财政激励变迁与地方政府行为调适：中国经济奇迹的财政逻辑

马万里，张 敏

(山东大学商学院，山东 威海 264209)

改革开放40多年来，中国经济快速发展，取得了举世瞩目的发展成就，被称为“中国奇迹”。1978年中国的国内生产总值仅有3679亿元，在世界经济中占比1.8%，位于全球第11位，到2010年中国经济总量上升至412119亿元，超越日本成为世界第二大经济体，国际影响力日益提高。1979—2018年间中国经济年均增长率为9.4%，远高于世界同期年均增长速度2.9%(世界银行数据)。2020年中国经济总量突破100万亿，占世界经济比重超过17%，中国经济的快速发展为国内各项建设的开展和人民生活水平的提高提供了有力的资金保障，为世界经济的发展作出了重大贡献。中国实现的经济持续高速增长看似是“非常规式”的，因为中国改革没有按照西方“华盛顿共识”所描绘的蓝图进行，而是在一系列不太理想的制度条件下，取得了比按西方主流经济学逻辑要求进行改革的更大成就。因此，中国的非凡经济成就被国内外众多学者视为 “中国之谜”。

从央地关系角度解释中国经济增长奇迹，最著名的理论就是“中国特色的联邦主义”假说(1)Montinola G.,Yingyi Qian,Berry Weingast,Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in China,World Politics,vol.48,1995,pp.50-81.。钱颖一和许成钢认为，中国的层级制是一种以区域“块块”原则为基础的多层次、多地区的M型组织结构(2)Qian Yingyi and Chenggang Xu,Why China' s Economic Reforms Differ：The M-Form Hierarchy and Entry Expansion of the Non-State Sector,Economics of Transition,vol.1,1993,pp.135-170.。在M型组织下，财政分权赋予地方政府很大的自主权，得以在国有部门以外建立市场取向的企业来促进本地的经济发展，而且地区之间的竞争也迫使地方政府容忍甚至鼓励私有企业的发展。于是，在M型组织下，较高的财政收入分成激励催生了一个“趋好的竞争”，即地区竞争促成了中国的经济增长。美国学者Jin、Qian和Weingast的实证研究揭示了，虽然中国的分税制改革使财力和财权不断向中央集中，但是中国的分权体制下的财政激励能有效激励地方政府追求经济增长目标(3)Jin H.,Qian Y.and B.Weingast,Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism，Chinese Style,Journal of Public Economics,vol.89,2005.pp.1719-1742．。关于中国式财政分权与经济增长的关系，大部分研究证实了财政分权体制促进了中国经济的增长(4)林毅夫、刘志强：《中国的财政分权与经济增长》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2000年第4期；沈坤荣、付文林：《中国的财政分权制度与地区经济增长》，《管理世界》2005年第1期。。财政分权是实现增长型财政激励、保证地方政府经济增长竞争的制度基础。不少学者注意到，嵌入央地关系之内的财政激励是调动地方政府经济发展积极性的关键所在。吕冰洋的研究发现，自1994年分税制改革之后，中央主要是通过赋予地方政府合理的财政收入分成调动其发展的积极性(5)吕冰洋：《政府间税收分权的配置选择和财政影响》，《经济研究》2009年第6期。。地方政府税收分成比例越高，地方政府就越偏好于增加固定资产投资，相应地，地方的产出水平和财政收入也就越高(6)马光荣、张凯强、吕冰洋：《分税与地方财政支出结构》，《金融研究》2019年第8期。，甚至财政分成激励要优于晋升锦标赛激励(7)乔宝云、刘乐峥、尹训东、过深：《地方政府激励制度的比较分析》，《经济研究》2014年第10 期。。

一、财政激励有效性与地方政府适应性行为的激励相容机制

央地关系是国家治理体系的骨架和纵向剖面。中央政府是“治理的决定者”，负责集中统一领导和决策；地方政府是“治理绩效的决定者”，负责底层治理的推进。是以，国家治理是上下集体协作的过程，国家治理体系和治理能力现代化目标的实现不仅取决于中央政府的顶层决策，更取决于地方政府底层执行中再决策的有机聚合。反过来说，央地关系的紧张直接造成国家治理面临着“权威体制与有效治理”(8)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。之间的矛盾，这种治理主体的分立和活动上的分离，往往会出现执行活动可能偏离决策者的初衷，导致治理活动的脱节，出现权威分裂、政令不畅的后果。可见，保证决策与执行的步调一致是国家治理现代化的关键，是完善国家治理体系、提升国家治理能力的前提。因此，从经济发展的角度，中央政府集中的公共权力并不直接体现为经济增长，只有将权力的力量运用到制度体系之中，设计出适当的激励机制，才能引导地方政府的经济发展行为。由此，理解中国经济奇迹，需要与改革开放以来央地财政关系调整的主线相衔接，并在制度和激励机制的演进上找寻经济发展的内在规律和动力基础，也即探究什么样的制度设计有效地调动了地方政府发展的积极性，实现了中央和地方目标相容。这是从财政作为国家治理的基础和重要支柱出发讲好中国经济发展故事的重大财政理论任务。

