华东地区包容性营商环境构建路径研究

“包容性绿色增长的理论与实践研究”课题组

（中国社会科学院 工业经济研究所，北京 102488）

营商环境是企业生存发展的土壤。优化营商环境就是发展生产力、提高竞争力。建设包容性营商环境，增强发展内生动力，是贯彻新发展理念、推动高质量发展的重要举措［1］。

华东五省（市）以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持对标先进、深化改革、协同联动、法治保障，以综合更优的政策环境、公平有序的市场环境、高效便利的政务环境、公正透明的法治环境、亲商安商的人文环境全面提升市场主体满意度和获得感，建设市场化、法治化、国际化的一流营商环境，成果显著。尤其是新冠肺炎疫情发生以来，我国经济在短期内受到较大冲击，疫情防控常态化后，企业复工复产面临多种挑战。华东五省（市）相继出台系列政策，制定实施方案、行动计划，鼓励地方先行先试、大胆探索，对锐意改革的地区和单位加大激励力度，复制推广成熟经验和典型做法，持续优化营商环境，推动经济实现包容性绿色增长，取得了较好的效果［2］。同时，社会公众对营商环境的要求不断提高，需要各省市将优化营商环境工作与深化改革相结合、与本地实际相结合、与产业发展相结合，将制度优势转化为治理效能，进一步优化营商环境、激发市场活力，助力打造绿色发展新高地［3］。

一、问卷发放与样本分布特征

项目组根据地理区位将全国分为七大区域，主要包括华北区域（北京、天津、河北、山西、内蒙古）、华东区域（上海、江苏、浙江、山东、安徽）、东北区域（辽宁、吉林、黑龙江）、华中区域（湖北、湖南、河南、江西）、华南区域（广东、广西、海南、福建）、西南区域（四川、重庆、贵州、云南、西藏）、西北区域（陕西、甘肃、新疆、青海、宁夏），总计回收有效问卷5 047份，其中华东区域共回收有效问卷794份，占全国的15.7%。本次调查对象为在职人员，涵盖了第一、二、三产业中不同性别、不同年龄、不同学历的多层次人群。

从参与调查者所在地区来看，上海占19.6%，江苏占24.8%，浙江占13.9%，山东占20.5%，安徽占21.2%；从产业来看，第一产业占3.5%，第二产业占23.5%，第三产业占73.0%；从性别来看，男性占55.0%，女性占45.0%；从年龄来看，21～40岁占65.7%，41～55岁占29.3%，56岁～70岁占5%；从学历来看，大学本科占44.4%，硕士研究生占32.3%，博士研究生占12.4%，大学专科占4.6%，高中及以下占6.3%；从政治面貌来看，中共党员占45.3%，群众占30.1%，共青团员占16.7%，民主党派占7.9%。总体来说，华东地区的调查对象，地区分布均衡，男女比例相当，产业、年龄、学历、政治面貌分布较为合理，调查结果比较科学、真实，能够反映调研所在地营商环境的客观事实。

二、华东地区营商环境现状分析

华东区域本次调研的结果显示：公众对当地营商环境建设总体满意；去政府办事、去政府网站办理业务都方便；对外地人来本地就业和生活持欢迎态度；认为当地收入差距比较合理，主要取决于个人努力程度；认为相对于当地平均收入水平，房价偏高；同时，也对构建包容性营商环境提出了期望和要求。具体情况分析如下。

1.公众对当地的营商环境建设总体满意

如图1，华东区域调查对象对于“当地营商环境建设满意度”打分为7.28分（10分制），高于全国0.82分，可见作为经济发达地区的华东区域，营商环境建设走在了全国前列。其中，上海市调查对象对于“当地营商环境建设满意度”打分为7.7分，浙江省为7.5分，江苏省为7.2分，山东省为7.1分，安徽省为6.9分，可见华东区域五省（市）之间不均衡且全国各省市之间差距更大，各地营商环境建设水平亦不均衡。在分项打分中，法治建设（7.54分）、市场秩序（7.29分）和总体营商环境（7.28分）满意度打分高于总满意度得分，国家全面推进依法治国、市场化改革取得明显成效；政府服务（7.26分）、税收优惠（7.11分）、政策优惠（7.10分）满意度打分低于总满意度得分，说明政府服务理念服务方式、政策普惠度精准度、税收优惠力度优惠模式与大众的期望之间还存在差距。

