国内法域外适用：跨境网络内容治理的实践机制

邹世允，匡 宏

（东北财经大学 法学院，辽宁 大连 116025）

一、问题的提出

20世纪末，一些西方的赛博空间乌托邦主义者主张网络不应被政府管理，人们可以在虚拟的世界里不受政府干预自由地遨游［1］。揭开网络空间的虚拟面纱，如同哲学上关于物质和意识的区分，网络空间并不能独立于现实世界而存在，网络空间中的信息内容最终会作用于现实世界。互联网的广泛应用促进了经济与社会的发展，在人们享受互联网带来的便利同时，违法与不良信息在国际网络空间的跨境传播、各国互联网内容管理标准的差异以及一些国家利用互联网干涉他国内政等问题，影响到国家安全和社会稳定，带来跨境网络内容治理的挑战。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，要加快推进我国法域外适用的法律体系建设，健全现行法律域外适用的标准和程序，强化涉外执法司法实践，提升我国司法实践的国际影响力［2］。跨境网络内容治理需要国家制定科学而严密的国内法并进行有效的域外适用，以维护国家的网络主权、安全和网络发展利益。为此，本文将对下列问题进行研究：

第一，关于中国网络内容治理相关国内法域外适用的内在逻辑与国内法域外适用机制下跨境网络内容治理面临的问题。在通常意义上的国内法域外适用规则中，廖诗评认为，中国法的“管辖连接点呈多样化态势，国籍、住所、效果、行为、物项、技术和国家基本安全利益等连接点在各类立法中均有体现”［3］。网络空间不同于现实世界，网络内容治理相关国内法域外适用的内在逻辑是什么？近年来我国通过相关国内法域外适用开展跨境网络内容治理，面临哪些问题？

第二，关于域外国家和地区通过国内法域外适用开展跨境网络内容治理的实践。跨境网络内容治理早期的典型案例是2000年的法国雅虎案①“雅虎案”是指雅虎美国网站上出现拍卖具有“纳粹”含义物品的内容，雅虎法国网站为此页面提供了链接。宣扬“纳粹”的网络内容违反了法国的国内法，法国法院依据本国法要求雅虎公司对相关内容予以限制、删除。参见Yahoo！Inc.v.UEJF and LICRA，https：//sherloc.unodc.org/cld/case-law-doc/cybercrimecrimetype/usa/2006/yahoo＿inc＿v＿uejf＿and＿licra＿.html，访问日期2022年3月30日。。此案在当时引发了跨境管辖权、言论自由价值等问题的争议。时至今日，伴随着网络技术的进步、网络平台业务的全球扩展以及跨境贸易活动的日益频繁，Google、Facebook、Tiktok、亚马逊、领英等国际网络平台的兴起，各国加强国际网络空间的内容治理已成为全球趋势。域外国家和地区通过国内法域外适用机制进行跨境网络内容治理的主要实践经验有哪些？

第三，关于国内法域外适用机制下跨境网络内容治理的完善路径。近年来，我国面临的互联网领域国际挑战日益增多，同时存在着网络监管与信息内容自由流动之间的矛盾。针对我国当前国内法域外适用机制下跨境网络内容治理存在的问题，结合网络内容治理相关国内法域外适用的原理以及域外国家和地区的实践经验，国家层面跨境网络内容治理的完善路径是什么？作为网络内容治理重要主体之一的网络平台企业，如何在跨境网络内容治理中扮演好角色？

二、相关概念界定

推进跨境网络内容治理需要相关国内法的域外适用。相关国内法域外适用的过程，也是有权机关开展跨境网络内容治理的过程。国内法域外适用是跨境网络内容治理的实践机制。

1.国内法域外适用

国内法域外适用是指本国针对位于或发生在本国管辖领域之外的人、物或行为适用本国法律规则的过程，既包括国内法院实施司法管辖的行为，也包括国内行政机关适用和执行国内法的行为，但不包括国内法院适用双方当事人意思自治所选择的国内法律规则，或者适用冲突规范所指引的国内法来解决争端的行为［4］。需要注意的是，当事人在民事争议中合意选择法律规范以及法院按照既定规则选用法律属于国际私法的研究范畴，不属于本文“国内法域外适用”的范畴。

跨境网络内容治理领域的国内法域外适用，是指一个国家或地区依据其国内法律规范对境外网络平台或境外用户的行为进行引导、规范和管理的过程，但不包括本国（地区）依据国内法管理境内用户使用境内网络平台发布信息内容的情形。“域外”是指本国以外的区域。我国目前存在中国内地、中国香港、中国澳门、中国台湾四个法域，其法律均属中国法的组成部分，包括网络内容治理相关法在内的我国法律通过一定机制在港澳台地区的适用，不属于国内法域外适用的范畴。例如，《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》第9条中涉及网络内容管理的部分在香港特别行政区内适用，就是在国家领域内适用法律；而当主管机关依据该规定处理涉外网络事务时，则属于国内法域外适用的范畴。

和其他领域的国内法域外适用相比，网络内容治理领域的国内法域外适用呈现出高频性、直接性、多样性等特点。此外，国内法域外适用具有两面性，既可以通过国内法域外适用维护国家的主权和安全，也有可能成为一国损害他国利益的工具。因而，要完善网络内容治理相关国内法域外适用的机制设计，趋利避害，科学有效地通过国内法域外适用开展跨境网络内容治理。

