法律监督视野下检察公益调查核实权的配置与运行

程志远，徐本鑫

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002）

检察公益调查核实权，是指检察机关在办理公益诉讼案件过程中，向其他主体调查取证、核实情况的权力，是检察机关开展公益诉讼的重要保障。2018年修改的《人民检察院组织法》第21条赋予检察机关调查核实权①《人民检察院组织法》第21条：“人民检察院行使本法第20条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”第20条：“人民检察院行使下列职权：……（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督……”，但并未赋予其检察公益调查核实权［1］。而最高法、最高检（以下简称“两高”）2018年颁布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）第6条②《检察公益诉讼解释》第6条：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”对《人民检察院组织法》调查核实权的范围进行扩张［2］，规定检察机关在公益诉讼中可以调查收集证据，但未明确调查核实的手段、内容及程序。一方面，“两高”以司法解释突破法律条文的原意无异于自我授权，以下位法扩张上位法，造成权力架构倒悬的问题，亟需在立法方面解决［3］。另一方面，法律与司法解释的粗疏性，使检察公益调查核实权的配置与运行只能依靠效力层级偏低的《人民检察院公益诉讼办案规则》（最高检2021年7月颁布施行，以下简称《办案规则》）。《办案规则》内容大体上承袭了《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》（以下统称《办案指南》），依旧难以解决检察公益调查核实权配置不完善、运行不规范的问题。检察公益调查核实权的配置与运行问题，亟待在法律监督框架下，从权力目标、边界和功能的角度分析其产生原因，并从制度方面予以解决，以规范检察公益调查核实权的配置与运行。

一、检察公益调查核实权运行中的问题

调查核实权是检察机关履行法律监督职责的非强制性权力，是检察公益诉讼工作有序推进的基础性保障，其规范运行直接影响着检察权行使的合法性和检察监督的有效性。然而，实践中检察公益调查核实权运行依然存在边界模糊、功能失准、目标不清等问题。

1.调查重于核实，超越法律监督边界

检察公益诉讼中的“调查核实权”不同于“调查权”，不是“调查权”与“核实权”的简单组合。调查权中的“调查”主要针对未知事实，通过收集相关证据线索，确定研究、判断的事实基础。而调查核实权中的“调查”服务于“核实”，“调查”与“核实”是手段与目的的关系。调查核实权中的调查行为，意在印证需要监督的法定情形，调取证据后还需对证据进行分析与核实；核实则主要侧重于采取相应措施鉴别已知事实和证据［4］。

检察公益诉讼实践中，相对于“核实”，检察机关更重视“调查”，甚至充分发挥“主观能动性”去调查取证，往往造成检察公益调查核实权行使超越法律监督权力边界。例如，在海口市秀英区检察院诉某公司运泥船倾倒建筑垃圾一案中［5］，检察人员长期蹲守、暗访，“调查核实搞得像记者暗访一样”［6］。这不仅损耗检察机关司法威严、矮化法律监督地位，而且不符合程序规定——尚未立案便进行全面调查，已然超出职权范围①根据《办案规则》章节顺序可以看出，应当先立案，再开展诉前程序中的调查。。检察公益调查核实权的边界在于权力行使不应超出法律监督需要。换言之，检察公益调查核实权的行使足以证实违法行为存在，以便督促纠正违法行为即可。但检察机关在检察公益调查核实权运行中，普遍采用在民事行政检察监督中基本不会运用的勘察现场、委托鉴定等调查手段［7］，使得调查重于核实并处于主导地位；且检察机关所持立场更具有“进攻”性［8］，并可能超越法律监督边界。例如，在山东省莱西市检察院诉该市水利局一案中［9］，检察院对某公司违法所得1 200余万元，本可以依据既有证据材料进行核实，确认某公司违法并通过刑事附带民事诉讼追缴违法所得，但该院却以水利局作出的已生效行政处罚为调查内容提起行政公益诉讼，要求行政机关重新作出行政行为，直接侵入行政权，造成检察权与行政权的对峙局面［10］。由于案件证据充分，足以证实该公司存在违法行为并督促其纠正，难以充分证明检察院继续调查是为“核实其违法行为”这一需要服务。继续调查不仅对保护公益毫无增益，而且超出了法律监督的需要，即超越了法律监督的边界。在行政公益诉讼中，检察机关进行调查核实需要行政机关配合与支持，调查越频繁，则行政机关工作压力越大。如果检察机关以调查干预行政工作运转，会使检察公益调查核实权越界而侵入行政权，浪费检察资源与行政资源。