图1 公众对总体营商环境的满意度评价

另外，公众对于当地营商环境建设的了解程度也在一定程度上反映着当地营商环境建设的质量。华东区域调查对象对当地营商环境了解程度打分为5.77分（10分制），高于全国平均水平，但仍有24.05%的调查对象对当地营商环境建设了解不够（4分以下），表明对营商环境建设的宣传仍有较大提升空间。

2.公众对当地政府办事方便程度较为满意

华东区域调查对象对于“当地去政府办事方便程度”的满意度打分为7.41分（10分制），82.5%的调查对象认为“去政府相关网站办理业务方便”（6分以上），比全国平均水平高12.24个百分点。党的十七大明确提出：“建设服务型政府”。这些年来，华东各地致力于建设服务于人民、服务于社会的服务型政府，政府职能由“管理型”向“服务型”转变，获得公众普遍认可。同时也要注意到，虽然政府部门办事方便程度、工作效率逐步提高，但中国人依然受传统观念中的“找熟人好办事”观念影响。本次调研中，华东地区21.3%的调查对象选择“周围的人去政府办事需要找熟人”，20.9%的调查对象选择“周围的人去执法机关办事需要找熟人”，打造公正透明的政府服务体系任重道远。

3.公众认为影响营商环境最重要的三个因素是“清廉的政治生态”、“国家政策”和“市场化水平”

华东区域35.80%的调查对象认为影响营商环境最重要的因素是“清廉的政治生态”，27.01%的调查对象认为是“国家政策”，21.48%的调查对象认为是“市场化水平”（见图2），与全国基本一致。

图2 公众认为影响营商环境最重要的因素

关于如何改善营商环境，70.73%的调查对象认为应该“提升政府公共服务质量”，64.07%的调查对象认为应该“营造公平法制环境”，48.49%的调查对象认为应该“减税降费”，45.48%的调查对象认为应该“培训和引进人才”（见图3）。

图3 公众认为政府改善营商环境的重要措施

这说明公众感受到了良好营商环境带来的公正与便利，同时对于政府在改善营商环境中的期望是全方位的，希望政府可以进一步构建具有包容性的营商环境。政府公共服务质量方面，有些政府部门为企业服务时片面避嫌，“不怕不亲、就怕不清”，不敢也不愿深入企业接触企业家，导致服务质量有所欠缺；另外，大数据应用不充分，导致政府服务效率偏低。公平法制环境方面，推进营商环境建设是一项大的系统工程，涉及多个职能部门，目前推行的各项改革单兵突进，存在碎片化问题，部门之间工作存在不协调、不畅通的问题。减税降费方面，受新冠肺炎疫情影响，众多企业尤其是中小企业困难重重，亟需政府减税降费，帮助企业度过难关。培训和引进人才方面，有的地区在法律、金融、财务、科技、知识产权保护等方面缺乏专业人才，在人才招聘、城市就业培训服务上措施不多，社会组织和行业协会对企业的支持帮扶力度不大，招工难、用工难、留人难，已成为制约企业发展的瓶颈。

4.公众认为造成个人收入差距的主要原因是个人努力程度

华东区域39.32%的调查对象认为造成个人收入差距的主要原因是个人努力程度（见图4），在机遇、家庭背景、情商、智商、身体素质和其他等7个原因里面高居榜首，与全国基本一致。58.3%的调查对象认为当地收入差距合理（6分以上），高于全国11.54个百分点；21.9%的调查对象认为可以接受（5分），低于全国4.79个百分点；19.8%的调查对象认为不合理（4分以下），低于全国6.75个百分点。华东区域对个人努力的认可度明显高于全国平均水平，也更认可因个人努力程度不同造成的收入差距，全社会形成了努力勤奋、积极向上的良好风气。并且，社会开放度高，对外来人员持欢迎态度，61.59%的调查对象对外地人的欢迎程度打分在8分以上（10分制），高于全国3.87个百分点。

图4 公众认为造成个人收入差距的主要原因

5.公众认为房价过高是制约包容性营商环境建设的重要障碍

相对于本地的平均工资，华东区域91.71%的调查对象认为当地房价过高（高于6分），比全国平均水平高7.46个百分点。经过20多年的发展，我国房价已涨到了高位。尽管这两年整体房价有所下滑，但依然没有达到大多数人的心理价位，尤其是华东区域，房价明显高于全国其他地区，远远超过当地的工资水平，拉动经济增长的同时，也带来了一系列副作用，削弱了民间消费能力，影响了实体经济发展，给年轻人造成了极大的压力，制约了整个社会包容性营商环境发展。