2.跨境网络内容治理

互联网中很多信息内容来源于一个国家或地区的领域之外。跨境网络内容治理是通常意义上网络内容治理针对境外网络内容以及涉外网络活动的具体化，其涵义可概括为跨境互联网不良信息治理和国际网络内容生态建设两个方面，参与的主体包括国际组织、国家政府、行业自律组织、网络平台、ISP服务商以及用户等。

网络内容是互联网中信息内容的总称。在网络多媒体时代，一切以网络为中介或借助网络载体传播的信息，或售卖给网络受众的信息产品都可以称之为网络内容，包含网络新闻、网络广播电视、在线数字音乐、网络图片、网络视频等［5］。网络内容治理既要注重对已生成、公开发布的信息进行结果治理，也需要对信息内容生产过程进行源头治理（如依据个人信息生成的网络内容中个人信息处理过程），才能更好地实现网络内容治理目标。

通过国内法域外适用机制，跨境网络不良信息治理表现为有权机关依据本国法对跨境传输的互联网违法与不良信息进行的治理；国际网络内容生态建设表现在国家依法制定和实施涉外网络内容生态标准、依法进行涉外网络内容生产等方面。当前世界各国（地区）对违法不良信息的界定标准存在差异，导致跨境网络内容治理会涉及不同价值观的碰撞。同时，法律规则要在维护国家安全、打击恐怖主义与保障个人隐私、言论自由以及获取信息自由之间进行权衡，而各国（地区）对此所持的标准存在差异［6］。如何在跨境网络内容治理中寻求“最大公约数”成为需要研究的问题，并且直接影响到治理活动的效果。

三、网络内容治理相关中国法域外适用的内在逻辑

中国法域外适用的现行规则主要包括以属地连接点、属人连接点、保护管辖权、普遍管辖权、多种连接点、新型连接点为基础的域外适用规则［3］。网络内容治理相关中国法在遵循一般法律规范域外适用规则的基础上进行域外适用，并因网络空间的特性呈现出一些新特点。

1.以属地连接点为基础的域外适用

网络空间的虚拟性特征给传统的属地原则带来了挑战，但不应脱离现有的属地管辖理论另起炉灶开辟新的治理模式［7］。互联网的四个要素——主体、客体、平台、活动是客观存在的［8］，处在国家法律管辖之下。网络内容治理相关国内法的属地连接点，可从境内网络平台、境内用户两个角度进行考察。

（1）与境内网络平台相关联的属地连接点

网络平台是网络内容的载体，境内网络平台可以成为相关中国法域外适用属地连接点的判断依据。网络平台用于提供网络信息服务的源站服务器①源站服务器是网络平台数据存储与交换的核心服务器，源站服务器部署在中国境内的平台属于境内网络平台。或缓存服务器其中之一部署在中国境内②结合《互联网信息服务管理办法》第2条以及第4条的规定，在中国境内提供经营性、非经营性互联网信息服务需要履行许可或备案程序。取得ICP备案的网络平台即具有境内平台属性。，即可认定为境内网络平台。根据源站服务器位置的不同，可将境内网络平台分为完全境内网络平台和部分境内网络平台两种类型。

第一，完全境内网络平台。完全位于境内的网络平台包括中国本土互联网公司所设立的网络平台（如百度、知乎），也包括境外网络公司在中国设立的、完全独立于其母国数据中心的网络平台（如由“云上贵州”运营的iCloud）。当境外用户在中国境外使用中国境内的百度、知乎等网络平台服务时，既需要遵守用户所在地的互联网内容管理相关规定，也需要遵守中国互联网内容治理的国内法③中国一些涉及网络内容治理的法律规范未明确域外效力，但境外用户使用中国境内网络平台也需要遵守这些规定。例如，《网络信息内容生态治理规定》第2条第1款规定：“中华人民共和国境内的网络信息内容生态治理活动，适用本规定。”依据与境内网络平台相关联的属地连接点，《网络信息内容生态治理规定》对使用中国境内网络平台的境外用户同样具有约束力。。中国的主管机关在依法管理境内网络平台的同时，通过与境内网络平台相关联的属地连接点、依据中国法对境外用户的网络行为进行引导和管理，产生中国法的域外适用效果。

第二，部分境内网络平台。该类型网络平台常见于境外网络公司在中国成立的本地公司所设立的、需要和总部有数据内容交换的网络平台。该类型网络平台若要在中国境内提供部分本地化服务，设置中国境内的服务器节点，需要依照《互联网信息服务管理办法》完成相应的许可及备案程序后才可落地提供服务。在提供本地化服务后，该网络平台中符合中国法律的境外内容被允许在中国境内展示与访问，符合中国法律的境内网络内容也可在境外版本同时展示。因此，该类型网络平台具备境内平台和境外平台的双重属性。通过让全球网络平台的部分设施实现境内化，主动创设基于境内平台部分的属地连接点，可以更好地适用中国法律管理境外企业设立的全球网络平台。从网络内容治理法治化的角度上说，全球网络平台在中国境内落地运营，就是主动接受中国监管、接受中国法域外适用的过程。

