县级政协参与基层社会治理的独特优势和实践机制

曾志辉，陈博

（广东财经大学马克思主义学院，广东 广州 510320）

党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》）指出，党自十八大以来，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，不断健全人民政协专门协商机构的制度安排，持续推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，形成中国特色协商民主体系。[1]习近平总书记在庆祝人民政协成立65 周年大会的重要讲话中指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层”。[2]可见，基层是社会治理的基础和重心。县级政协作为和基层政权联系最为紧密的一级政协组织，最能直观感受社会矛盾的演化，最有先机通过发挥凝心聚力、广开言路、广纳民意、协商式监督的优势，推动基层党委政府科学民主决策，为推进基层社会治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。本文将结合十九届六中全会精神和笔者在广西某县政府挂职的实践经验，对县级政协参与基层社会治理有何独特优势，如何优化县级政协参与基层社会治理的实践机制展开分析探讨。

一、县级政协参与基层社会治理的独特优势

人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组织形式，在政治、社会等多个领域取得诸多成功实践，具有协商目的人民性、协商主体多元性、协商方式多样性的鲜明特征。当前，我国改革已进入攻坚期和深水区，各种不确定因素增多，各类风险矛盾交织，往往呈现出牵一发而动全身的特点，在基层尤为突出。因此，在探析优化县级政协参与基层社会治理的实践机制之前，有必要对县级政协参与基层社会治理的四方面独特优势予以总结。

（一）发挥政治优势，巩固基层最广泛的爱国统一战线

“坚持统一战线”作为中国共产党百年奋斗的历史经验之一，在“巩固和发展各民族大团结、全国人民大团结、全体中华儿女大团结，铸牢中华民族共同体意识”中发挥着重要作用。[3]人民政协有着促进大团结大联合的政治优势，是巩固基层最广泛的爱国统一战线的重要平台。而新时代社会治理的重心在基层，越往基层走，统战工作的任务越繁重、越具体。因此，更应充分认识到县级政协在基层社会治理中所彰显着广泛凝心聚力，巩固统一战线的政治优势。

首先，基层政协所囊括的政治主体具备包容性。政协委员来自不同界别、阶层和行业，使得一切能够联合的阶层、人员都团结起来并提出真知灼见，担负起有效表达其所联系的群体利益的责任；其次，基层政协所承载的政治活动具备多样性。基层政协在履行参政议政职能过程中，可通过定期举行各种协商会议，不定期开展座谈、考察、调研等活动，为巩固基层最广泛的爱国统一战线提供组织化的参与渠道和制度化的政治保证；最后，基层政协所构建的政治联盟具备同向性。县级政协把一切政党、民族和阶层等爱国统一战线的成员汇集到基层社会治理中来，使全体人民的思想都统一到坚持中国特色社会主义理论体系、坚持走中国特色社会主义道路上来，为实现和谐有序的社会治理目标奠定统一的行动基调，汇聚起实现中华民族伟大复兴中国梦和社会主义现代化的磅礴伟力。

（二）发挥组织优势，助推县级党委政府科学民主决策

县级党委政府在基层社会治理中承担着解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的治理责任，科学民主决策的开展将有利于治理方案的合理制定和切实执行。在当前的基层社会治理决策中，多地县级政协高度重视协商主体专业性和广泛性的组织特征，充分利用位置超脱、联系广泛、渠道畅通等组织优势来汇聚众智，将社情民意、真言实招及时准确地送达党政部门研究，助力党和政府科学决策和有效施政，持续推动决策科学化和民主化。

协商主体的专业性奠定了基层社会治理的科学性。县级政协拥有庞大的智库，其中的专门委员会汇集了各路专家学者，有能力针对地方发展中某一领域的问题开展深入研究，通过对口协商，听取民声，充分发挥政协委员专业人才优势，为基层精准治理献计献策，为政府主导的基层治理中各种疑难杂症的解决提供智力支持，进而提高基层治理的科学性。