三、华东地区营商环境建设实践案例——以临沂市为例

近年来，临沂市认真贯彻落实国家和省政府工作安排部署，持续深化“放管服”改革，着力提升优化营商环境。2021年，全市成立了19个专班，出台了《临沂市优化营商环境创新突破行动实施方案》、临沂市《深化“放管服”改革优化营商环境实施方案》、临沂市《深化“放管服”改革优化营商环境重点任务分工方案》等多项政策性文件，强化措施，务求实效，真抓实干，优化营商环境工作取得了明显成效。仅2021年，临沂市就增加了各类市场主体32万户以上，比上年同期增长21%；现有各类市场主体131万户，比上年同期增长31%。

1.转变政府职能，改革行政管理体制机制

坚持“放管服”改革，通过深入调研、充分征求社会各界意见，并经多方论证后，将51项行政事项、10项“一链办理”事项、1项公共服务事项审批权限下放到县区。将228项行政事项赋予经开区，将68项行政事项赋予综保区，同时梳理了临港区行政许可、行政确认、公共服务等7大类、295项行政权力事项。创新行政管理方式，市级、市辖区和县级事项共计516项，实现“一枚印章管审批”。优化服务流程，市场主体注销公告时间缩短至20天，可刷脸办理和秒批秒办等事项增加至177项。“林地集成审批”“云勘勘”“云评审”等改革经验，得到自然资源部、农业农村部肯定。出台《临沂市行政审批与监管协调联动实施办法》，推动审批监管联动运行，推广应用市级县级审批监管联动平台，信息实时对接、共享①见《给群众和企业最大支持 创造最优环境》，《财经界》公众号，2022年3月10日。。

2.打造数字政府，创新政务服务方式方法

通过“爱山东”政务服务平台，超过3 000个事项实现不见面审批，只需动动手指，分分钟就可以完成在线办理。“双全双百专区”聚焦“极简办、集成办、全域办”目标，推动企业和个人全生命周期中办事需求大、关联度强、办理频率高的事项全程网办。以临沂站点为例，从出生、教育、工作、出行、养老等近30项个人服务，到企业开办、变更、运营等近50项企业服务，均可在手机端办理，并能一次勾选多项业务、一次申请多种证照、一次完成多个事项所需材料的合并筛选，避免了每办一件事就得下载一个APP的尴尬。工作效率大幅度提升——开办企业照、章、税、保、金等8个事项，1个环节0.5个工作日即可办结，服务速度平均提高了3倍。2021年以来，多项服务创新典型经验得到上级主管部门肯定。其中，“一次不用跑·全程帮代办”和“沪鲁通办”典型做法被中央改革办简报刊发，“物流一件事”“外国人来临投资工作一件事”等创新做法被省政府办公厅刊发推广①见《给群众和企业最大支持 创造最优环境》，《财经界》公众号，2022年3月10日。。

3.加强智慧监管，优化公平竞争发展环境

注重用互联网、大数据等新技术新模式提升监管效能，使监管运作更协调、监管资源分配更合理。推广山东省“互联网+监管”移动行政检查系统APP，构建临沂市级公共信用信息平台，归集各类信用数据8亿余条，执法人员入库2 343名，公布临沂市级告知承诺事项394项，共享127万评价主体的公共信用综合评价结果。积极开展信用修复工作，为两千多家失信主体修复信用近2万条；积极开展信用宣传，在全社会树立“守信一路绿灯，失信寸步难行”的意识。完善轻微违法行为不予行政处罚制度，以事实为依据，综合考虑市场主体违法行为的性质、情节、社会危害程度，符合不予处罚情形的不予行政处罚，市场受益主体近2万个，法律效果和社会效果得到有效统一。在全省率先实行“日常监测”工作机制，针对上级政策措施推进落实情况、市委市政府部署任务落实情况、营商环境改革创新措施和企业对指标涉及事项办理情况的满意度等，通过定期调度、电话回访、数据核验等方式对各县区、市直有关部门工作情况进行季度监测。同时，对问题整改情况跟进追踪，并督促各级各部门将问题整改到位。