2.聚焦公益损失，弱化法律监督功能

检察公益调查核实权应体现检察机关保障法律正确统一实施的法律监督功能［11］。法律监督关键在“法律”上，即审查、监督被监督对象的行为合法性，以保障法律的正确统一实施②法律实施是指国家法律在社会生活中被实际运用施行，包括国家行政机关执行法律，国家司法机关适用法律，公民、社会组织、国家机关等社会全体成员遵守法律的活动。。申言之，检察机关应当聚焦违法行为，主要审查被调查对象的行为违法与否，其应被定位为“程序正义守护者”，而非“公益损失鉴定者”。检察机关在诉前程序阶段行使调查核实权，应遵循必要性原则而不应全面、深度调查［12］，对于公益损失只需初步了解、证明损失存在即可③《检察公益诉讼解释》第14、22条规定，检察机关起诉只需提交“行为已经损害社会公共利益的初步证明材料”。，具体损害数额应当由行政机关调查，若案件进入诉讼程序则由法院负责查明事实。

在实践中，检察公益调查核实权的行使往往“舍本逐末”，过多关注公益损失情况而非行为合法性，阻碍了检察机关法律监督功能的实现。检察机关致力于法律秩序的修复与整合，其对公益的救济应如同“亡羊补牢”一般。但在公益诉讼中，调查核实权的运用往往定着在流失的“羊”身上，过度关注公益损失，而忽视了“补牢”［10］。检察机关将精力置于公益损失调查上，不仅有碍于及时纠正违法行为及保障法律的正确统一实施，而且会产生一定的消极作用。首先，公益损失调查专业性强、周期长。以常见的环境损害司法鉴定为例，其属于成本高、难度大、专业性极强的新兴业务。由于“术业有专攻”，相较于检察机关，政府部门往往在公益损失调查方面更加专业（如环保部门对有关环境损害的调查更加专业）。其次，目前有资历、有权威的鉴定机构数量稀少，且鉴定价格昂贵，导致检察机关调查核实公益损失投入成本较大，甚至出现取证成本与所维护的社会公共利益比例不合理的情形。例如，在陕西省某检察院起诉某政府部门不履职的行政公益诉讼案件中，该检察院委托西北农林科技大学专家鉴定某处耕地被违法占用受到破坏的程度，仅10亩地竟花费9 000元［13］。受限于高昂的鉴定费用，经费不足的检察院可能放弃办理有鉴定必要的案件，甚至退而求其次，寻找其他替代方式［8］。陕西省某检察院在一起民事公益诉讼中，计划对一片被污染的土地进行酸污染鉴定。在得知仅对土地酸污染程度进行鉴定就需花费6个月和120万元后，其放弃了对酸污染程度的鉴定，转而委托某环境检测中心仅对土地酸污染进行定性鉴定，仍然花费了3万元［13］。可见，检察机关聚焦公益损失调查，不仅会带来司法资源浪费、效益低下、公益保护不及时等消极后果，而且难以发挥及时纠正违法行为以及保障法律正确统一实施的积极作用。

3.强调保障胜诉，偏离法律监督目标

检察公益调查核实权作为检察机关履行法律监督职责的手段，其行使应追求法律监督目标之实现，即纠正违法行为、化解法律争议［11］。而实践中，检察机关因推行初创制度的政策性偏好以及追求胜诉业绩的实践性倾向，普遍关注案件是否胜诉、诉求是否得到支持［14］，在调查核实工作中自我加压，提高证明标准或采用法律并未授权的方式进行调查核实。然而，法律监督目标实现与案件是否胜诉并无必然关联。一方面，案件胜诉与否应当交由法院审判。检察机关应当着眼于被监督对象的行为合法性，并督促其纠正违法行为，应重点关注法律争议实质性化解，以保护公共利益。检察机关的职责是在法律规定的权力范围内调查取证、行使职权，而非追求胜诉。另一方面，应当发挥检察建议对纠正违法行为及案件解决的重要作用。很多违法行为的纠正和公共利益保护，可以通过诉前阶段的检察建议予以解决。

