中国古代灾害治理的历史经验

张 涛

(北京师范大学历史学院，北京100875)

一、引言

灾害的历史与人类的历史一样悠久，人类自诞生之日起便承受着各种自然灾害的威胁和打击，同其进行斗争也由此成为人类社会共同面对的永恒课题。自古以来，我国就是世界上自然灾害最为严重的国家之一，不仅灾害种类多，包括水灾、旱灾、风灾、雹灾、霜灾、雪灾、蝗灾、火灾、瘟疫、地震和海啸等，而且发生频率高、持续时间长、波及地域广、造成损失重，成为中华儿女难以忘却的苦难记忆。中华民族灾害治理的思想和实践同样源远流长、极为丰富，贯穿于中华民族生存、发展和不断壮大的历史进程之中。无论是经部、子部、集部典籍，还是历代正史、政书、地方史志和荒政汇编等文献，其中都不乏灾害治理的相关记载，给我们留下了宝贵的文化遗产。可以说，中华民族数千年的发展史，既是先民尊重自然、顺应自然、与大自然和谐共生的历史，也是战天斗地、与各种自然灾害特别是重大自然灾害进行斗争的历史。

我国是世界上最早开展灾害治理活动的国家之一。整体来看，我国古代灾害治理呈现出越来越成熟、越来越健全的发展趋势。至迟在商周时期，我国已初步形成包括兴修水利、散粟赈民等在内的救灾机制。秦汉时期，则奠定了灾害治理的基本制度，仓储管理、水利疏通和赋税蠲免等逐渐以法律法规的形式确定下来。魏晋南北朝时期，民间救灾发展迅猛，家族宗族、慈善团体等社会力量均发挥了积极作用。隋唐时期，救灾法律法规较之以往更加明确、细致，从制度层面进一步强化了灾害治理的举措和成效。两宋时期，注重统筹国家与社会力量的协调运转，推动了两者在灾害治理中的互动、融合。元朝在借鉴前人救灾经验方面成效显著、发展迅速。明朝的灾害治理进一步程序化、规范化，相关的监督机制也有所强化和完善。及至清朝，灾害治理体系的建设和运转更加成熟、完善，在官民合赈、推广高产农作物等方面都有显著进步和长足发展。应该说，我国古代灾害治理的思想文化和实践经验是中华优秀传统文化的重要组成部分，显示出中华民族顽强不屈、坚韧不拔的英雄气概和无穷智慧(1)张涛等：《中国传统救灾思想研究》，北京：社会科学文献出版社，2009年版，前言第1页。。

改革开放以来，学术界十分重视对中国古代自然灾害治理特别是重大自然灾害治理的研究，取得了一系列丰硕成果。不过，客观来说，相关研究仍存在明显的薄弱环节和不足之处。一方面，现有研究成果史料发掘多于深入探讨，对相关历史经验和启示的反思、总结重视不够；另一方面，已有成果大多集中于某朝某代，集中于某一个或几个灾种的相关研究，对于古代自然灾害治理的长时段、综合性探讨则相对有限。因此，有必要对我国古代灾害治理的历史经验进行全面、深入的考察和研究。

二、灾害治理能力和水平在古代国家治理中占有重要地位

关于灾害治理的重要性，历代先贤早已具有深刻认识。《管子·度地》即言：“善为国者，必先除其五害，……水，一害也；旱，一害也；风雾雹霜，一害也；厉，一害也；虫，一害也。……五害已除，人乃可治。”西汉时期，贾谊向汉文帝上《论积贮疏》，特别重视灾害治理，重视农业生产和粮食积贮在灾害救助过程中的重要作用，提出“夫积贮者，天下之大命也”(2)[汉]班固：《汉书》卷24《食货志上》。。董仲舒则给汉武帝上《天人三策》，以“天人感应”作为理论依据，强调“国家将有失道之败，而天乃先出灾害以谴告之”(3)[汉]班固：《汉书》卷56《董仲舒传》。，将灾异、灾害视作上天对统治者无道失德的谴惩。站在政权巩固、社会稳定、百姓安宁的战略高度，先哲前贤对灾害治理进行思考和分析，成为我国古代不断完备且至今仍然具有资鉴作用的各种灾害治理政策和措施的历史依据。翻检史籍，不难发现，我国古代逐渐形成了涉及政治、经济、社会、文化、生态、科技、对外交流等领域的灾害治理体系，并体现在灾前预防、灾时救治和灾后重建等环节，而其得失成败则成为衡量国家治理能力和水平的重要标尺。

《周礼·地官·大司徒》中明确记载有“荒政”的制度设计和主要内容，及至两汉时期，灾害治理机制在持续不断的实践中得到显著发展。汉文帝前元十二年(前168)十二月，黄河因凌汛而在东郡境内决溢致灾，岁颇不登，民有饥色，文帝多次劝民重农耕稼，并下诏“赐农民今年租税之半”(4)[汉]班固：《汉书》卷4《文帝纪》。，为尽快恢复百姓的生产生活提供了重要保障。汉景帝时期，旱涝、蝗灾和瘟疫等自然灾害频发，严重影响了粮食生产、经济发展和社会稳定，景帝制定了一系列应对之策，如减轻赋税、调粟赈济等(5)[汉]班固：《汉书》卷5《景帝纪》。，有效减轻了灾害损失。应该看到，汉代文、景二帝在灾害治理方面的举措，与他们推行的“轻徭薄赋”“与民休息”等政策高度一致，成为推动人口不断增长、经济持续发展的制度保障，开创了著名的“文景之治”。从更宏观的视野来看，上述灾害治理的实践也有力推动了我国古代灾害治理体系的不断完善，对后世防灾救灾具有重要的经典意义和示范作用(6)陈业新：《灾害与两汉社会研究》，上海：上海人民出版社，2004年版，第300页。。