财政激励是作为协调央地关系、维持制度的良序运转、释放稳定和发展的治理能力的重要载体。财政制度的有效性是指制度在多大程度上影响和塑造地方政府的经济行为，使得地方政府的行为遵守财政规则的制约。制度有效性的关键在于地方政府的执行，其外化表现为地方政府制度执行行为是否符合制度的预期目标。那么财政制度如何设计才能被地方政府执行和遵从呢？第一，财政制度符合地方政府的利益需求。财政制度应该是能够为地方政府实现自身利益提供更多的可能和更多的选择，有利于其自身利益的实现。制度的目标涵盖的利益范围与地方政府利益目标的范围重叠部分越多，即利益的一致性和相容性更强时，地方政府会越倾向于遵从制度。第二，财政制度合法性为地方政府提供了稳定发展的预期。财政制度维持了稳定的财政秩序和行为环境，为地方政府的利益损害设置了底线。因此，制度在抵御风险和增进利益两方面为行为主体提供保障，无疑会吸引地方政府的信任和遵从。第三，财政制度以强制权威性为后盾。地方政府作为独立利益主体，对制度的遵循并不总是基于自愿基础上利益权衡的结果，特别是对于一些惩戒性的制度来说，国家强制力的权威很可能会取代正常的理性分析和自愿选择。面对中央的强制权威，主动偏离或违背制度的行为风险过大，因而与中央保持目标一致尤为重要，财政制度也因此不断增强其合法性和有效性。

在中国的现实背景下，作为央地关系的制度载体之一，财政体制安排一定程度上满足了地方政府追求本级政府财政收入最大化的动机。一方面，通过设置中央与地方之间的税收分成机制，使地方政府的预算收入与本级政府所创造的财政收入直接挂钩，激励地方政府努力发展辖区经济以获得更多的财政收入；另一方面，财政体制扩大了地方政府的税收收入水平和财政支配权力，同时，中央还设置财政奖励等政策，对积极完成中央计划目标的地方政府进行物质奖励。在中央与地方的委托—代理关系中，中央要设置恰当的激励机制使得作为代理人的地方政府的利益和中央(或民众)的利益尽可能保持一致。如果制度及其激励机制的设计，使得地方政府追求局部利益的行为恰好与地方政府实现社会利益最大化的目标相吻合，达到“激励相容”，就能实现中央与地方利益的一致性，有效解决“个体理性与集体非理性”的冲突。中国经济发展之所以在短短几十年内创造了“中国奇迹”，就是“中央与地方关系的制度安排产生的有效激励结构，使地方政府充当了经济增长的‘扶持者’而非‘攫取者’角色，激发了各级政府自下而上的政策创新、市场保护和经济竞争”(9)刘守英、汪广龙：《中国奇迹的政治经济逻辑》，《学术月刊》2021年第1期。。因此说，有效的财政激励赋予了地方政府发展经济的积极性，形成了地方政府主导的“经济增长导向”的发展模式。地方政府在创造自有财力的同时推动了经济的发展，兼容了中央政府的经济发展目标，实现了不同时期中央和地方的激励相容。

财政激励对于调动地方政府发展经济的积极性具有十分重要的作用，财政激励的适应性和灵活性需要在较长的历史视角下完成实践验证。基于此，本文以央地财政关系变迁为时间线索，探究不同阶段的财政激励调整与地方政府的适应性经济行为。

二、财政包干制与地方政府经营企业

(一)财政包干制改革的背景

为了激活传统计划经济体制下被束缚的经济活力，摆脱经济和财政困境，1980年2月，国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，对中央和地方的财政分配关系进行重大调整，由原来统收统支的“大锅饭”体制过渡到“分灶吃饭”的新体制，即财政包干制。基本思路是，中央对各省级政府的财政收支进行包干，给予地方政府财政分成，多收多支、少收少支，在充分发挥地方积极性的基础上使地方政府成为改革开放的有力支持者，为顺利推行改革开放进而促进经济快速发展奠定基础。