协商主体的广泛性提升了基层社会治理的民主性。在地方党委政府制定规划、项目方案和行政措施的过程中，基层政协扮演着“传声筒”和“智囊团”的重要角色，为地方党政的政策制定提供全方位、多层次的意见和建议，既做到“人民的事情要和人民协商”、“发展全过程人民民主”，又使得政府决策真正做到“从群众中来，到群众中去”，推动政策顺应民之所盼。

（三）发挥制度优势，促进政府基层社会治理提质增效

习近平总书记多次强调，人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。[4]中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是有中国特色的新型政党制度。而县级政协作为多党合作和政治协商的重要机构，既是广泛联系基层政、商、学界，发扬社会主义民主的重要形式，也是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。因此，在未来的基层社会治理中，县级政协更应注重发挥新型政党制度的制度优势，助力提升基层社会治理效能，推动新时代国家治理体系现代化。

“专门协商机构”作为人民政协的全新综合性定位，在我国县级政协的工作实践中得以充分体现。贵州省雷山县在县政协九届六次会议期间，结合新时代“枫桥经验”，充分发挥专门协商机构的作用，围绕易地扶贫搬迁、全县移风易俗等民生问题召开主席与委员约商会议，提出意见和建议100 多条；围绕全县“两违”建筑治理情况与县人大开展联合调研，通过县委、县政府、县政协领导领衔督办以及“两办”联合督办、民主评议督办等方式，促进了98 件提案的办理落实，提案办结率为100%。[5]正如雷山县的先进案例所示，县级政协事关基层社会治理大局。其广泛搭建的多元化协商平台营造了“接地气”的对话氛围，满足了基层不同群体的意见表达需要；共同达成的高质量协商成果让专门协商机构在基层治理中彰显独特的制度优势，切实为治国理政建睿智之言、献务实之策、谋创新之举。

（四）发挥监督优势，落实地方干部为民谋福的治理责任

人民政协的民主监督是人民行使监督权力的重要形式，也是中国特色社会主义监督体系的重要构成部分。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》）对政协民主监督的时代内涵和本质特征作了深刻诠释，并明确了政协民主监督的属性是协商式监督，为新征程上基层政协履行民主监督职能提供总引领，彰显了县级政协在监督基层干部为民造福责任落实中的优势。

从监督主体上看，县级政协的民主监督具有实效性和群众性优势。作为县级政协活动主体的政协委员，大部分学有专长、应变力强，在履行民主监督职能过程中，往往通过理性思考，提出具有针对性、实操性、前瞻性的意见建议，既充分反映各界群众的利益要求，又有助于党政干部及时地“耳听八方”，了解社情民意。

从监督形式上看，县级政协的民主监督具有多元性和灵活性优势。《意见》明确了人民政协民主监督的主要形式：一是会议监督。即增加政协大会发言的监督性内容比重，全体会议视情安排界别小组（联组）专题讨论监督性议题；二是视察监督。即组成政协组织委员视察团，围绕改革发展稳定重大问题的监督性议题，商讨工作问题和不足；三是提案监督。即在政协重点提案中重点增加民主监督性提案；四是专项监督。即围绕法律法规的实施和党委、政府重要工作，开展监督性专题调研；五是其他形式监督。同时，人民政协民主监督同党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督等监督形式灵活配合，对推动地方干部改进工作方式方法，督促基层党政干部转变作风、反腐倡廉，破解基层群众“急难愁盼”等事关民生福祉的问题将起到更强大推动作用。

二、优化县级政协参与基层社会治理的实践机制

习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70 周年大会上指出，发挥人民政协专门协商机构作用，需要完善制度机制。[6]从某种意义上说，健全的工作机制是推动政协制度更加成熟定型的集中体现。换言之，抓住了改进工作机制这个“牛鼻子”，也就找准了优化基层政协工作的关键，而探索县级政协参与社会治理实践机制的更优路径，则是推进基层社会治理现代化的关键一环。