作为我国古代的重要灾种，蝗灾因其直接威胁到粮食生产，历代统治者无不予以高度重视，其中唐朝的“姚崇治蝗”成效最为显著、经验最为典型。开元初年，山东、河北、河南等粮食主产区爆发了严重蝗灾，对粮食生产造成毁灭性打击，也给人民生活带来深重灾难。宰相姚崇以政治家的敏锐眼光，认识到蝗灾与政权稳固、社会安定的内在关联，主张积极灭蝗，得到唐玄宗批准。经过审时度势，姚崇提出“夜火坑埋法”灭蝗，并派出御史担任捕蝗使，分道指挥山东等地的除蝗工作，并将灭蝗成效作为考核各级政府官员政绩的标准，极大地调动了他们治理蝗灾的积极性，来势汹汹的蝗灾很快得到有效遏制(7)[宋]欧阳修：《新唐书》卷124《姚崇传》。。“姚崇治蝗”是唐朝乃至我国古代灾害治理的成功典范，也是国家治理能力和水平不断提升的突出体现，为“开元盛世”的形成作出了积极贡献。

“咸平之治”是宋朝步入盛世的开端，并直接为“仁宗盛治”的到来奠定了坚实基础，而这又与宋真宗对灾害的有效治理密不可分。面对频发的自然灾害，真宗多次诏令减免各地赋税，用以赈灾等社会救助。如咸平四年(1001)闰月，河北地区发生饥荒，真宗下诏减免赋役并调发粮食以赈灾(8)[元]脱脱：《宋史》卷6《真宗本纪》。。宋真宗还从制度层面为防灾救灾提供稳固保障，其中尤以常平仓制度的推行最具代表性。常平仓起源于战国李悝平籴法，汉宣帝时正式确立，宋真宗于大中祥符六年(1013)下令在全国推广常平仓制度，并对设仓条件、籴粜要求、管理标准等加以详细规定。日渐完善的常平仓制度在储粮备荒、平抑物价、恢复生产、稳定社会等方面作用显著，也成为此后统治者颇为倚重的灾害治理的常规举措(9)李华瑞：《宋代救荒史稿》(下册)，天津：天津古籍出版社，2014年版，第651页。。另外，真宗还曾在蝗灾爆发时下令成立“详定茶法所”，修订税法，弛禁通商，通过调整既有法规以应对自然灾害，成效显著。这些举措，有力地推动了灾害治理体系的进一步完善和发展，标志着当时国家治理能力和水平已经达到一定高度。

各种自然灾害直接或间接地破坏了正常的社会生产生活秩序，然而颇具成效的灾害治理也有可能为政府提供化危为机、塑造新形象、增强亲和力、提升信任度的难得契机。明朝永乐年间，苏松地区突如其来的涝灾不仅给两浙民众的生活乃至生存造成严重威胁，也给“靖难之役”后的永乐政权带来严峻考验，毕竟这一地区本来对建文政权一直保持着深厚感情，对永乐政权则持怀疑甚至敌视态度。在此情形下，夏原吉等人于苏松地区的成功治水不仅有效解决了当地最为关切的现实问题，有力保障了国家财赋重地的税收稳定，而且也使得永乐政权在当地得到普遍认可和肯定(10)《总结历史经验 加强灾害史研究——〈光明日报·理论周刊〉史学话题》，《光明日报》2006年9月25日。，积极、正面的形象得以重塑。此后相继即位的明仁宗、宣宗同样忧国忧民，关心灾害救助。仁宗还在监国时，颍川“军民困乏，待哺嗷嗷”，于是派人“即发廪赈之勿缓”(11)[清]谷应泰：《明史纪事本末》卷26《太子监国》。。宣宗在户部奏请勘验赈济饥民时下诏：“民饥无食，济之当如拯溺救焚，奚待勘！”(12)[清]张廷玉：《明史》卷78《食货志二》。此时国家治理能力和水平得到进一步提升，盛世局面得以延续，史称“仁宣之治”。

古代统治者尽管大都非常重视灾害治理，不过清朝康熙皇帝对治理黄河的重视仍属空前绝后、罕有其匹。康熙在亲政之初即坦言：“朕自听政以来，以三藩及河务、漕运为三大事，夙夜廑念，曾书而悬之宫中柱上。”(13)《清圣祖实录》卷154，康熙三十一年正月至三月。康熙先后诏令善于治水的靳辅、于成龙和张鹏翮为河道总督，负责治理黄河水患。康熙六次南巡，无不将视察河务纳入重要议程，并多次亲临治河现场(14)商鸿逵：《康熙南巡与治理黄河》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》1981年第4期。。经过数十年的努力，康熙年间的黄河治理成效显著，在极大程度上防治了黄河水患，从灾害治理方面成就了“康乾盛世”。

诚然，我国历史上诸如汉朝文景之治、光武中兴、明章之治，隋唐开皇之治、贞观之治、开元盛世，宋朝咸平之治、仁宗盛治、乾淳之治，明朝洪武之治、永乐盛世、仁宣之治，以及清朝康乾盛世等等，它们形成的原因或许不止一种，但不可否认都是由于有了明君贤臣，吏治相对清明，能够励精图治，善于作出一系列政治、法律、经济、社会、文化决策，而灾害治理则是其中的重要内容，影响深远。可以说，凡是历史上的治世、盛世等，都是国家安全、社会稳定、吏治清明、百姓安居乐业的时期，更是灾害治理能力和水平得到极大提升的时期，灾害治理能力和水平可谓国家治理能力和水平的重要内容与直观体现。

当今世界正经历百年未有之大变局，国内外形势复杂多变，我们面临的风险挑战之严峻也前所未有，尤其是新冠肺炎疫情仍在肆虐，灾害治理更在国家治理中占有不容忽视的重要地位。以古鉴今，借助于古代灾害治理的历史经验和智慧，不断深化和拓展对灾害治理能力和水平的认识，不断强化和完善灾害治理体系的建设和运转，对于进一步巩固和健全国家治理制度体系、进一步推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要。

三、在灾害治理中不断加强中央与地方、国家与社会的互动协作

在任何国家、任何时代，灾害治理都是一项系统工程。各种灾害治理特别是重大自然灾害的治理，无不需要调动政治、法律、经济、社会、文化等多种要素来共同完成。在诸多因素当中，中央与地方政府的统筹联动、国家和社会力量的协同合作，始终发挥着不可或缺的积极作用。