(二)财政包干制对地方政府的激励作用

财政包干制是中央政府为了大力发展经济、实现经济快速增长这一主要政策目标而设计的，从效果上看，这一政策在当时是成功的。在财政包干制下，就基层政府而言，若超额完成财政包干任务，超额部分就可作为自由支配的财力,“交够上级的，剩下的都是自己的”，充分激励了地方政府的积极性。中央政府通过放权让利，赋予地方政府财政收支自主权，激励地方政府将更多的资源投入到经济发展中去，并且实现市场机制从无到有的突破。财政包干制大幅向地方政府下放税权，增加地方政府的税收分成比例，与此同时，财政管理体制一定五年不变，稳定了地方政府的收入预期，极大调动了地方政府发展经济的积极性。“分灶吃饭”改革完全是按照企事业单位的隶属关系划分各级财政收支，寻求事权与财权的基本统一，谁下辖的企业其所得税收入就归谁支配，谁管辖的公共事业、基础建设财政支出就由谁负责，权、责、利紧密挂钩，地方政府有极大的积极性主导辖区企业发展和财政工作，提高财政资金的利用效率。此后，“经营企业”成为地方政府行为的主要特征。

(三)地方政府的行为选择——经营企业

财政包干制按属地关系征收企业所得税等的做法，将地方政府和企业联系起来。这意味着，地方政府只要投资大办企业就能获得财政收入，完成包干任务。无论乡镇企业经营绩效如何，都能够增加地方政府的产品税以及增值税。因此，地方政府具有强烈的积极性和行动力去扩张乡镇企业的规模，从而形成了20世纪80年代中期以后各地政府“大办企业”和“办大企业”的热潮(10)Jean C.Oi,Rural China Takes Off:The Institutional Foundations of Economic Reform,California:University of California Press,1999.，此即所谓的“放水养鱼”。一时间基层政府直接参与或干预企业和经济发展活动的现象层出不绝。美国学者戴慕珍(Oi)将其概括为“地方政府法团主义”(11)Jean C.Oi,Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State corporatism in China,World Politics,Vol.45,1992.，即地方政府就如同一个从事多种经营业务的公司，协调辖区内各部门经济事务，从而促进公司发展壮大。杨善华和苏红则更加尖锐地用“谋利型政权经营者”来说明基层政府的趋利取向(12)杨善华、苏红：《从代理型政权经营者到谋利型政权经营者》，《社会学研究》2002年第1期。。这种经营和谋利趋向从利益结构方面考察，归根究底来自于中央和地方财政关系的变化(13)[美]托尼·赛奇、邵明阳：《盲人摸象：中国地方政府分析》，《经济社会体制比较》2006年第4期。。

与往年不同的是，内忧外患背景下，2018年市场出现了一个极端现象，一元股和垃圾股的数量大幅增多，这导致跌幅榜上前十名尽是这些标的。如跌幅排名第一的是已进入退市整理的中弘股份，今年累计跌幅88%，排名第二和第三名的是遭遇实控人掏空资产的保千里以及面临重大诉讼案件的ST富控，累计跌幅分别高达87%和85%。

放权让利的政策环境下，利税改革和企业的利润留成，使得地方政府有充分的动机经营乡镇企业，并通过强行摊派、集资、赞助以及收缴管理费等形式将地方企业留利转换为地方自有财力。《中国乡镇企业年鉴》数据显示，从1978年至1992年，乡镇企业得到迅速发展，乡镇企业总产值从1978年的495.13亿元一路攀升至1992年的17659.69亿元，其中工业产值在全国工业总产值中的比重一度达到所谓的“三分天下有其一”的盛况。在乡镇企业发展的高峰期，乡镇企业创造的工业产值占全国工业总产值的比重接近50%，占国内生产总值的30%左右，吸纳农村富余劳动力1.27亿人。乡镇企业的兴起是中国工业化的一种特殊现象，开辟了一条农村工业化的独特道路，在此过程中通过“离土不离乡”的方式解决了大量农村剩余劳动力问题，大大提升了中国工业化的水平。中国乡镇企业带有明显的政府投资和管理色彩，其主要功能之一就是增加地方政府的财政收入。乡镇企业的兴起主要得益于地方政府的大力支持和参与，可以说地方政府对中国乡镇企业的发展兴盛起了决定性的推动作用，其中最重要的原因莫过于在财政包干制下，基层地方政府成为新增财政收入的剩余索取者和重要分享者(14)周飞舟：《回归乡土与现实：乡镇企业研究路径的反思》，《社会》2013年第3期。。