（一）常态化加强政治引领，完善政协队伍建设机制

新时代下，基层社会治理局面仍复杂多变。县级政协工作面临着市县政协基础工作薄弱、人员力量薄弱的问题。因此，应坚持常态化加强政治引领，完善政协委员和机关干部“两支队伍”建设机制，使县级政协委员成为政协履职的坚强协商主体，使县级政协机关干部成为政协履职的重要保障力量。只有坚持多管齐下、常抓常严，打好强化县级政协队伍的“组合拳”，才能破解县级政协“两个薄弱”问题。

一方面，强化党建引领功能，全面提高政治能力。一要彰显县级政协党建工作政治性。县级政协应始终把政治建设摆在党建工作的首位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，通过教育和管理机关干部、引导和服务委员珍惜制度赋予的使命和责任，发挥党员委员的先锋模范作用和政协委员在界别群众中的代表作用，在“两支队伍”建设上树立“正气”，展现新时代人民政协的新样子；二要扩大县级政协党建工作覆盖面。按照有特点、出亮点的思路，打造一批基层党建示范点，推动政协机关党建工作走在前、作表率，紧紧围绕当地发展和民生两大重点，广泛开展制度化、专业性协商，不断提高建言资政的针对性、操作性、实效性，保证县级政协党务干部“又红又专”，彰显党建工作的“政协味”，实现党建引领高质量履职。

另一方面，强化提质增效导向，全面提高工作质量。一要优化县级政协建构。针对基层政协“两个薄弱”的共性问题，县级政协可通过夯实三个层级平台，增设专委会机构、增加专委会职数、增配专委会人员 ；二要提高建言资政实效。完善协商议题产生机制，统筹运用党政交题、党派参题、委员荐题、专委会报题等多种方式遴选协商议题，提高协商议政的准度和精度。同时，充分发挥政协委员界别优势，将凝聚共识纳入“委员作业”必做题目，引导政协委员在所代表和联系的领域主动正面发声、解疑释惑、协调关系，为协商议政打造具备高度政治责任感的基层政协队伍。

（二）专业化规范协商人才，创新委员参与基层治理制度

基层社会矛盾集中、问题多发，因而基层治理是整个社会治理的关键环节，县级政协委员是基层治理的主要力量。因此，对政协委员主体作用发挥的科学规范，是做好县级政协工作和提高政协工作整体水平的关键一环。经调查，县级政协委员在参与基层社会治理的过程中，由于受到地方市场经济发育程度、社会力量成长状况及当地民主政治发展水平等多重因素影响，仍存在对基层社会治理创新情况不熟悉、参与度不足、监督不严格等问题。针对以上问题，基层政协应当以创新县级政协委员参与机制为切入点，推动政协委员主动访查民情、妥善处理纠纷、及时协商监督，以全面提升委员履职效能。

一是建立政协委员舆情分析和调查机制，主动了解基层民生。县级政协应创建社会舆情工作队伍或职能部门，在日常工作开展过程中应与信访部门、网络部门以及新闻媒体通力合作，实现对重点区域、重点对象和重点时段的社会舆情进行收集和分析，及时掌握社会舆论焦点，使群众呼声和要求能够得到反映上报。对于负面社会舆情，应规定委员根据事件的是非曲折和與情的轻重缓急，联合地方政府召开社会舆情分析会议，制定应急处理预案，同时主动征集群众的意见建议，向社会公开事件处理进展和答复民众。

二是建立政协委员参与调解民间纠纷机制，积极化解基层矛盾。基层是各类问题纠纷的聚集地，县级政协应结合当地党委和政府的意见建议，开展政协委员座谈、协商会议，召集涉及重点信访问题的部门，围绕民间纠纷这一中心议题共同寻求最佳解决方案。同时，为提升破解纠纷难题的质量效率，县级政协委员应积极加强与调解机构的联系，通过观察调解过程、评议调解结果、回访调解对象等方式，实现政协委员政治性与调解机构专业性一体化促进，以增强政协委员解决民间纠纷的能力，推动基层问题在基层化解、维护基层社会稳定。

三是建立政协委员评议监督活动机制，及时把脉治理弊病。民主监督是政协的一大职能，县级政协应充分保障政协委员在调研、视察时举行听证会的监督权力，应确立政协委员听证制度，通过联合基层党委政府召开听证会，相关政府部门的工作人员围绕就业、教育、社保、医疗等民生热点难点，向政协委员介绍工作情况，并听取政协委员的批评建议。[7]健全的政协委员评议监督机制将有利于明确基层治理责任，落实基层治理政策。