在我国传统的灾害治理体系中，政府和君主承担着灾害治理的主体责任。上古时期，大禹、后稷始终心系黎民百姓。《孟子·离娄下》有言：“禹思天下有溺者，由己溺之也；稷思天下有饥者，由己饥之也。”西周初年出现的“敬天保民”主张，开启了后世重民思想的先河，加上天人合一、天人感应、灾异谴告等思想观念的影响，历朝政府从一开始就成为灾害治理活动的责任主体，并在整个体系中扮演着制度制定与推广、财政支付与兜底、运行检查与监督等重要角色。为了保障灾害治理措施的有效实施，从中央到地方普遍设有负责灾害治理的相关官职，并在防灾救灾中发挥了核心作用(15)张涛：《中国传统救灾体系刍议》，《中国社会科学院院报》2006年3月9日。。至迟在周朝，中央政府就设有大司徒职官，“以荒政十有二聚万民”(16)《十三经注疏》(上册)，北京：中华书局，1980年影印本，第706页。，下辖遂人、遂师、委人、廪人、仓人、司稼等，多部门协同救灾。春秋时期，晋悼公初即位，便命百官“匡乏困，救灾患”(17)《十三经注疏》(下册)，北京：中华书局，1980年影印本，第1923页。。百官主持或参与灾害治理，一定程度上折射出先秦时期中央各部门之间在灾害治理中的密切合作和有效联动。秦汉以来，灾害救助机构逐渐体系化、专业化，既有汉朝民曹尚书和隋唐以后的户部等兼管救灾的中央常设部门，又有奔赴灾区协助或主持地方救灾的临时派遣的使臣。例如，汉平帝元始二年(公元2年)，“郡国大旱，蝗，……遣使者捕蝗”(18)[汉]班固：《汉书》卷12《平帝纪》。；唐太宗贞观元年(627)，关东及河南、陇右沿边诸州霜害秋稼，太宗“命中书侍郎温彦博、尚书右丞魏征等分往诸州赈恤”(19)[后晋]刘昫：《旧唐书》卷2《太宗本纪》。。及至宋朝，安抚使、廉访使等差遣职位的出现，标志着派遣使臣协理救灾的临时性举措逐渐成为定制，而且这些差遣职位在一定程度上也成为中央朝廷与地方政府的重要衔接和彼此联动救灾的有力枢纽。

与此同时，灾害治理也是地方政府的主要职责之一。湖北云梦睡虎地出土秦简《田律》中即对各级地方官勘灾、报灾等权限职责进行明确划分，并对报灾的项目、时限以及奖惩予以相应规定(20)《睡虎地秦墓竹简》，北京：文物出版社，1978年版，第25—26页。。此后各个历史时期也都对此高度重视，地方政府的救灾职能也更加条文化、法律化(21)赵晓华：《救灾法律与清代社会》，北京：社会科学文献出版社，2011年版，第79页。。地方官员主持或参与救灾的记载不绝于史。例如，西汉时河水盛溢，“吏民皆奔走”，东郡太守王尊不畏险难，亲身投入救灾(22)[汉]班固：《汉书》卷76《王尊传》。。到了后来，灾害治理也始终是地方官员最为重要的工作内容之一，所谓“办理灾赈，乃疆臣最为切要之事”(23)《清德宗实录》卷436，光绪二十四年十二月。。与此同时，从事灾害治理的地方官职设置也不断趋于健全和完善。例如，北宋时期实行地方长官兼河堤使制度，清朝则在黄淮等地区专设河道总督和漕运总督，完善河道管理体制，强化河务官员职权，促使相关机构设置更加细化和合理。

在我国传统社会，灾害治理机制的运行依托于强大的行政体系。从历代救灾实效来看，中央各部门之间、中央与地方政府之间职责明确、统筹协作、高效运转，在一定程度上为灾害治理提供了重要的制度保障。据有的学者研究，宋朝时已具备现代灾害治理模式的雏形，出现了管理体系的三个行政等级即国家级、路级、地方州县级和四个层次即决策层、管理层、执行层、操作层(24)石涛：《北宋时期自然灾害与政府管理体系研究》，北京：社会科学文献出版社，2010年版，第22—23页。。与此同时，灾害治理的法律法规系统不断完善，提升了灾害治理的法治保障水平，确保了灾害治理程序的执行落实。

在灾害治理体系中，历代政府十分注重对社会力量进行引导和管理。与政府机构不同的是，社会性救助的各类元素如房屋、土地等不动产主要来源于民间，或为国民的义务纳输，或为乡绅、商贾的慈善捐助。社会性的各种救灾机构在整个灾害治理体系中发挥了相当重要的作用，也成为我国古代政府灾害治理的必要补充。特别是在灾害影响最为严重的广大乡村地区，社会性的救助机构因为分散在村社，救助活动更为直接，从而弥补了国家救助覆盖面的某种缺失。从一定程度上讲，社会个体互帮互助的机制比国家救助往往更为灵活、更具成效，有必要予以充分关注。

自古以来，中华民族就有扶危济困、守望相助等传统美德，无论是先秦时期的儒、道、墨、法诸家思想，还是后世的各类文化典籍，其中都不乏相关的思想学说或理论阐释，为各历史时期的社会力量广泛参与灾害治理提供了持续不断的文化源泉和思想动力。在我国古代，先秦时期即出现了以里社为单位的民间互助救灾组织。及至魏晋南北朝时期，社会救灾力量又有了新的发展，以血缘为纽带的宗族组织和以信仰为纽带的慈善团体等都积极参与灾荒救助。例如，李士谦家族“每以振施为务”，遇灾荒之年，或散粟糜粥，或“收埋骸骨”，或“出田粮种子”，或施药“以救疾疠”(25)[唐]李延寿：《北史》卷33《李士谦传》。，这可以视作魏晋南北朝时期宗族力量参与灾害治理的重要典范。僧道等慈善团体在普度众生、救危济贫等思想感召下，普遍具有主动参与救灾的强烈意愿并积极付诸实践，同时政府也与其保持着密切互动，进一步引导寺院、道观等参与灾害治理。

