来分配财政资金。

（2）构建绩效评价公开机制。财政资金使用透明度是管理状态较为良好的一种体现，不断提升资金透明度才可增强效率，确保有关人员以及部门的主体责任能够落实。同时，财政资金透明公开也是社会各界关注的重点，只有及时地将预算资金绩效评价结果进行公布，才可获取公众的信赖与认可。按《中华人民共和国预算法实施条例》第六条规定，“各部门所属单位的预算、决算及报表，应当在部门批复后20日内由单位向社会公开”和《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》在单位门户网站进行预算和决算公开，建立行政事业单位整体绩效报告制度，将整体绩效目标和自评结果向同级政府和人大报告，推动提高行政事业单位整体绩效管理水平，及时回应社会关注，保护公众的参与权、知情权、表达权以及监督权。

（3）完善反馈以及奖惩机制。一是强化与预算单位之间的交流与沟通，及时结合绩效管理过程为公众进行反馈，在编制预算时按照“谁申请资金，谁设置目标”原则，作为项目入库和申请预算的前置条件，批复的预算绩效目标不得随意调整，定期检查资金实际流向，掌握资金具体应用动态，以此来达到共同监督的目的。二是改进预算资金绩效管理奖惩机制，年中对上半年预算执行情况进行绩效自评，对绩效目标实现程度开展绩效监控，各单位总结经验、发现问题，提出改进措施，形成本部门绩效监控报告上报财政部门。监控结果作为以后年度预算安排和政策制定的参考，监控情况作为部门预算绩效管理考核的内容。确保绩效评价结果与行政事业单位预算规模挂钩。