实践中，检察机关为保障胜诉，取证超出证据规则规定的限度，甚至采用不符合法律监督性质的调查核实手段，背离了法律监督的目标。《办案规则》规定，检察机关可以采取的六项调查方式都需要被调查主体的配合与协助①《办案规则》主要内容节选：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以采取以下方式开展调查和收集证据：查阅、调取、复制有关执法、诉讼卷宗材料等；询问行政机关工作人员、违法行为人以及行政相对人、利害关系人、证人等；向有关单位和个人收集书证、物证、视听资料、电子数据等证据；咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译；勘验物证、现场；其他必要的调查方式。”，因而规范意义上的检察公益调查核实权并未获得法律授权的直接强制性②所谓直接强制调查，是指允许调查主体采取直接的物理强制手段，以公权机关的实力强制相对方配合调查。参见曹建军.论检察公益调查核实权的强制性［J］.国家检察官学院学报，2020，28（2）：53-70。。民事公益诉讼案件主要以刑事附带民事公益诉讼为主［15］，从公布的数据看，试点以来通过刑事附带方式提起诉讼的就占77.82%［16］。检察机关常借用刑事侦查强制手段获取证据，证明附带民事公益诉讼的待证事实，以方便诉讼。例如，在广州市某检察院诉某公司生产、销售不符合安全标准食品刑事附带民事公益诉讼案中［17］，该检察院在办理刑事案件过程中，提醒公安机关着重调查张某某等两名犯罪嫌疑人的进货方法、进货价格等11个关键细节，系借用刑事侦查手段有意识地收集补强公益诉讼案件证据。“法无授权不可为”，检察机关借用强制性刑侦手段进行公益诉讼调查是违法行为［14］。此外，实务中有检察机关选择与行政机关合力调查，借行政机关的调查职权克服检察公益调查核实职权的柔性。例如，在安徽省池州市某检察院诉某工业园固废污染刑事附带民事诉讼案中［17］，该检察院在公安机关侦查阶段提前介入，将公益诉讼中需要补充调取的证据列出调查清单，由公安机关据此补充调取有关证据。该种调查核实的主体应为公安机关而非检察院，通过引导公安机关调查为公益诉讼案件收集证据，是具有变相“直接强制性”的调查核实方式。检察机关采用强制性手段进行调查核实不符合比例原则［18］，公益诉讼中检察机关为胜诉而采用法律规范并未规定的手段进行调查核实，会造成法律监督机关带头违法的尴尬局面。

二、检察公益调查核实权的制度不足

检察公益调查核实权运行中出现的问题，固然有检察人员思想认识偏差、办案经验不足等原因，但究其根本还在于对该项权力的制度设计存在一定缺陷。

1.权力性质模糊

检察公益调查核实权是法律监督权还是诉讼权利（力），法律规定暂付阙如。实践中，检察机关对检察公益调查核实权的性质把握不准，会导致对调查核实目的认识偏差，影响权力正确行使［19］。

有观点认为，检察公益调查核实权属于“诉权”，行政公益诉讼中的检察调查核实权属于行政公诉权的附属权力［20］；而在民事诉讼中，当事人不仅具有向法院提起诉讼的权利，还有在诉讼中证明案件事实的证明权，包含在诉讼中运用、收集证据的权利。该观点认为，检察机关在公益诉讼中承担当事人角色，因而其从当事人证明权中获取公益诉讼调查取证权，但该观点并不周延。首先，若调查核实权属于“诉权”，则其着眼点应是“诉”，以“诉”为导向，则属于一种“诉前调查权”。但调查核实之后不一定会发展至提起公益诉讼的情形③如行政公益诉讼前，检察机关在调查核实后可能有不予立案、提出检察建议、提起行政公诉等情形。，不能以后续可能的诉讼权利来“套用”和反推前期的调查活动，判断其性质来源与依据［20］。其次，检察机关若只将其理解为诉权，则会将调查核实权误为“方便诉讼”的工具，加重其追求胜诉率的问题，不利于发挥检察建议等手段的作用。