（2）与境内用户相关联的属地连接点

网络平台的内容来源于特定的用户，用户发布信息的行为以及用户个人数据的产生、收集是网络内容生成的一个环节。对于境外网络平台，若存在位于中国境内的用户使用该平台业务，则中国相关监管机构可依据中国法对该网络平台上涉及中国用户的信息内容进行管理。《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》第2条第2款④《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》第2条第2款：“在中华人民共和国境外处理中华人民共和国境内个人和组织数据的活动，有下列情形之一的，适用本条例：（一）以向境内提供产品或者服务为目的；（二）分析、评估境内个人、组织的行为；（三）涉及境内重要数据处理；（四）法律、行政法规规定的其他情形。”就包含以与境内用户相关联的属地连接点为基础的域外效力条款。

在违法违规信息治理领域，当用户和网络平台处于不同国家和地区的管辖范围内时，境内用户使用境外网络平台发布信息时应遵守用户所在地的相关法律规范。若发布的信息内容属于违法不良信息，则我国主管机构可依据国内法对境外网络平台发出内容监管要求。此种情形下，境外网络平台依据请求国国内法对该国用户发布的违法内容进行删除或限制访问，对于境外网络平台属于中国法域外适用的情形，对境内用户的依法管理则属于国家在境内适用法律的范畴。

以与境内用户相关联的属地连接点为依据的中国法域外适用，还体现在由公民个人信息自动化程序所产生的网络内容治理中。若境外网络平台的网络内容来源于中国境内用户的个人信息，则中国主管机构可依据国内法对境外网络平台的个人信息收集行为以及自动化内容产生行为进行规制。《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）第3条第2款第1项规定，“以向境内自然人提供产品或者服务为目的”适用该法。这一规定便是基于与境内用户相关联的属地连接点，扩展了《个人信息保护法》的适用范围。例如，境外网络平台根据从中国境内收集的用户个人信息进行内容推送、个人信息存储与内容展示等活动，需要符合中国《个人信息保护法》关于个人信息处理的规定。

2.以属人连接点为基础的域外适用

此种类型法律域外适用一般以国籍、住所、居所等属人连接点为基础［3］，对位于中国境外的上述主体运用中国法进行规制①本规则与以境内用户相关联的属地连接点为基础的中国法域外适用之区别，在于所规制的对象之位置是否在中国境内。。在网络内容治理领域，以属人连接点为基础的国内法域外适用，表现为对在境外活动的中国公民和组织机构的网络行为进行规制。网络中部分应用场景的匿名性导致无法判断用户的国籍身份，使得属人连接点在部分场景（如“暗网”、非实名网络平台）的网络监管中存在法律适用困难。但是随着互联网技术的发展以及包括中国在内的世界各国网络管理标准的完善，网络平台个人（机构）身份认证、网络平台用户数据调取、IP地址实名制等机制的推广，为相关中国法域外适用提供了可能。

在中国目前的网络内容治理相关立法中，基于属人连接点的国内法域外适用直接体现在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中。《刑法》所规定的寻衅滋事罪，侮辱、诽谤罪，侵害英雄烈士名誉、荣誉罪，侵犯公民个人信息罪等与网络内容治理相关的规范，可通过以属人连接点为基础的域外适用方式对域外中国公民的网络行为进行规制。在网络内容治理相关的行政法中，行政类法律规范未规定统一的属人原则适用制度——《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》第2条，未规定该条例能够以主体的国籍身份为基础进行域外适用。因此在未经立法的情况下，不能凭空创造相关行政法的属人连接点，对域外的中国公民和组织不涉及中国境内的网络活动进行直接规制，但这不意味着相关行政法不能以属人连接点为基础进行域外适用。域外中国主体可能与境内产生联系的网络活动以及特定职业和身份人员的网络活动，需要遵守相关中国法。例如，我国驻外媒体机构及其工作人员在境外社交平台发布新闻信息时，其开展工作及发布内容的行为就需符合我国国内网络内容治理相关法律法规。

3.以保护管辖权为基础的域外适用

此种类型法律域外适用强调域外行为对中国国家和公民的影响［3］，在跨境网络内容治理中主要体现在违法不良信息治理领域。一方面，当境外用户在境外使用境外的网络平台发布的内容侵害了中国国家、组织以及公民的合法权益时，我国主管机构可依据中国法向境外平台及用户发出内容移除要求。由于违法行为的可发现性以及执法力量的有限性，以保护管辖权为基础的域外适用，需要违法行为达到一定的严重程度时才可进行。另一方面，我国针对境外网络内容建立了数据跨境安全网关②《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》第73条第11项：“数据跨境安全网关是指阻断访问境外反动网站和有害信息、防止来自境外的网络攻击、管控跨境网络数据传输、防范侦查打击跨境网络犯罪的重要安全基础设施。”，针对境外不符合中国法律、行政法规的数据内容进行阻断传播。《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）第2条规定了其空间适用范围，即“境内”；第12条列举了禁止发布或者传输的信息网络内容类型；第50条规定了来源于境外并属于我国法律、行政法规所禁止发布或者传输的信息之阻断处理方式。上述3条一并构成一种行为模式，即境外网络平台为确保其服务能在中国境内被正常使用，必须依照中国法律履行相应的网络信息内容管理义务，否则就有被中断服务的可能。通过防御机制形成的强制方式，引导有意在中国从事业务的境外网络平台遵守中国法，接受中国法的域外适用。