随着传统医学等知识技能的传播和发展，社会力量在救灾抗疫等方面作出的贡献尤为显著。魏晋至隋唐之间，与社会政治动荡相伴而生的是疾疫迭起，“普天大疫”“死者数万”的记载屡见于史册(26)武斌：《瘟疫与人类文明的进程》，济南：山东人民出版社, 2020年版，第66—70页。。疾疫不仅给个人健康带来直接威胁，而且给家族、社会和国家造成严重隐患，不断加深社会对疾疫的集体焦虑。医者身处其时，一方面在医学实践中持续探索建立专业的医学理论，另一方面则以悲天悯人的情怀，通过提供预防方法与医疗服务，为古人一次又一次地战胜疾疫铸就了坚强堡垒(27)张嘉凤：《“疾疫”与“相染”：以〈诸病源候论〉为中心试论魏晋至隋唐之间医籍的疾病观》，林富士：《疾病的历史》，台北：联经出版事业股份有限公司，2011年版，第198页。。同时，具备医学技能的僧道团体也为当时的救灾抗疫作出了不小贡献。例如，北魏肃宗初年，僧人惠怜在疫病流行之时无偿为平民治病，“病人就之者，日有千数”，灵太后特地给予嘉奖和赏赐(28)[北齐]魏收：《魏书》卷22《清河王传》。，可见其影响之大。

唐宋以降，政府逐步将民间救助和慈善机构纳入管理体系，尤其是宋朝正式建立了以各级官府为主导、社会民众为辅助的多元化灾害治理格局，历经元明清而不断完善，为应对各种自然灾害作出积极贡献。以仓储体系为例，我国历史上的义仓即出于救灾纾困的公益目的，储民粮于民间以备救荒之需(29)辛德勇：《古代赈灾救济的“义仓”与“义田”》，《人民论坛》2022年第9期。，堪称社会民众救灾的典型代表。它与国家的常平仓一道，以丰年之有余补歉年之不足，成为我国古代取得防灾救灾成功的得力工具。及至清代，还出现了民办官管性质的社会慈善机构如普济堂、养济院、育婴堂等(30)孙绍骋：《中国救灾制度研究》，北京：商务印书馆，2004年版，第123页。，也成为国家政权与社会力量在灾害治理方面互动合作的有力佐证。另外，历朝统治者普遍重视救灾法律法规在官民合作中的重要性、严肃性和约束力，这对协调国家政权与社会力量的密切互动大有裨益。应该说，国家和社会力量协同行动、各展所长，减轻了国家的财政、物资等负担，也推动了灾害治理政策在基层的有效落实，保障了防灾救灾的顺利开展。

在当前的灾害治理过程中，我们仍有必要以史为鉴，坚持以政府为主导，调动各种民间组织、企业、社区和群众的积极性，使其发挥各自优势，协同配合，不断推动多元化灾害治理格局的健全和完善，并通过灾害治理法律体系建设，使其更加科学规范、系统完备、运行有效。

四、注重灾害治理与生态保护的结合和统一

追求天人合一、物我合一，追求人与自然生态环境的和谐共生，是我国古代灾害治理的重要出发点和立足点。作为中国传统生态世界观的高度概括和集中体现，天人合一思想把人与自然视为一个有机整体，其根本意蕴就是尊重自然、顺应自然、保护自然，实现人与自然的和谐发展(31)张涛：《天人合一——传统文化中有机整体的生态世界观》，《光明日报》2016年10月10日。。中国古代救灾思想和实践中存在着很强的环境保护意识，各个历史时期也都制定了保护自然资源、防止环境破坏的相关法规，力求避免因生态环境恶化而导致自然灾害频发。生态环境保护与灾害治理的有机融合，成为我国古代灾害治理的重要组成部分。

先秦时期，我国有关生态环境保护的活动就已展开。据《尚书·舜典》，尧舜时期便设有虞官之职，掌管山川林木、鸟兽鱼虫的保护。相传夏禹曾发布禁令：“春三月山林不登斧，以成草木之长；夏三月川泽不入网罟，以成鱼鳖之长”(32)黄怀信等：《逸周书汇校集注》(上册)，上海：上海古籍出版社，2007年版，第406页。。周文王征伐天下时曾明确下令：“毋坏室，毋填井，毋伐树木，毋动六畜。有不如令者，死无赦。”(33)向宗鲁：《说苑校证》，北京：中华书局，1987年版，第378页。其中显然包含着保护自然资源的倾向，因而被奉为我国现存最早的环境资源保护法规，长期为后世所推崇。西周还专门设有山虞、林衡、川衡、迹人等职官，管理山川、湖泊、沼泽、森林、渔猎等自然资源及其相关工程建设。可见，夏商周时期已经出现了较为系统的有关环境保护的法规和制度，负责保护和管理自然资源的相关机构也已出现，其重要精神就在于通过保护生态环境努力减少自然灾害的发生，而这些也颇为后世所效法。

秦汉以后，人们对生态环境破坏与自然灾害发生的因果关联的认识进一步深化。西汉贡禹曾指出：“斩伐林木，亡有时禁，水旱之灾，未必不由此也。”(34)[汉]班固：《汉书》卷72《贡禹传》。同时，人们对灾害爆发原因的认识也受到天人合一、天人感应等思想观念的影响，经过长期实践，天人合一、天人感应等思维方式逐渐由观念层面转化为一整套相对完善的运行方式，其中即包括通过保护自然生态环境来防范自然灾害。“四时之禁”成为人们普遍接纳并遵循的环境实践准则，即“法天时，兴地利，导人和”，遵循“春生、夏长、秋收、冬藏”的自然运行规律来安排人类的生产活动。

运用行政手段加强对自然生态环境保护的趋势，秦汉以来也在不断加强。云梦睡虎地秦简《田律》是目前所知保存最完整的环境保护法律文献，其中有一部分专门讲述资源和环境保护。秦始皇焚书时，明确规定“医药卜筮种树之书”“不去”(35)[汉]司马迁：《史记》卷6《秦始皇本纪》。，也折射出统治者对林木等生态环境的重视和保护。及至汉代，关于“四时之禁”的规定内容更为丰富。在甘肃悬泉置遗址发现的西汉《四时月令五十条》，不仅内容详细，而且包含大量的司法解释，如“禁止伐木”条下有：“谓大小之木皆不得伐也，尽八月。草木零落，乃得伐其当伐者。”(36)中国文物研究所、甘肃省文物考古研究所：《敦煌悬泉月令诏条》，北京：中华书局，2001年版，第4页。根据居延汉简所记，当时地方政府每个季度皆须向上级汇报“四时之禁”的实施情况。由《淮南子》《春秋繁露》《四民月令》等的记载亦可知，汉代人们大体都在按照季节更替有序保护生态环境，开展生产活动，反映出“四时之禁”等思想观念的深远影响(37)罗顺元：《中国传统生态思想史略》，北京：中国社会科学出版社，2015年版，第184—185页。，而这些也都有助于防范自然灾害特别是重大自然灾害的发生。