4.出台激励政策，助力企业发展更上层楼

2021年，临沂市委、市政府出台了《关于支持经济高质量发展的二十二条财政奖补激励政策》，从支持科技创新、产业发展、乡村振兴、对外开放、财金融合、县域经济发展六大方面，精准支持经济高质量发展。安排支持科技创新和高质量发展专项资金3亿元，对新认定的中小微高新技术企业给予一次性奖补资金10万元；设立新动能创投基金2亿元，安排企业研发补助资金2 000万元；安排知识产权专项资金500万元，对获得中国质量奖、省长质量奖的企业，分别给予100万元、50万元的奖励；安排市级智能化技术改造专项资金3 500万元，支持“零增地”和智能化技改项目；设立能耗指标滚动收储专项资金3亿元，支持绿色循环发展项目；统筹安排乡村振兴重大战略专项资金15亿元，用于乡村振兴关键领域和薄弱环节发展②《关于支持经济高质量发展的二十二条财政奖补激励政策》，临沂市委办公室、市政府办公室文件，2021年4月7日。。同时，推动稳就业政策落实，实现城镇新增就业10.2万人，完成计划的113.4%。失业人员再就业3.2万人，就业困难人员就业5 671人，分别完成计划的129.1%和153.3%。城镇登记失业率为2.29%，低于4.5%的控制目标。着力保障大学生、农民工、就业困难人群的就业，新增就业见习基地11家，组织就业见习2 720人，招募“三支一扶”毕业生270人，引领大学生创业1 815人。开发“临沂零工找活”APP，服务进城务工人员330万人次，实现短期灵活就业310万人次。

5.畅通公共服务渠道，保障要素资源供给

人才方面，出台《临沂市柔性引进人才实施办法》《临沂市人才飞地建设暂行管理办法》等专项文件，并安排专项资金6 500万元用于支持人才建设，多种方式吸引各地人才为高质量发展提供智力支持。土地方面，出台《临沂市新型产业用地管理暂行办法》，对省级及以上开发区范围内的工业楼宇、工业标准化厂房、中小企业孵化器、加速器等新型产业用地进行优化管理。出台《临沂市“标准地”出让改革试点实施方案》，全面推开“标准地”出让供应，对工业用地事先作评价、事前定标准、事中快审批、事后强监管，推动工业项目落地。推进“集体经营性建设用地”入市，激活农村土地供应活力。2021年以来，出让工业标准地8 135亩。科技创新方面，依托大型创新企业布局，建设一批重点实验室、技术创新中心等技术研发平台，重点支持天河超算淮海分中心、钢铁产业协同创新中心等新型研发机构建设。目前，临沂市纳入考核的9类省级以上研发机构共66家，其中国家重点实验室2家。知识产权方面，在全市成立16家知识产权纠纷人民调解组织，强化知识产权保护工作。

6.加强沟通交流，构建亲清政商关系

出台《关于设立“企业家日”弘扬企业家精神的实施意见》，把每年的9月26日确定为临沂市企业家日，设立专项资金1 300万元用于企业家培养培育和奖励。“像尊重科学家一样尊重企业家”，在全社会营造尊崇、爱护、支持企业家的良好氛围。出台《关于建立临沂市营商环境社会监督员制度的实施方案》，选聘社会监督员80名，负责监督、宣传、提建议等，已收集各类建议80余条。畅通12345热线、中国政府网、国务院“互联网+督查”、省“接诉即办”等线上线下渠道17个，建立健全诉求受理体系，开通“爱山东·容沂办”等移动端受理渠道，实现了民生诉求受理“一线通”。收集整理各部门各单位相关政策81项，汇编成册，分门别类送至企业，实现精准对接；新出台的涉企惠企性政策文件，由相关部门及时通过新闻发布会、微信公众号、电视台、报社、政府网站等渠道和方式公开发布，做好宣传解读。

四、建设包容性营商环境对策建议

1.加大宣传力度，营造良好社会氛围

一是整合各类优势宣传资源，围绕营商环境重点工作，总结典型经验、工作亮点和成绩，在国家、省、市级党报党煤、重要网站、外文网站和新媒体进行全方位、多层次的宣传，进一步提升华东区域营商环境建设的知名度和美誉度。二是推出营商环境建设专题报道，宣传政府服务企业全生命周期、助力企业发展壮大的典型案例，利用短视频、微信等新媒体及时传播扩散，宣传营商环境，讲好创业故事，营造良好的社会氛围，吸引内外客商到本地投资兴业。