和其他国家（地区）相比，我国对网络内容有较为严格的管理标准，一些在域外属于言论自由范畴的网络内容在我国却可能违法。实践中针对中外法律差异的情况，对于在中国境内从事业务的境外网络平台，若平台上的信息内容只违反了中国法，也会为确保其服务在中国境内能正常使用而对相关内容进行删除或限制；对于未在我国境内从事业务的境外网络平台，针对我国主管机构提出的内容监管要求，则会依照双重违法原则处理相关内容。

4.以普遍管辖权为基础的域外适用

此种类型法律域外适用以普遍管辖权为基础，连接点为“国际社会的整体利益”，在《刑法》第9条中有所体现［3］。有学者对通过普遍管辖权打击互联网跨国犯罪的困境进行了分析［9］，但这不意味着网络内容治理相关中国法无法以普遍管辖权为基础进行域外适用。在网络内容治理领域，法律责任的承担方式包括警告、责令限制删除内容、罚款等，相较于刑法的人身强制方式，相关国内法的责任承担方式呈现灵活性；相关法律实施的主体包括政府、行业自律组织等，相关国内法域外适用的主体相较于公权力机关呈现多样性。这些特点表明，以普遍管辖权为基础的网络内容治理相关国内法域外适用具有存在的合理性及必要性，但需要对其进行完善。

世界各国在网络内容管理中形成了一些共识观念和通行规范，大部分国家和地区的立法都对儿童色情、恶意诽谤和中伤他人、泄露隐私、恐怖主义等网络信息内容持否定态度［10］107。当上述内容通过互联网从境外传入境内时，包括我国在内的国家和地区主管机构可依据本国法就相关内容进行管理。当然，有权机构依据本地法律进行跨境网络内容治理需符合本国以及其他国家和地区的利益，否则就有“世界网络警察”之嫌，反而不利于国际网络秩序的维护。此外，国际合作对以普遍管辖权为基础的国内法域外适用具有重要影响。为了加强网络空间治理领域的国际合作，我国发布《网络空间国际合作战略》，从机遇与挑战、基本原则、战略目标、行动计划4个方面为网络空间国际合作指明了方向［11］。《网络安全法》第7条规定，国家积极开展网络空间治理、打击网络违法犯罪等方面的国际交流与合作。《个人信息保护法》第12条规定，“促进个人信息保护方面的国际交流与合作”。伴随着中国参与国际网络空间治理的国际合作机制日趋完善，以普遍管辖权为基础的相关中国法域外适用会更加普遍。

四、通过国内法域外适用开展跨境网络内容治理存在的问题

1.相关中国法域外适用的效果受法律层级制约

目前，我国网络内容治理专门法律规范诸如《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《互联网信息服务管理办法》《网络信息内容生态治理规定》等，其法律层级较低，大多属于行政法规、部门规章。在我国法律层面的立法中，《网络安全法》《个人信息保护法》《刑法》等法律中均存在网络内容治理的相关内容，但大多是对网络内容治理某一个方面的规定，缺乏系统性规制。近年来，以美国为首的西方国家在各领域都努力“推销”其国内法，并通过各种机制使其国内法能够进行域外适用［12］，其前提便是完善的国内立法。法律规范层级较低，完备的域外效力规则制定便难以展开，同时相关法律规范域外适用的信度会下降，进而影响跨境网络内容治理的效果。

2.抽象性规定难以规制域外主体的具体行为

目前，我国网络内容治理相关国内法的具体条款中对“非法信息”的范围进行了列举性规定，主要包括《互联网信息服务管理办法》中关于网络非法有害信息的“九不准”规定，以及《网络安全法》第12条关于违法信息范围的规定。这些规定有些较为抽象［13］，在个案中适用较依赖于主观判断。对于执法机构而言，法律条款的概括性规定可以提高适用中的灵活性，给予有权机关充分的解释空间，但该类型条款在域外适用时便会遇到困难。目前，包括我国在内的很多国家和地区都在提高网络平台的信息内容管理义务。对于不熟悉中国国内网络内容治理习惯的跨境网络平台而言，依据法律规范的条文很难达到我国的网络内容治理要求。这既使得我国网络内容治理效果打折扣，也给跨境网络平台在中国的业务开展带来挑战。

3.程序性条款模糊影响跨境网络内容治理效果

程序本位主义理论认为，公正的程序与公正的审判结果是不可分的。没有公正合理的程序，即使对被告人作出了正确的审判，也没有任何公正性可言［14］。目前，关于网络有害信息治理的专门法律规范中，对程序性的处理规定较为模糊。我国目前实行多层次、多机构的混合型互联网内容监管体制［10］152-153，对各个机关的职能、权限是什么缺乏详细规定。网络信息的政府治理还缺乏救济渠道［15］。跨境网络内容治理直接指向的是境外（尤其是西方国家）跨国网络公司的行为，网络平台或者网络用户一旦出现合规问题，难以通过有效的质疑投诉机制进行权利救济。对于未在中国运营的境外网络平台而言，在缺乏程序性规定的情形下，其有可能对我国监管机构的命令不予执行。