本文认为，检察公益调查核实权属于法律监督权。首先，检察公益调查核实权产生于法律监督环节。我国《宪法》将检察机关定位为“专门法律监督机关”①《中华人民共和国宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”，这一宪法地位决定其提起公益诉讼是履行法律监督职责的方式，即“提起公益诉讼”属于“法律监督职权”。《检察公益诉讼解释》第2条，印证了“两高”也秉持这一观点②《检察公益诉讼解释》第2条规定：“人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用……”。《人民检察院组织法》明确，检察机关的调查核实权起源于法律监督职权，在法律监督环节均可运用这种调查核实权。因而根据体系解释，可得出检察机关可在需要法律监督的公益诉讼案件中进行调查核实之结论，这是由《宪法》和《人民检察院组织法》的内涵得来的。从这个角度看，检察公益诉讼调查核实权起源于法律监督权，属于附属法律监督权。其次，检察公益调查核实权是检察机关履行法律监督权的必要手段。检察机关为提起公益诉讼、履行法律监督职能，必须对监督事项进行必要的调查核实。只有发现线索并展开调查、核实案情，才能在确认被监督方违法情形的同时，及时采取有针对性的监督手段和方法。可见，检察公益调查核实权是检察机关进行法律监督的一项手段性权力，是法律监督权框架下的一项具体权力。申言之，检察公益调查核实权归属于检察机关法律监督权这一“权力群（束）”之中。

2.运行规范欠缺

检察公益调查核实权作为一种法律监督权，是否在立法上得以确立仍有争议，且相关规定原则性和概括性较强。检察机关在行使公益调查核实权的实践中，过度关注公益损失，采取如“记者暗访”甚至违反法律秩序的调查核实行为，可归因于该权力运行规范不完善、不合理。

法律与司法解释对调查核实具体内容的规定具有概括性，也不尽合理。目前《办案规则》第86条承袭《办案指南》，规定检察机关在民事公益诉讼中的“调查事项”包括“公共利益受损的具体数额”③《办案规则》第4章（民事公益诉讼）第86条：“人民检察院立案以后应当调查以下事项：……（三）社会公共利益受到损害的类型、具体数额或修复费用等。”，继续为实践中检察机关过多关注公益损失量的行为提供依据；《办案规则》规定的行政公益诉讼调查事项较为模糊，但其兜底性条款也为调查公益损失提供了解释空间④《办案规则》第3章（行政公益诉讼）第71条：“人民检察院办理行政公益诉讼案件，围绕以下事实进行调查：……（五）其他需要查明的事项。”。检察公益诉讼是具有法律监督性质的客观诉讼，其功能旨在维护法律秩序、保护国家及社会公益，与救济私主体利益并无太大关联。因而从诉讼的性质和功能来看，公益诉讼对事实确凿的证明要求远不必达到刑事诉讼中需要调查具体损失的程度［13］。因而，《办案规则》等为“调查损害具体数额”提供依据的规定需要修改或解释，以明确检察公益调查核实权的“程序正义守护”功能。

现有法律与司法解释均未明确实现检察公益调查核实权的手段。虽然《办案指南》与《办案规则》规定了检察机关在公益诉讼中的调查手段，但其规定较为单一，和诉讼监督调查核实方式并无二致，不利于检察机关进行公益诉讼调查核实。而且《办案规则》等作为规范性文件并无法律适用效力［21］，由于目前没有较高位阶的法律规范来约束调查核实权，明确其手段，导致实践中出现检察机关“蹲点”、秘密调查等调查核实行为，甚至出现具有变相强制性的调查行为，造成不良影响。

检察机关在调查核实受到监督对象消极抵抗时权力保障不足。检察机关对调查过程中的积极阻碍行为可以进行刑事追责、行政处罚，甚至从严惩处⑤《刑法》第246条侮辱罪和诽谤罪、第277条妨害公务罪可以援引，处置以暴力、威胁等方法严重干扰和阻碍调查活动的行为；《治安管理处罚法》第50条第1款第2项可以援引，对妨碍国家机关工作人员依法执行公务的行为处以警告、拘留、罚款。，但对消极拒绝行为却无从救济。《办案指南》虽增加了司法警察协助调查、检察人员警告后果、从严惩处妨碍司法公务行为三项措施⑥参见《行政公益诉讼案件办案指南》第一（三）1.（5）处规定、《民事公益诉讼案件办案指南》第一（三）1.（4）处规定。，但司法警察协助调查的权力限度，从根本上仍取决于检察机关和检察人员在调查核实活动中的权力强度。现有法律规范并没有授权检察机关采取强制性调查手段，这也是公益诉讼中监督对象消极拒绝调查核实时，检察机关不得不采用其他手段进行调查取证的原因。