及至隋唐，虞官以及其他分管山川林木的官员在官制中占据更为重要的地位。唐朝进一步将山林川泽、苑囿等纳入政府职责范围，并在京兆、河南两都四郊三百里划出禁伐区和禁猎区，管理范围远超前代。宋太祖也曾下诏鼓励臣民种树，规定“课民种树，定民籍为五等，第一等种杂树百，每等减二十为差，桑枣半之”(38)[元]脱脱：《宋史》卷173《食货上一》。。此举颇有助于保护生态环境、防范自然灾害。不过，随着人口急剧增长、生产力飞速发展，人类改造自然的能力越来越强，也就与环境保护产生了一定的冲突和矛盾。宋朝及此后文献中有关“弛猎禁”“弛山泽之禁”的记载越来越多，蓄泄两误、乱砍滥伐引发水土流失等问题屡见不鲜。于是，宋朝又进一步扩大了负责管理川泽的虞部和衡部的职权，使其在抑制水土流失、维护生态平衡、防范自然灾害等方面发挥重要作用和功能。

明清时期依然延续了生态保护和灾害治理深度融合的历史传统，与保护山林川泽相关的法律法规也更为细致。不过明仁宗时一度放松了对山场、湖泊等地域的管制，“山场、园林、湖池、坑冶、果树、蜂蜜，官设守禁者，悉予民”(39)[清]张廷玉：《明史》卷82《食货志六》。，导致出现了乱砍滥伐现象，进而引发湖泊干涸、水土流失等问题，生态平衡逐渐被打破，自然灾害的发生也愈加频繁。清康熙朝实施“永不加赋”的宽松政策，我国人口呈现出爆炸式的增长。为确保粮食供给，政府不得不加紧垦荒屯田，又直接或间接地造成林木大面积毁损和严重水土流失，使生态环境保护面临巨大压力，这应该引起我们的高度重视。

如今，我国正在全面开展生态文明建设、美丽中国建设，生态环境保护较之古代也已发生历史性、根本性、全局性的变化，但是我们必须牢记“绿水青山就是金山银山”的发展理念，借鉴古人将生态保护与灾害治理深度融合的传统智慧，进一步筑牢生态环境保护防线，让人民群众在绿水青山中共享自然之美、生命之美、生活之美，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

五、重视救灾科技，及时将创新成果运用于灾害治理

科学技术是第一生产力。在灾害治理过程中，科学技术的创新发展同样也是重要因素。我国古代一直高度重视科学技术尤其农业技术在灾害治理过程中的积极作用，兴修、维护各类农田水利工程，不断改进生产工具和耕作技术，形成了一整套耕作栽培技术体系，抵御自然灾害的能力不断增强。可以说，救灾科技的创新发展是我国古代灾害治理中一条宝贵的历史经验。

兴修农田水利工程是治理水患的重要前提和有效举措，即如《管子·度地》所言：“除五害之说，以水为始。”我国自古就流传有大禹治水的故事，一定程度上折射出人们关于水患治理的理想和期望。秦汉时期，政府始终将兴修水利作为有效提高防御水旱灾害能力的核心政策，古代的水利建设也由此进入了全新发展阶段。竣工于战国晚期的都江堰和郑国渠，秦朝以后得到良好维护，一直在农业生产和抗灾救灾方面发挥着重要作用。汉朝政府在关中等地区兴建的六辅渠、漕渠等大型水渠，也都同时具备防洪治水、航道运输、农田灌溉等多重功能，成为我国古代水利工程的典型代表，并在防范水旱灾害方面发挥了积极作用。

隋唐、北宋时期是我国农田水利事业发展的鼎盛时期，水利建设遍及各地，技术水平得到明显提高。隋朝建成了沟通长江和黄河流域的大运河，使水运成为有效联结江南和华北广大地区的主要途径之一。唐朝进一步大力兴建农田水利，尤以关中的三白渠和浙江的它山堰最具代表性，极大地提升了抵御水旱灾害、调运救灾物资的能力，特别是黄河堤防系统工程建设取得的重大成就，有效地遏制了洪水危害，增强了灾害治理能力。北宋以来，受黄河夺淮改道的直接影响，频发的黄河水患成为农业生产、社会稳定的最大威胁，因而水患治理在灾害治理中的地位也更加重要(40)李华瑞：《宋代救荒史稿》(下册)，天津：天津古籍出版社，2014年版，第670—715页。。元朝北方多水灾，郭守敬“习水利，巧思绝人”，为各地河渠的整修和管理作出重大贡献(41)王培华：《元代北方灾荒与救济》，北京：北京师范大学出版社，2010年版，第30—93页。。朝廷“内立都水监，外设各处河渠司，以兴举水利、修理河堤为务”(42)[明]宋濂：《元史》卷64《河渠志一》。。贾鲁任都水监，“循行河道，考察地形，往复数千里，备得要害”，成效显著(43)[明]宋濂：《元史》卷187《贾鲁传》。。明朝潘季驯治黄采用“筑堤束水，以水攻沙”之法，借淮河之清以刷黄河之浊，确保了黄河下游在一定时期内的相对稳定(44)[清]张廷玉：《明史》卷84《河渠志二》。，成为我国古代治黄史乃至救灾史、水利史上的一座里程碑。清朝长期将河务、漕运列为核心政事，有效地缓解了水患威胁，为百姓安居乐业、国家稳定发展创造了良好的环境和条件。