4.缺乏明确的网络内容管理标准导致国际合作存在困难

网络空间违法不良信息的传播不仅会造成一个国家或地区境内秩序的损害，也影响到世界网络秩序，让更多的国家意识到有效网络内容治理需要加强国际合作①通过国内法域外适用机制进行跨境网络内容治理与加强网络内容治理领域的国际合作并不矛盾：国内法域外适用机制下的跨境网络内容治理，需要与域外国家和地区的网络执法机构、网络平台企业、行业自律组织等多个主体合作，国际合作水平的高低直接影响到跨境网络内容治理的效果。。目前网络空间全球治理的有效机制和框架尚未形成，国际网络空间的霸权主义行为仍广泛存在［16］。我国已经在战略规划及立法层面增加了关于国际合作的规定，但在网络内容治理具体事务领域的国际合作仍存在困难。我国立法中缺乏完善的网络不良信息处理程序以及可以量化的网络内容管理标准，在违法与不良信息治理、网络内容标准制定和实施等方面尚未形成制度化、常态化的国际合作模式。

五、通过国内法域外适用开展跨境网络内容治理的国际经验

1.域外效力条款立法

为了加强对境内外网络平台的内容管理，近年来很多国家和地区都通过制定具有域外效力的国内法条款，对境外网络平台及境外用户的网络活动进行引导、规范。德国《社交网络执法法案》在适用范围中规定，德国境内注册用户超过200万的社交网络平台收到通知后，必须于24小时内在当地范围移除明显违法的内容，同时社交网络平台对违法信息移除情况负有报告义务［17］。该条款就是以与境内用户相关联的属地连接点为基础构建的域外效力条款，既可以对德国境内用户的网络行为进行管理，也可以对境外网络平台进行规制。澳大利亚《散播邪恶暴力内容法》对网络服务商的义务作了明确规定，并且相关条款对澳大利亚境外的互联网内容服务商或托管服务商也具有约束力。对于全球性的社交媒体而言，违反该法案的规定最高可能会被处以全球范围内营业额10%的罚款［18］。该法案规定对澳大利亚境外的服务商具有约束力，并且暴力恐怖内容属于国际社会普遍禁止的内容，因此该法案的条款属于以普遍管辖权为基础的域外效力条款。上述立法明确规定了境外网络平台的义务以及法律责任，属于进取型域外效力条款。

还有一些国家的法律条文中并未明确规定其具有域外效力，但是其条款内容对域外网络平台构成了实质上的约束力。由于网络空间边界的模糊性，这些法律规范出现了外溢效应。韩国《关于促进信息、通信网络利用和信息保护等的法案》第44-7条，规定了互联网中禁止传播的非法信息种类以及相应的处置措施［19］。该条未直接规定规制的对象为韩国境内或境外的网络平台，但在默示上只要该网络平台在韩国境内可以被访问，即需要遵守该法案，对违法内容予以限制或删除，否则就有可能被限制提供服务。此种立法模式下，相关法律规范未直接指向域外网络平台的行为，而是通过设立一种防御机制，引导域外网络平台在提供本地化内容时遵守相关国内法。

完善的域外效力条款立法可以让境外网络平台对自身的行为产生预期，使其知晓业务不合规可能产生的法律后果（如停止面向该国提供服务、罚款等），从而达到敦促其遵守一个国家或地区法律规范的目的。

2.司法裁判

一些国家和地区的法院通过司法裁判方式适用国内法，以实现对境外网络内容的监管。Google、Facebook等全球性网络平台的出现导致跨境信息传输量增大，各国通过司法裁判进行跨境网络内容治理的频率日益增加。根据一些国家或地区管辖域外网络平台信息内容的实践，通过司法裁判进行国内法域外适用可分为个案处理和法院判例法两种类型。

第一，个案处理。针对境外网络平台上出现的一些侵犯国家、社会团体以及公民利益的网络违法内容的个案，权利受侵害的主体可就相关违法信息向本国（地区）法院提起诉讼，法院根据诉讼程序以及相关国内法形成判决，境外网络平台需根据判决对相关内容进行限制、删除。前述2000年的雅虎案，便是法国通过司法个案裁判的方式将国内法进行域外适用、管辖境外网络平台内容的体现。

第二，法院判例法（Case Law）①判例法（Case Law）是基于司法判决的法律规范。作为判例的先例对其后的案件具有法律约束力，可以成为日后法官审判类似案件的基本准则。参见Case Law，https：//www.law.cornell.edu/wex/case＿law，2022年4月10日访问。。为了使境外网络平台所展示的信息内容更加符合本国法律规定，一些国家和地区的法院以法院判例法的形式通过一些法律适用方面的准则，从而形成一套完整的网络平台信息内容管理标准。例如，欧盟法院于2014年5月裁定的隐私权法案中规定，个人有权要求Google等搜索引擎移除基于人员姓名查询而得到的某些搜索结果［20］，随后Google公司针对部分欧盟国家的搜索结果进行了内容限制。