3.运行目标偏移

检察公益调查核实权应以纠正违法行为、化解法律争议为运行目标，但实务中这一目标已偏向满足政绩考核要求和追求高起诉率、高胜诉率。以行政公益诉讼为例，在公益诉讼试点开始后9个月内（2015年7月至2016年3月），全国试点地区检察院仅提起12起行政公益诉讼案件。但最高检于2016年5月提出“三步走消灭空白”①最高检在2016年5月召开的公益诉讼试点推进会上提出“三步走”工作目标，即2016年上半年，各试点地区一个不少地实现起诉案件零的突破；2016年底，所有试点市级检察院均有案件起诉到法院；2017年上半年，所有试点基层检察院消灭起诉案件空白状况。的任务目标后，各试点地区公益诉讼案件数量急剧增长，至试点两年期满时，全国共提起1 150起行政公益诉讼［13］。案件数量快速增长的同时，各地检察院进一步追求胜诉率，多省检察院年度工作报告中将其作为一项重要工作业绩。例如，某省检察院2020年工作报告中指出，当年1～9月全省检察机关提起公益诉讼判决支持率达98.52%［22］。追求极高胜诉率在一定程度上反映了检察机关对“法律监督机关”宪法地位的误解：监督并非问责，应当给予审判机关司法决断权最终的决定空间；监督并非制约，对行政机关依法行使职权、承担法定职能的行为不能掣肘，造成不良影响。检察公益调查核实权作为一项公权力，其享有者绝不可将权力视为谋取部门利益的工具［23］。

检察机关为方便诉讼，提高起诉率与胜诉率，在实务中另辟蹊径，更多地提起刑事附带民事公益诉讼，借用刑事侦查强制手段获取有利证据，证明附带部分的待证事实；或者与行政执法机关合力调查，借力其他机关或部门的强制性调查职权弥补自身调查取证职权的非强制性。目前检察机关取得近乎100%的胜诉率，并不能证明公益诉讼已不存在调查难题，也不能归功于检察机关以公权威信或取证优势克服了调查难题。运行目标偏移，折射出检察调查核实权的程序问题。尽管在立案之前借用公安机关调查权或刑侦手段进行调查核实，在一定程度上反映了检察机关在调查核实困境下的实践智慧与灵活思路，但就检察公益诉讼的职权配置与运行目标而言，严格调查核实权程序是一项亟待在法律规范上弥补完善的工作。

目前我国仍处于公益诉讼制度初创阶段，检察机关为完成政绩考核目标，往往有意筛选可能胜诉的案件，加强与行政执法机关沟通合作，集全院之力调查核实，积极获得法院理解支持，造就了高胜诉率这一现象②在试点期间，全国试点地区提起的1 000多起行政公益诉讼案件中，检察机关无一败诉。。但是，极高的胜诉率会成为拖累检察机关办案的负担，加剧“调查难”问题，带来一定负面影响［14］。首先，高胜诉率会影响检察机关后期办案心理，导致实践中继续出现选择性办案、有意筛选可能胜诉案件、过分追求高胜诉率等现象。其次，目前近乎100%的胜诉率，让法院不禁形成“检察院必胜”的思维定势，影响司法裁判权，不利于保护被告人合法权利。

三、检察公益调查核实权的完善路径

为解决检察公益调查核实权的运行问题，弥补其制度缺陷，亟需完善检察公益调查核实权有关法律规范，调整制度设计，改变检察公益调查核实权规范单一、模糊及可操作性较差的局面。