在注重兴修水利的同时，我们的先民还创造性地把农业生产和灾害治理结合起来，从农业生产各个环节入手，采取了抗旱保墒、调整作物种植结构、病虫害防治、中耕除草等农业技术措施减灾防灾，收到了良好的综合效益。春秋战国时期，以铁器、牛耕为主要标志的传统农业奠立了我国古代历史发展的重要基石。与农业生产相关的耕作栽培技术、动植物品种培育技术、水利灌溉技术、植物保护技术等，不仅对农业增产增收，而且对防范和应对各种自然灾害，都发挥了重要作用。汉武帝时赵过的代田法，在耕作技术、生产工具的改革、动力使用方法的调整等方面都有所进步，有效提升了防范农业灾害的能力和水平。西汉末期氾胜之发明区田法，其主旨就在于通过防旱抗旱达到增产、丰收的目的。魏晋南北朝时期，我国进入寒冷期，黄河中下游连年干旱，人们创造了“耕耙耱压锄”的抗旱保墒土壤耕作技术，在相当程度上缓解了旱灾的威胁(45)李根蟠：《〈元代北方灾荒与救济〉序》，王培华：《元代北方灾荒与救济》，北京：北京师范大学出版社，2010年版，序言第2页。。与此同时，我们的先民根据不同的自然地理环境，在对前人农业生产技术不断总结、继承和创新的基础上，逐渐形成了一整套耕作栽培技术体系，即魏晋以前在中国北方地区形成的抗旱保墒耕作体系和宋元时期在中国江南地区形成的以“耕耙耖耘耥”为中心的稻田耕作技术体系(46)卜风贤：《农业技术进步对中西方历史灾荒的影响》，《自然杂志》2007年第5期。。就实效而言，这些都为防灾抗灾、增产增收作出了积极贡献。

值得注意的是，关于农业减灾技术的记载也多见于我国历代农书。从《氾胜之书》《齐民要术》的编撰到《农桑辑要》《农政全书》等的推出，都是古人努力以技术革新做好灾害救助、灾害治理的有效尝试和突出成果。尤其是明朝徐光启的《农政全书》，较为全面地记述了我国古代农业生产、农业政策、土地制度、土地利用方式、耕种方法、农田水利、农具农时、救荒政策和措施等，总结了此前我国农业生产、农业技术等方面的重要成就，其中涉及大量救灾减灾技术。此外，气象学、医药学、建筑学等与防灾救灾相关的领域，在灾害治理中也得到不同程度的重视，亦是人们对科技创新的广泛运用(47)张涛等：《对中国传统救灾思想的认识》，《光明日报》1999年6月25日。。必须承认，农业技术的进步极大地增强了古人抵御自然灾害的能力，在历代灾害治理中发挥了重大作用。当灾害频发时，传统农业科技在一定程度上控制了灾情蔓延，减轻了灾害的破坏和威胁，也防止了更大的次生灾害的出现。换言之，依赖于农业科技的救灾减灾功能，我国古人成功防治、控制了无数自然灾害的发生或蔓延，并将许多可能发生的次生灾害消除于萌芽之中。

科技创新始终是人类社会进步和发展的重要引擎，当今社会当然也不例外。随着科学技术的进步，目前我们对自然灾害的发生机理和规律已经有了更为深刻的认识，防范、预测和应对灾害的能力显著提高，因而更应该坚持将科技创新作为中国实现高质量发展的动力之源，同时注重传承和发展我国历史上的创新智慧、成功经验，进一步推动救灾科技水平和能力的提高。

六、在文明交流互鉴中充分汲取域外救灾经验和成果

纵观人类历史，不同文明之间的互动交流是一个永恒的主题。正是不同文明之间的交相辉映、相得益彰，为人类文明的进步发展提供了重要的动力之源。众所周知，中华民族素来秉持天下大同的精神理念，推崇怀柔远人、和谐万邦的天下观，颇为重视与域外文明之间的互动交流。早在享誉世界的汉代“丝绸之路”出现之前，中外文化之间的互动交流已经广泛存在。根据考古材料，公元前3500年左右中外文化即出现交流的迹象，在青海曾发现这一时期多件饰有锯齿菱形纹和舞蹈纹的彩陶，类似的纹饰在中亚、西亚和东南欧并不鲜见。公元前2500年左右，中外文化交流开始加速。中亚南部的文化对我国甘青和新疆等地区产生了极大的影响，具体表现在锯齿纹彩陶、尖顶冠形符号、人物雕塑、土坯等方面。根据饶宗颐先生的考证，殷墟YH127坑卜甲上黏附的纺织品相当于榜葛剌国的兜罗棉，同时武夷山船棺葬也有棉布出土，这证明印度货物在殷代已有交流来华的迹象(48)饶宗颐：《李学勤〈比较考古学随笔〉序》，李学勤：《比较考古学随笔》，桂林：广西师范大学出版社，1997年版，序言第3页。。

随着西汉张骞出使西域，中国同西亚、欧洲的交流互动日益密切，中国的丝绸、铁具等源源不断运往西域，西域的葡萄、苜蓿等农作物和犀牛、汗血马等动物则被陆续引入(49)[汉]司马迁：《史记》卷123《大宛列传》。，增加了我国农作物的种类，也大大有助于农业生产的进步和灾害治理能力的提升。据有关报道，近年在英国伦敦一处罗马帝国时代墓地发现的骸骨中，有两副可能是来自2—4世纪的中国(50)《伦敦出土疑似两千年前中国人骸骨》，《厦门日报》2016年10月2日。。这应该是当时“丝绸之路”畅通的反映，也是当时中外文明互动交流的有力佐证。开放包容的中华文明与其他文明的密切联系、互学互鉴，也为中国古代灾害治理的发展提供了丰富的域外文化养料和有益资鉴。

佛教的中国化也是我国文化史上中外文明互动交流的成功范例。起源于古印度的佛教，在两汉之际传入中国。为了在中国传播和发展，佛教先后采用汉代方术、魏晋玄学、儒家学说等思想理念来诠释佛教教义和概念，于是汉魏两晋时期佛教经典翻译领域普遍出现了“格义”现象。“格义佛教”旨在建立中国佛教语言哲学体系，其本质则是佛教与传统道家、儒家文化的对话和融通，成为本土语言体系融摄异质文明的典范(51)唐嘉：《佛教“格义”研究》，北京：宗教文化出版社，2021年版，第401页。，有力地推动了佛教中国化的迅速发展。值得注意的是，在佛教中国化的过程中，它也或隐或显、或多或少地影响了我国传统救灾思想和实践。佛教众生平等、因果报应、大慈大悲、功德无量等观念与我国传统的积善余庆、遏恶扬善、民胞物与、天下为公等思想具有深层次的共通性，在佛教与中国社会相适应、相融合的过程中，逐渐被引入救灾活动和慈善事业，对于推进灾害救助、社会慈善等起到了潜移默化的重要作用。此外，佛教祈祷国泰民安、祈求制止瘟疫等活动(52)[英]崔瑞德：《剑桥中国隋唐史(589—906)》，中国社会科学院历史研究所西方汉学研究课题组译，北京：中国社会科学出版社，1990年版，第69页。，也成为我国古代灾害治理的重要组成部分。可以说，佛教思想与中国传统文化的密切结合和融通，为我国古代灾害治理、慈善事业发展带来了新的因素、注入了新的活力。