通过司法裁判方式管理域外信息网络内容的优点之一便是程序性较强。与国家领域内法律适用相比，国内法域外适用的方式与机制更为复杂，法律规范的强制力较弱。实践中，存在大量境外网络平台选择性遵守某个国家或地区网络管理要求的状况，要求域外网络平台遵守审查请求便是一个“以理服人”的过程。而法院的裁决经过了严密的诉讼程序，通过该种方式治理境外网络内容、要求境外网络平台遵守国内法，更具有程序上的说服力。当然，网络信息具有时效性，司法裁判相较于后文介绍的行政处理方式耗费时间较长，在此期间内违法信息可能会造成持续的侵害。

3.行政监管

行政机关是一个国家或地区制定互联网政策、管理互联网信息内容、进行网络执法的重要主体。在政策层面，行政机关通过制定行政规章制度、互联网内容管理标准等方式，为境外网络平台的活动划定界限和范围；在个案中，行政机关依据国内法通过向境外网络平台发送审查指令（“通知 删除”监管模式）、进行行政处罚等方式履行监管职能。从负有监管职责的行政机关类型进行考察，可将行政监管分为网络管理专职机关监管和其他专门机关监管两种类型。

第一，网络管理专职机关监管。一些国家和地区针对网络内容治理设置了专门的监管机构，当境外网络平台出现违反本国（地区）法律的网络信息内容时，网络管理专职机关可依据国内法对境外网络平台的行为进行监管。《韩国通信委员会设立和运作法》第25条规定，韩国通信委员会有权对《关于促进信息、通信网络利用和信息保护等的法案》第44-7条中所列举的非法信息进行限制［21］。在俄罗斯，通信、信息技术和大众传媒监督局的职能之一，就包括对面向俄罗斯用户的境外社交网络平台内容的管理，如运营资质审核、数据本地化监督以及就违法行为进行行政处罚等［22］。

第二，其他专门机关监管。在跨境网络内容治理中，涉及反垄断、消费者权益保护等专业领域的内容治理，需要网络管理专职监管机关之外的其他专门行政机关在其管理领域内发挥监管职能。此种情形下，网络内容治理往往是行政机关专门业务活动（消费者权益保护、竞争秩序维护等）的一部分。例如，在消费者权益保护相关的网络内容治理中，意大利竞争及消费者保护局对互联网广告负有监管职责，对Google搜索结果中出现的违规宣传与销售口罩的网站，该部门依据意大利《刑法典》第640条，要求Google公司采取相应措施限制相关网站出现在搜索结果中［23］。

通过行政监管适用国内法进行跨境网络内容治理具有高效率、专业化等优点，能让监管机关在较短时间内处理境外不符合本地法律的网络内容，已成为采取政府主导型网络治理模式的国家（地区）开展跨境网络内容治理的主要方式。然而，行政监管相较于司法裁判方式程序性较弱，境外网络平台可能会对行政机关的监管指令选择性遵守。

4.行业自律组织

通常意义上的国内法域外适用主体是公权力机关，但网络行业自律组织往往具有官方背景、受到官方资助，其网络内容治理活动达到了类似公权力机关的公信力效果，因此在网络内容治理领域可以将其视作国内法域外适用的实施主体之一。

在行业标准制定与执行上，一些行业自律组织会依据相关法律规范制定网络内容管理标准。国际年龄分级联盟（IARC）的参与者包括澳大利亚、韩国、北美、欧盟等国家和地区［24］，分级标准的法律依据便是相关国家和地区的网络内容管理法律规范。网络平台按照IARC要求对应用与游戏进行分级以提高网络内容合规水平，实质上就是在遵守IARC成员国的国内法与互联网监管政策。从一定意义上说，行业自律组织可以成为国家与境外网络平台之间的桥梁，通过行业自律组织的运行机制让境外网络平台遵守本国法，从而开展跨境网络内容生态建设。

在网络内容监管上，负有网络内容监管职责的行业自律组织会接受对违法不良网络信息内容的举报，并联系境外网络平台或主管机构处理相关内容。美国国家失踪与受虐儿童救助中心（NCMEC）会收集一些美国网络平台上涉及儿童保护的违法不良信息举报线索，要求网络平台删除相关内容，并根据发布者的IP地址等信息向所涉及的国家和地区网络执法机构报告。由于目前世界普遍使用的网络平台中有大量属于美国网络平台，NCMEC对美国境内网络平台的监管效果便会很容易地扩展到全球。英国网络观察基金会（IWF）对于来自英国境外的儿童色情内容举报，会与网络平台、国际组织以及所涉及的国家或地区主管机构协作，处理涉及儿童色情的违法不良信息，对违法信息的评估标准则参照英国相关立法确定［25］。

行业自律组织开展跨境网络内容治理活动，有利于让国家强制力的他律与行业自主管理的自律相结合，提高本国（地区）以及其他国家和地区的网络内容治理水平。当然，部分行业自律组织的行为相当于把一个国家（地区）的司法管辖权扩展到自身领域之外［26］，有可能会侵害到其他国家（地区）的互联网管理自主权。