2.对标先进，奋力赶超

华东区域五省（市）营商环境建设水平不均衡，后进地区应抓住建设全国统一大市场机遇，加快建立统一的市场制度规则，制定既有普惠制、又有精准性的一揽子激励政策，助力打通制约发展的堵点、痛点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，建设高效规范、公平竞争、充分开放的统一大市场，构建新发展格局，促进华东地区营商环境均衡发展。

3.创新理念，服务大局

强化服务意识，转变工作作风，整治为官不为，构建亲清的政商关系，厘清政府与市场的边界。政府做到“不错位、不越位、不缺位”，简政放权，减少对微观经济的直接干预，为市场主体松绑减负、破礁清障［4］，依法严格监管、打击违法违规和失信行为，为企业排忧解难、保驾护航，营造稳定公平透明、可预期的市场环境［5］。主动深入企业调研了解情况，充分发挥各类商协会等组织的作用，帮助企业解决实际困难，着力破解发展难题，对企业做到无事不扰、有事不拖、有求不推、有难不避。畅通政商联系沟通机制，建立公共信息平台，完善建议、投诉和反馈处理机制，及时回应企业诉求。建立健全“容错纠错”机制，对创新路上非主观故意的失误行为，与明知故犯的违纪违法行为区分开来，为敢创新担当者撑腰鼓劲，营造支持改革、鼓励创新、宽容失误的环境，保护好干部和企业家的创新积极性，提升干部队伍干事创业的精气神，让企业吃下一心一意谋发展的“定心丸”［6］。

4.进一步优化体制机制，形成合力

建设包容性营商环境是一个整体、系统工程，需要牵头部门统一调度，统筹安排，汇集多方合力。加强上下级部门协同、衔接和配套，消除政策冲突矛盾，减少由机构间的职能交叉与重叠带来的制度性交易成本。以点带面实施集成改革，将改革重心从单兵突进转向行政管理体制、经济体制、生态文明体制、开发开放体制、城乡发展一体化体制、社会事业体制等领域改革协同并进，健全完善政务服务、基层治理、社会救助、生活服务等治理体系，软硬环境一起建，全面优化营商环境，实现治理体系和治理能力现代化。

5.坚持人才培养和引进两手抓，加强智力支撑

一是选对人才，用好人才，注重“岗位”“实干”意识，不为“虚名”“学历”所累，不拘一格选拔使用人才。二是对现有人力资源加强教育培训，着重培养新技能，优化知识结构，提高综合素质，做到人尽其用，以适应新经济发展需要。同时，围绕企业的需求积极引进人才，特别是优先引进本地急需和缺乏人才，优化人才结构，为企业提供人才保障。三是增强职业技能培训，提升劳动者就业、创业能力，拓宽人才招聘渠道，着力解决企业招工难、用工难问题［7］。四是加快干部队伍的交流，分批次选派更多优秀青年骨干到先进地区挂职交流，开阔视野，拓展思维，学习先进经验，借鉴优秀做法，提升创新意识。五是营造吸引人才、留住人才、发展人才的良好环境。六是改善城市环境，提升生活品质，探索更为灵活的人才激励机制，如住房补贴、子女就学、股权激励、个人所得税款返还等激励政策，吸引人才。

6.加快大数据整合共享和应用，提供智能服务

一是深化“互联网+政务服务”，实现“不见面”审批和“最多跑一次”。咨询不见面、受理办理不见面、取件不见面，凭身份证就近打印营业执照，推动政务服务更加智能、透明、便捷，提升办事群众的满意度和获得感，提升市场主体进入市场的便利化程度［8］。打破政务信息交换共享的壁垒，推动服务资源整合联动，实现一体化、智能化、个性化的政务服务，让信息多跑腿、群众少跑路。二是优化公共服务，提高政府行政效能。加快构建政务服务“一张网”，推进各类服务事项预约、申报、办理、查询等全流程网上运行，实现跨部门、跨地区、跨行业“证件联用、信息联通、服务联动”［9］。三是升级信息平台，增强技术支撑。充分利用云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术手段，不断改进政务服务平台功能，真正做到让民众通过登录网上办事大厅，可以轻松完成在线审批、网上办证、业务查询等办事手续［10］。与金融机构合作，跟软件公司定制自助一体机，整合身份验证、人脸识别、质量填报、电子签名、提交审核、证照打印等多个功能模块，可以完成市场主体全程自助注册申请操作。四是大力推动实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线等综合运用，促进线上线下一体运行，最大程度实现便民利民。