事实上，谈及我国古代及时总结和借鉴域外救灾经验，最具代表性的莫过于积极引进与大力推广海外的高产农作物。在社会发展过程中，不断增加的人口促使社会对高产稳产农作物的需求变得尤为迫切。伴随着中外交流的日益密切，我国在明清时期迎来了引进域外粮食作物的高潮，玉米、番薯、花生、南瓜、番茄等高产稳产、耐旱耐涝、适应性广、抗逆性强的农作物陆续被引入国内。这些农作物一定程度地满足了人口稠密地区最紧要的食物需求，成为人们度过灾荒之年的重要物资，提升了防范旱涝、饥荒等灾害的能力，在我国灾害救助和灾害治理史上占有不容忽视的重要地位。

清朝康乾时期，玉米、番薯等高产作物进一步得到全国性推广。史载，乾隆五十年(1785)，河南等地发生饥荒，乾隆皇帝接受河南巡抚毕沅等人的建议，诏令在河南等地推广备荒植物番薯：“闽省地方，向产番薯一种，可充粮食，民间种者甚多。因思豫省近年屡经被旱，……番薯既可充实，又可耐旱，若以之播种豫省，接济民食，亦属备荒之一法。……传谕富勒浑(时任闽浙总督——引者注)即种番薯藤种，多行采取，并开明如何栽种浇灌之法，一并由驿迅速寄交毕沅，转饰被旱各属，晓谕民人，依法栽种，于民食自属有禆。”(53)《清高宗实录》卷1232，乾隆五十年六月庚寅。诏令颁行后，河南各府州县认真奉行，并邀请番薯种植及技术推广专家陈世元指导栽培，效果极好，在一定程度上达到了预期的防灾减灾目的。此举也成为我国历史上推广域外农作物、提升灾害治理能力的典型例证。

此外，域外科学技术和救济思想也对我国古代灾害治理产生了深远影响。在引进西方科学技术方面，明代徐光启可以说是先驱之一。他翻译了《泰西水法》，对西方水利科学进行了较为系统、全面的介绍和吸收，结合当时我国农业提出了一整套开发农田水利的设想，影响深远(54)张涛等：《中国传统救灾思想研究》，北京：社会科学文献出版社，2009年版，第279页。。此外，西方救济思想也为当时有识之士所汲取和借鉴。

正是不同时期中外文化之间持续不断的互动交流，才为古老的中华文明源源不断地注入了新的血液，从而塑造了历史悠久、博大精深的中华文明。积极有效的文明互鉴交流有助于开创发展新机遇、培育发展新动力、拓展发展新空间，实现优势互补、利益共享。进入新时代，在构建中国特色灾害治理机制和体系过程中，我们应立足国情，及时总结、吸收域外救灾理念、经验和智慧，赋予中国特色灾害治理更为开放包容的时代精神。

七、及时总结历史经验，不断提升灾害治理能力和水平

古今中外，重视和借鉴历史是众多民族的共同特点，中华民族尤其如此。我国历代先贤始终注重总结和汲取历史经验，唐朝以来形成的易代修史传统，即改朝换代后由后代编修前代正史，更是蕴含着以史为鉴的初衷和期许。《周易·大畜卦·象传》曰：“君子以多识前言往行，以畜其德。”人们的认知应当以传统的历史知识为起点，对往圣前贤言行举止不断记录和认识的过程就是蓄养德行的过程。《礼记·经解》有言：“疏通知远，《书》教也。”“疏通知远”就是要鉴往知来，这也是史学致用的重要体现。历史上凡是能够“疏通知远”的人，大体都不外是“多识前言往行”之士(55)刘家和：《史学、经学与思想：在世界史背景下对于中国古代历史文化的思考》，北京：北京师范大学出版社，2013年版，第23—37页。。事实上，古代对历史经验、前人智慧加以继承和创新，也体现在灾害治理方面。

“居安思危”“有备无患”“未雨绸缪”等传统理念，无不隐含着朴素的灾害防范意识。历代众多政治家、思想家以及能工巧匠等也都在救灾思想和实践中不断总结和借鉴前人经验，进而推动灾害治理的进一步深化和发展。同时，得益于数千年来各类史料的记载和保存，灾害治理的历史延续性也显而易见。例如，就历代史部文献而言，正史类中的纪、传和《五行志》《食货志》《河渠志》以及政书类、地理类典籍等，都不乏对自然灾害及其应对的记载。这些都彰显了历代贤明之士对自然灾害的重视，也反映出他们以史为鉴的良苦用心。

我国古人在灾害治理方面对历史经验的因袭和借鉴，也集中体现于救灾著作的编纂和刊刻，宋朝以来更是代不乏人，著述迭出。陈寅恪先生指出：“华夏民族之文化，历数千载之演进，造极于赵宋之世。”(56)陈寅恪：《金明馆丛稿二编》，北京：三联书店，2001年版，第277页。若将此论运用于灾害治理领域，几乎同样也是不刊之论。古代史家曾高度评价有宋一代的灾害治理，认为“宋之为治，一本于仁厚，凡振贫恤患之意，视前代尤为切至”(57)[元]脱脱：《宋史》卷178《食货上六》。。当此之时，以救灾著作编纂和刊布为代表的对传统灾害治理历史经验的总结也进入到一个高峰期，其中南宋董煟《救荒活民书》尤为典型。该书备采自上古至南宋的荒政成例，而且详列南宋政府筹措救荒的策略和方法，并罗列出行政区划内不同等级官吏的相应职责。以该书的推出为标志，我国古代救灾著作编纂由依托“天道”转变为侧重“人道”，“上卷考古以证今，中卷条陈救荒之策，下卷备述本朝名臣贤士之所议论、施行可为矜式者，以备缓急观览”，成为后来各种救灾著作的“母本”(58)夏明方：《救荒活民:清末民初以前中国荒政书考论》，《清史研究》2010年第2期。。此后，元朝张光大《救荒活民类要》、欧阳玄《拯荒事略》和明朝朱熊《救荒活民补遗书》、林希元《荒政丛言》等救灾著作相继推出，无不从中汲取了众多资源和养料，获得某种沾溉和启发。明初编纂的大型类书《永乐大典》也收录有与救灾相关的著作，如《河防通议》《治河图略》《农桑辑要》《农桑衣食撮要》《王祯农书》《博济方》《济生方》等，为我们认识古代灾害治理提供了宝贵资料和重要线索。