1.修改《人民检察院组织法》，完善相关司法解释

通过立法规定检察公益调查核实权，并明确其权属特征。检察公益调查核实权是检察机关强化法律监督功能的重要手段，是新时代法律监督内涵发展的必然逻辑③检察机关构筑了“四大检察”“十大业务”的新格局和新框架，法律监督的内涵有了新的发展。为实现民事、行政和公益诉讼领域全覆盖，实现“四大检察”的充分、协调发展，提升检察机关在民事、行政和公益诉讼领域的法律监督质效，必须强化和丰富检察机关法律监督的手段和方法。和职权需要［24］，具有立法必要性。检察公益调查核实权作为影响公民权利的公权力，属于法律保留事项，不能仅从下位法层面进行规定，而需从法律层面予以明确规定。由于《人民检察院组织法》规范模糊，实务中已出现检察机关错误理解检察公益调查核实权属性并不当行使该权力的情况，严重减损了法律监督权威。因此，有必要通过法律明确检察公益调查核实权的法律监督性质。建议修改《人民检察院组织法》第20、21条规定，明晰“法律监督职权”范围，规定法律监督包含公益诉讼监督④有学者建议出台公益诉讼专项法律。参见《人民检察院提起公益诉讼立法研究》，中国检察出版社2017年版，第71-255页。。具体而言，可将第20条中“依照法律规定提起公益诉讼”修改为“依照法律规定进行公益诉讼法律监督”，明确“提起公益诉讼”属于法律监督职权，以便检察机关依据第21条获得在公益诉讼中进行调查核实的权力。这样既能解决检察公益调查核实权的法律规定缺失问题，加强公益诉讼检察话语权；又能解决司法解释规制上位法造成的权力架构倒悬问题，明确检察公益调查核实权法律监督性质，防止权力扩张。

“两高”2018年3月颁布实施的《检察公益诉讼解释》第6条“越位”规定，检察机关在公益诉讼案件中享有“调查收集证据权”，《办案规则》等也使用“调查收集”的表述。但“调查收集证据”的字面意思只是“调查”而不包括“核实”，无疑会加剧实践中检察机关偏重调查的问题，且难以同行政机关的调查权以及普通诉讼主体的调查取证权相区别，以致有观点认为，该解释确定的“调查收集权”是检察机关作为原告，为支撑其公益诉讼请求而调查收集证据的诉讼权利，而非法律监督权［2］。从《人民检察院组织法》第21条、《民事诉讼法》第210条①《民事诉讼法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”可看出，检察机关行使法律监督权时行使的是“调查核实权”而非“调查收集证据权”，调查核实权是法律监督专有的权力。因而，在公益诉讼这一法律监督活动中，进行调查核实使用“调查收集”这一表述并不恰当，会使检察公益调查核实权性质模糊，且矮化法律监督地位。对此，建议在以法律明确检察公益调查核实权的基础上，司法解释与规范性文件统一使用“调查核实”的表述，以体现检察公益调查核实权的法律监督属性，便于在实务中厘清检察公益调查核实权的法律监督属性及其边界。

2.明确调查核实内容，规范调查核实手段

针对实践中检察机关行使公益调查核实权时过度关注公益损失的问题，建议制定有关法律或司法解释，明确检察机关在公益诉讼中调查核实的内容应围绕行为的合法性展开［25］。若检察机关确有必要证明公益损害具体数额，应以吸收政府环保部门、公安机关的评估报告及专业机构的鉴定意见为主，而不是由并不擅长调查“公益损失量”的检察机关来完成，以明确职能分工，节约检察资源。司法解释可指导检察机关对不同案件的损害数额调查作出不同应对：对于需要鉴定且专业性较强的案件，应当借助行政机关或专业机构的力量进行损害结果调查，可直接申请调取政府环保部门或公安机关评估报告中的损害数额鉴定数据［26］；对于专业性不强、难度不大或费用不高的案件，则可以独自完成鉴定②例如调查违法占用耕地的面积。。

制定法律或司法解释，明确检察公益调查核实的手段。目前检察公益调查核实权的行使方式，主要是《办案规则》等规定的调阅复制卷宗材料、询问案件相关机关及人员、咨询专业意见等。但由于《办案规则》效力有限以及法律缺失，不合理、不合法的调查核实手段依然存在。因而，应通过法律或司法解释对调查核实手段予以确定。首先，运用《办案规则》中合理的调查核实方式，将蹲点、暗访等调查核实行为排除在法律规定以外，以体现调查核实手段的权威性与严肃性，维护法律监督权威。其次，通过法律规定增设新的调查核实手段，以更好地实现法律监督。例如，建立“检察院申请证据调查令制度”，但对此须作出必要限制：当被监督对象及相关人员消极不配合调查核实，且案情不符合民诉法证据保全规定时③《检察公益诉讼解释》第6条明确，检察院在检察公益诉讼中，可按照民诉法相关规定采取证据保全措施。，检察机关可向法院申请调查令，由法院根据案件紧急程度及公益受损情况，决定是否颁发调查令。