5.网络平台自律机制

网络平台自律机制主要表现为网络平台自治规则的制定和执行，而网络平台自治规则表现为用户协议、网络平台社区公约、个人信息保护政策等［27］，这些文件直接影响到平台上信息内容的质量及价值取向。网络平台自治规则在性质上具有公私兼具的特点［28］，其中的义务性内容是平台主动遵守相关法律规范、承担信息内容管理义务的体现（当然，不排除有部分内容是某个平台独有的要求或价值观）。在自律机制下，网络平台对其内容管理具有“准司法权”，因此可以成为跨境网络内容治理领域国内法域外适用的主体。

在全球性网络平台中，其自治规则的内容既体现了平台母国的法律意志，也参照了国际公约以及一些国家和地区法律的共同要求。在主动治理中，网络平台负有一些对用户发布信息的监管职责，对于用户发布的违法违规信息可以直接进行限制删除。用户发布信息内容不得违反平台规范，一定程度上就是在遵守互联网内容管理法律规范。在被动治理中，当一个国家或地区法院或执法机构向境外网络平台提出内容监管要求时，网络平台会将相关信息内容与网络平台社区公约、用户协议等自治规则进行比照判断，若该信息内容违反了网络平台自治规则，则会在全平台范围内对该信息内容进行限制、删除；若该信息内容只违反内容监管提出国家和地区的国内法，则境外网络平台会限制该信息内容在该国境内的展示。从这个意义上说，一些国家和地区的网络内容管理规范以网络平台的自治规则为中介，在其他国家和地区实现了域外适用，达到了跨境网络内容治理的效果。

从网络平台自治规则的实施效果进行考察，目前在世界各国（地区）互联网内容管理相关法律规范尚存在较大差异的情况下，拥有较高内容管理要求的网络平台自治规则在一些立法滞后的国家和地区提供了较为完善的网络内容管理标准。当然，网络平台母国的法律与其实际运营地的法律可能存在冲突，网络平台若不依据运营地法律对其自治规则进行变通，则会产生合规风险。

六、国内法域外适用机制下推进跨境网络内容治理的路径

1.科学立法：增强相关法律规范的域外适用效果

（1）提高网络内容治理专门法律规范的层级

网络内容治理是网络治理的重要环节，对其也应像网络安全、个人信息保护一样进行法律层面的专门立法，作为网络治理领域的特别法之一。从域外国家和地区的经验看，网络治理体系完善的国家和地区均有针对网络内容治理的专门法律，并且近些年还有细化立法的趋势，包括儿童保护、隐私保护、暴力恐怖信息治理、社交平台内容治理等专门法律。从我国国情以及网络内容治理的实践出发，需要制定一部网络传播法，内容应包含违法信息的详细范围、违法信息的处理程序、相关法律域外适用规则等。依据法律层级的法律规范开展网络内容治理，既可以提高我国国内网络内容治理的法治化水平，也可以加强相关中国法域外适用的效果，从而达到提升跨境网络内容治理能力的目的。

（2）增强相关法律规范实体法与程序法的确定性

完善网络内容治理相关国内法条款，需要从完善实体法条款和程序法条款两个方面进行。在实体法中，鉴于相关法律规范存在规定模糊的情况，需要在立法上进一步对违法信息的范围进行明确并给出详细解释，提高法律规范的可操作性［29］，使得相关法律规范能够成为指引跨境网络平台开展业务的行为标准。在完善实体条款的同时，也要加强程序条款设计。在跨境网络内容治理活动中，网信办、不良信息举报中心、省级通信管理局以及公安机关之间如何相互配合，并在各自职权范围内处理涉外网络信息内容，应通过规范性文件进行规定。当主管机关依法对跨境网络内容进行监管时，需要完善救济措施，包括由相对人提起行政复议、行政诉讼等方式，充分保护相对人的合法权益。

（3）加强进取型域外效力条款立法

目前，我国网络治理领域的法律规范已经开始注重进取型域外效力条款立法。未来需要在网络内容治理专门领域加强进取型域外效力条款立法，以属地连接点、属人连接点、保护管辖权、普遍管辖权为基础，扩展相关国内法的域外适用范围。由于不同国家和地区政治体制、价值观的不同，导致对“违法信息”的认知和定义存在较大差异，具体条款设计思路可根据跨境网络平台是否在中国落地运营进行区别对待：若跨境网络平台在中国落地运营，其面向中国境内用户的网络内容需符合中国法的各项要求；在中国运营的跨境网络平台的国际版本以及未在中国境内落地运营的境外网络平台，对其平台上与中国存在联系且同时违反中国法、平台所属地法律以及国际法的违法内容，中国的网络主管机构有权依据中国法通过向相关平台发出内容删除要求、与境外执法机构开展合作等方式进行处理。