清朝承继数千年来的历史积淀，实现了古代文化和学术全面总结的集大成，灾害治理方面的救灾著作编纂更是如此。据统计，汉至清末现存救灾著作411部(内含清代352部)、辑佚书目65部(内含清代16部)，共约476部，而清代共计368部，占了总数的四分之三以上(59)李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》第1册，天津：天津古籍出版社，2010年版，序言第9页。。清朝救灾著作不仅在数量上远超前代，在体例上也突破了《救荒活民书》的奠基性范本，如康熙年间的《康济录》等，就不仅辑录了更为丰富的资料，还更加注重详载现行荒政则例与律例(60)[法]魏丕信：《略论中华帝国晚期的荒政指南》，曹新宇译，李文海、夏明方主编：《天有凶年：清代灾荒与中国社会》，北京：三联书店，2007年版，第97—99页。，既有对前书的资料保存，也有对其发展完善后的重新认识。康熙、雍正时期编纂的《古今图书集成》，其中“历象汇编”之“庶征典”、“经济汇编”之“食货典”等都有救灾文献收录。乾隆年间编纂的《四库全书》，史部、子部收入了《救荒活民书》《康济录》《捕蝗考》《治河奏续书》《行水金鉴》《农桑辑要》《农政全书》《救荒本草》《济生方》等与灾害治理相关的各类典籍。以上这些，皆可谓是在继承和发展前人灾害治理经验基础上形成的重要思想宝库和文化资源。

历史上救灾著作的相继编纂和刊布，确保了相关史料记载的连续性、可靠性和精准性，为我们认识各个历史时期的灾害治理提供了丰富翔实的研究依据，也从一个侧面反映了历代先贤对待前人智慧和历史经验的态度。历史既是民族文化的重要载体，又依靠民族文化的血脉、基因而延续、发展。鉴往知来，我们仍有必要效法前贤，充分汲取中华优秀传统文化在灾害治理方面的思想和智慧，为应对自然灾害特别是重大自然灾害提供必要的历史经验和学术依据。

我们知道，自然灾害不但会造成人员伤亡、财产损失等直接后果，而且也会通过放大作用对国计民生、国家安全乃至社会发展构成长期的灾害风险和危害后果，这种多样性和复杂性也促使历代政府高度重视灾害治理。多难兴邦，中华先民依靠丰富的古代智慧和历史考验，有效应对了各种灾害威胁，化解灾害风险的能力和水平日渐提升。他们在沿袭前代治理灾荒的经验与教训基础上进行合理的改良，保障了我国古代灾害治理体系一直处于动态更新和完善之中，进而促使我国古代的灾害治理手段愈益多样、经验愈益丰富。当然，我们也应该认识到，我国古代灾害治理相关规章制度的完备不等于措施及具体实践的完善，也不等于结果及社会效果的完美，如由于监督机制不健全，致使灾害治理客观上为一些贪官污吏的贪污腐化开了方便之门，进而最终引发更深层次的社会弊端和危机(61)周琼：《制度与成效：乾隆朝粥赈制度研究》，高岚、黎德化主编：《华南灾荒与社会变迁——第八届中国灾害史学术研讨会论文集》，广州：华南理工大学出版社，2011年版，第152页。；而且面对各种自然灾害，先民采取的一系列灾害治理举措，从结果来看并未使严峻的灾荒形势得到有效控制和根本解决，这说明诸多举措存在治标不治本、救民不养民等弊端，凡此都应引起我们格外的省思。

在漫长的人类文明史上，中国人民创造了源远流长、博大精深的优秀传统文化，为中华民族生生不息、不断发展壮大提供了强大的思想力量和精神支撑。中华优秀传统文化中丰富的哲学思想、人文精神、价值理念、道德规范等蕴藏着解决当代人类面临的难题的重要启示，可以为人们认识和改造世界提供有益启迪，可以为治国理政提供有益借鉴。我国历史上关于灾害治理的诸多思想理念和实践举措等都是中华优秀传统文化的重要组成部分，是古人留给我们的宝贵历史文化遗产。当代中国是古代中国、历史中国的延续和发展。作为中华优秀传统文化忠实的传承者和弘扬者，我们党一直高度重视从历史中汲取治国理政的经验和智慧，这些经验和智慧自然也涉及灾害治理的内容。改革开放以来特别是党的十八大以来，我国的灾害治理工作已经取得显著成就，但是我们仍然有必要不断运用中华优秀传统文化充实自身、涵养自我，进一步总结、吸收古代灾害治理的思想理念和智慧精华，汲取、借鉴其经验和启示，从一个侧面不断推动中华优秀传统文化的创造性转化和创新性发展。

当前，肆虐全球的新冠肺炎疫情尚未得到全面控制，各地疫情防控形势依然严峻，这就更需要我们以史为鉴、古为今用，向古人借智慧、向历史借能量，以中国古代灾害治理的历史经验为重要镜鉴，服务于进一步建设、发展具有中国特色的灾害治理体系和机制，服务于灾害治理的科学决策、精准施策，服务于我们国家治理体系和治理能力的现代化。环顾世界，挖掘、总结中国古代灾害治理的经典案例和历史经验，也有助于积极推动全球治理理念的创新发展，为全球灾害治理、疫情防控等事业贡献中国智慧、中国方案和中国力量，造福当下，赋能未来。