赋予调查核实权保障措施。为调查核实权配备保障措施，可以加强调查核实权的实践操作性。应借鉴某些地方性规范④如2019年9月山东省人民代表大会常务委员会通过的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的决议》和2020年6月湖北省人民代表大会常务委员会《关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》。，明确调查核实对象配合检察机关进行调查的义务，对不配合调查核实工作的单位进行追责。明确对不配合调查核实行为的制裁措施，如采取通报制度，对相关单位无正当理由拒不协助配合调查核实工作的，检察机关可以通报有关上级机关或者主管部门，必要时通报同级人民政府，对拒不改正的移送有关机关处理，并通过训诫、警告及罚款等方式追究法律责任。完善法律规范对调查核实权的救济保障，有利于消除检察机关“调查核实如记者暗访”等超越法律监督边界的现象，对解决检察机关“采用强制性手段调查核实”的问题也有裨益。

3.确定调查核实阶段，修正权力运行目标

出台司法解释，确定检察公益调查核实权行使的阶段。为调查核实权设定明确的期限，既有利于防止检察公益调查核实权提前启动或过度行使，也有利于防止检察院拖延办案，提高公益诉讼的整体效益［8］。建议将检察公益调查核实权行使阶段确定在立案后、发出检察建议前，但检察机关仍可在立案之前的履职过程中发现线索并进行初查（并非调查核实）。根据《人民检察院组织法》第21条，调查核实权应在“提起抗诉、纠正意见、检察建议”之前适用。检察院发出检察建议后，再根据被监督对象是否改正违法行为，决定是否提起公益诉讼。若被监督对象积极纠正违法行为、承担责任或避免公益受损，则应尽量将案件在诉前解决，以及时补救公益，节约司法资源。进入诉讼阶段，应由法院查明事实、作出裁判，检察院不应过度干预。如果需要补充证据，应由法院进行调查取证，这样不仅调查成本低，而且更具公平性。将检察公益调查核实限定在这个阶段，既可以避免检察机关为提高办案成功率而过多地使用调查核实权，反复提出取证要求，无止境调查核实，避免权力行使超越法律监督边界、浪费司法资源；也可以防止检察机关在公益诉讼立案前便通过“列举提纲”提前介入行政机关调查，或在刑事诉讼中借用刑侦手段为后续附带民事诉讼调查取证，提前行使调查核实权。

完善考评追责制度，修正检察公益调查核实权运行目标。实践中，检察公益调查核实权的运行目标偏向于追求胜诉。为解决检察机关为追求公益诉讼高胜诉率，而采用法律并未规定的手段进行调查核实的现实问题，各级检察机关应当完善考核评优、责任追究制度。首先，不以公益诉讼胜诉率评判检察工作成绩。公益诉讼胜诉率只能体现检察院与法院在案件上的观点差异，并不能反映检察机关的工作业绩，不应作为考核检察人员的一项标准。公益诉讼胜诉率过高，反而使检察机关有选择性办案之嫌；公益诉讼胜诉率略低，亦不会表明检察人员办案能力、效率较低，相反，能体现出检察机关广泛行使了法律监督权。其次，重视诉前结案率、检察建议制发率①对于某些可以及时挽回民事公益损失的案件，可以将“检察建议制发率”作为考核标准，如破坏森林、草原植被类公益诉讼案件；行政公益诉讼必须制发检察建议。的考核作用。鉴于这两项数据，检察机关会致力于通过检察建议等方式将案件在诉前解决，审慎起诉。最后，通过考评考核强化执法办案责任意识，完善责任追究制度，惩戒检察人员在行使检察公益调查核实权时的越界或程序不规范行为［27］。完善考评追责制度，可防范检察院盲目追求高胜诉率带来的负面影响，避免检察机关办理案件时对业绩的后顾之忧，减少检察公益调查核实权法律监督目标实现途径上的“心理障碍”。检察机关无需再为胜诉率而采用违背法律秩序的调查核实手段，也避免了审判权在检察权干预下妥协、被告人合法权利受损以及司法资源浪费。