（三）长效化打造协商平台，健全两个协商衔接机制

2018年3月15日中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》修订)规定，各县级政协应按照“不建机构建机制”的工作思路，以“协商于民、协商为民”为基本遵循，总结地方政协探索县级政协参与基层社会治理的经验，建立“政协协商与基层协商有机衔接，运用协商民主方式开展基层治理”的新机制。[8]可见，推进县级政协协商与基层协商（两个协商）有机衔接，既是把政协的制度优势转化为基层治理效能的客观需要，也是新时代基层政协组织担当“一线”使命、彰显“一线”作为的主观要求。经调查发现，当前许多县级政协也正积极探索并尝试闯出县级政协参与社会治理机制的“新路子”，但其制度安排仍不够长远，两个协商的界限依然存在。因此，健全两个协商的衔接机制，需注意以下两大要点。

一是健全协商平台和委员履职载体创建机制。首先，搭建城乡社区协商平台、畅通利益表达渠道，打破政协协商与基层协商的界限。如建立联络站（办）并探索开展基层协商制度，保障基层群众通过协商途径及时反映社会治理问题。其次，聚焦地方政协建立村民议事会、委员履职小组等履职载体和民意恳谈会等协商平台的先进案例，总结推广其创建的成功经验，鼓励其他各县级政协因地制宜，改进委员履职载体和协商平台搭建的信息公开、成果报送、成效宣传等环节，以透明性和系统性彰显“两个协商”衔接机制的优势。

二是健全建言资政和凝聚共识双向发力机制。近年来，佛山市顺德区政协积极打造“有为政协”，通过逐步完善“四级联系制度”，建立主席联系常委、常委联系委员、党员委员联系非党员委员、委员联系市民群众的常态化沟通交流机制，实现了基层政协工作上下联动。[9]因此，各县级政协应着力突出基层政协特色，完善委员联络制度，既广泛听取民声，又要向基层群众宣传政策。同时，总结推广县级政协各种“送协商上门”的“接地气”做法，对协商议题、协商事项、协商意见等具体协商要素进行规范，推动问题切实解决，彰显双向发力优势，提高双向发力实效。

（四）系统化创新协商形式，优化基层群众参与机制

郡县治，天下安。基层社会治理是国家治理的基础，与群众利益休戚相关。群众在参与基层社会治理中最有发言权，应充分保障群众在基层协商民主中的参与感和获得感，体现群众政治选择、满足群众意愿。改革开放以来，基层协商民主发展突飞猛进，但协商民主覆盖面和深入度仍亟需提升。新时代下，健全基层群众参与机制要求各县级政协继往开来，将人民至上的观点贯穿群众参与基层协商全过程，将政协协商融入基层协商全过程，系统化创新基层群众参与民主协商的新形式。

一是要广开言路，拓宽基层协商民主的有效路径。基层政协应该立足于人民性这一基本特征，“里应外合”扩大政协组织的覆盖面和协商活动的辐射力。一方面，应加强与兄弟地区政协组织等政治领域的协商合作，就共同关心的议题展开联合协商议政，努力达成为民谋福的共识；另一方面，可依托高校、专业协会组织、专业研究机构等社会组织开展协商活动，汇聚多方民众力量，提升协商质量。[10]

二是要广纳民意，探索全方位多形式听取、讨论、采纳民众意见的方法。公民参与是基层协商民主的基础，县级政协必须始终坚持人民至上，灵活创设协商形式，采用讨论、座谈、网络征求、咨询、论证、听证、公示、民意调查等手段广泛收集群众意见，健全民主听证会、居民论坛、村民自治等制度机制，使民情民意在基层民主协商全过程得到充分表达，确保利益相关者共同参与、共同协商、共同决策，促成政府主导、社会协同、公众参与的多元共治新局面，推动县级政协基层社会治理水平再上新台阶。