2.复合治理：加强境内网络平台涉外内容治理

中国境内网络是全球互联网的重要组成部分。根据以属地连接点为基础的国内法域外适用原理，依据中国法加强境内网络内容治理的效果可以扩展到全球网络空间。

（1）加强境内网络平台涉外不良信息治理

加强境内涉外不良信息的治理，需要从境内生产信息和境外传入信息两个层面着手。在境内生产信息的治理中，需要对境内易产生国际影响的违法与不良信息进行治理。例如，曾有自媒体撰写“多国渴望回归中国”之类的文章，引起了相关国家外交上的关切，我国主管机关对涉事的内容生产者进行了相应处罚。在网络内容治理中尊重他国的正当权益，有助于我国树立良好的国际形象。在境外传入信息的治理问题上，一些境外组织机构和个人在我国境内网络平台上制造不当舆论，企图影响我国国家安全和社会稳定。当前，需要加强对境外信息及用户身份的识别能力，以便更好地通过网络平台内容监管机制以及国际司法协助等方式对违法不良信息进行治理，在保护我国国内网络安全的同时，维护国际网络空间秩序。

（2）加强国际传播境内自有平台建设

加强境内涉外网络内容治理，还需要加强优质网络内容的生产与国际传播。《网络信息内容生态治理规定》第5条第6项规定，鼓励网络信息内容生产者制作、复制、发布“有助于提高中华文化国际影响力，向世界展现真实立体全面的中国”的网络内容。近年来，我国新闻媒体在境外视频与社交平台开设账号进行国际传播，让世界各地网友更好地了解中国，未来还需继续利用境外平台开展国际传播。然而，一些境外网络平台可能会成为个别国家和地区法律不当域外适用的工具。因此，新闻媒体需要进一步加强境内自有国际传播网络平台的建设，形成国际传播内外联动的格局［30］，使得在进行国际传播时不受制于他国不当的法律域外适用行为。

3.纵深合作：建立具体事务领域常态化国际合作机制

（1）在国际合作中求同存异

中外法律差异导致国内法域外适用机制下的跨境网络内容治理存在矛盾和困境，而化解矛盾的方式便是在国际合作中求同存异。目前，全球一些国家和地区在特定违法不良信息的发现与识别、用户资料调取、司法协助等领域开展合作，取得了良好的治理效果。鉴于网络内容治理的意识形态属性，我国可以在国际公认的违法不良信息治理领域与其他国家加强合作。在公权力机关参与跨境网络内容治理合作的同时，应加强不良信息举报中心与国（境）外互联网自律组织的联系，形成多机构、多层次的违法不良信息治理国际合作体系，以便更好地应对不同国家和地区存在网络治理差异的现实状况。

（2）加强网络内容生态治理标准领域国际合作

在目前很多国家和地区网络内容标准存在差异的情况下，开展网络内容生态标准领域的国际合作，并非要求各国网络内容标准完全相同，而是在网络内容标准的实施、跨境网络平台内容治理的运作、自律组织联盟的设立与运行等方面开展国际合作，并在国际公认的网络内容生态标准方面进行充分沟通，努力形成共识。目前已经有很多学者对我国网络内容分级问题进行了研究，网络内容分级不仅具有加强境内网络内容治理等国内法上的积极意义［31］，也有利于增强中国网络内容标准的国际影响力，是一个用国际通行方式来表达中国网络内容标准的过程。只有实现网络标准表达的国际化，国内法域外适用机制下的跨境网络内容治理才能更好地进行。因此，需要从网络内容生态标准的形式国际化出发，继而为推动该领域全方位的国际合作奠定基础。

4.行业自律：国际平台需立足本地法律促进业务合规

（1）加强对中国法的研究与遵守

网络平台跨境运营面临不同国家（地区）的法律适用问题。在世界各地法律以及网络监管发生冲突的情形下，网络平台时常面临网络信息跨境流动与国家（地区）法律要求之间的矛盾。网络平台需要通过调整业务分区以便更好地提供本地化服务，使其业务满足本地的合规要求。近年来，我国所面临的网络意识形态挑战日益增多，对境外网络平台在中国运营的合规要求也相应提升。跨境网络平台需要加强对中国网络法的研究，雇佣中国本地的专业团队负责其在中国境内的运营，从而进一步提高本地化网络平台的内容合规性。此外，跨境网络平台需要在网络内容与数据储存、网络不良信息治理等方面进一步符合中国法的要求，这样才能更好地适应中国国内的监管要求，从而保护平台企业自身的经营权益。

（2）自治规则需纳入更多中国法元素

网络平台依据自身的自治规则进行网络内容治理是其主动履行合规义务的体现。近年来，中国立法有加强网络平台义务的趋势：《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》第6章以专章的形式规定互联网平台运营者的义务，其中第43条对网络平台规则、隐私政策等文件的制定、修改、披露程序进行了规定。在我国运营的境外网络平台，其自治规则需要根据中国境内的网络内容治理规范与习惯进行调适，参照中国境内网络平台的自治规则进行制定、修改。同时，跨境网络平台还需要处理好母国法律和中国法律的冲突问题，其自治规则需纳入更多的中国法元素，使自治规则成为其在中国合规运营的指南。

七、结 语

通过国内法域外适用机制开展跨境网络内容治理，关键还是要加强自身的网络内容治理制度建设。在整治违法和不良信息、推进网络内容生态建设的同时，应处理好互联网监管与言论自由的关系，保障信息内容有序跨境流动。此外，跨境网络内容治理的良好效果往往是国家网络话语权的体现之一，需要在治理中增强文化自信，才能使我国成为全球网络治理中举足轻重的参与者。