三、分税制改革与地方政府经营开发区

(一)分税制改革的背景

由于财政包干制未能完全理顺中央与地方的财政关系，因而政府间财政矛盾日益显现。一方面，地方政府不想多缴税，害怕中央政府“鞭打快牛”，于是“放慢”财政收入的增长速度，“藏富于地方”；另一方面，中央政府因财政收入占GDP的比重以及本级财政收入占全国财政收入的比重下降，而将更多的支出责任下放于地方政府，迫使地方政府寻求预算外收入来源。如此一来，财政包干制强化了地方的“诸侯经济”倾向，导致国家财力分散，“两个比重”过低，中央与地方的财政关系形成了更加明显的讨价还价的行政分权模式(15)邓子基、唐文倩：《从新中国60年财政体制变迁看分税制财政管理体制的完善》，《东南学术》2011年第5期。。为了适应社会主义市场经济的发展需求，改善“两个比重”过低现象，中央适时启动了分税制改革。

(二)分税制改革对地方政府积极性的影响

分税制改革后，地方政府主要收入来源是企业所得税、营业税和增值税的分成收入。其中，企业所得税和增值税的税基主要来自工业企业的增加值和利润；营业税的税基一部分来自房地产业和建筑业，一部分来自服务业(包括消费性服务业和生产性服务业)。这就意味着，工业生产的发展和扩张、人口的集聚、住宅和厂房的需求增长统统能够给地方政府带来大量的财政收入，地方政府有极大的积极性推动经济发展。在重新划分中央与地方税种以后，一方面，地方政府对地方税种(例如营业税)的分成比例趋近于1，相当于形成相对独立的地方税体系，这对地方政府产生较强的税收激励，促使地方政府采取相关政策发展经济；另一方面，地方政府对中央税种的分成比例趋近于0，使中央政府能够有固定的税收收入来源，保证其随时进行宏观调控的能力。由于企业所得税和增值税对整体税收收入影响最大，对地方政府发展经济积极性的推动力也最大，此后，地方政府的行为实现了从“经营企业”到“经营开发区”的嬗变。

(三)地方政府的行为选择——经营开发区

分税制在调整央地财政关系的同时，也从根本上改变了政府和企业的关系。其一，财政包干制时期地方政府完全独享“包干任务”后的辖区企业税收，分税制改革后，地方分享工业企业增值税的75%，且分担企业经营和破产风险。如此一来，地方政府经营企业的收益变小而风险变大了。其二，增值税是流转税，依据流转额征收而不考虑企业是否盈利，这对于经营成本高而利润低的企业，由原先地方政府的主要税收变成了需上缴的税收负担。其三，增值税的征收权属于国税系统，地方政府对企业的优惠保护政策统统无效。因此，虽然中央的“税收返还”政策对增值税贡献较大地区有一定的激励作用，但实际上地方政府“放水养鱼”的积极性大大挫伤(16)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。。因此，对于地方政府而言，乡镇企业不再是税收的稳定来源，这一时期大量乡镇企业被卖掉或关闭。

分税制改革后，地方政府寻求新的可自由支配财源的动机变得更加急迫，与此同时，企业改制和市场化带来了大量的体制外“自由流动资源”。在这种局面下，政府权力虽然退出了直接的企业运作，却开始成为攫取市场经济所带来的规模巨大的“自由流动资源”的主要力量(17)陈抗、A.L.Hillman、顾清扬：《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》，《经济学》 2002年第2期。。1992年逐渐兴起的“开发区热”，一时间蔚然成风。建立开发区实际上是地方政府利用原始资本积累进行招商引资，培养和扩大税基，进而获取更高自有财政收入，以缓解财政支出压力和当地就业压力的一种手段。各地开发区数量越办越多，规划的范围越来越大。据《中国开发区审核公告目录(2006年)》，1992—2006年间国务院批准设立的开发区有222家，而地方政府批准设立的开发区共1346家。其中，山东省的开发区数量最多，有155家，其次是江苏省109家，浙江省103家，辽宁省拥有面积最小的开发区仅有6平方公里，而最大的开发区是上海市的57776平方公里。然而，有些地方罔顾本身条件而盲目兴办开发区，甚至连通讯、交通条件都不具备的县乡也随波逐流，出现主观愿望与开发基础设施之间不相适应的矛盾。大量的开发区引资不足，利用率低下。尽管如此，各地为了吸引投资，缓解就业压力，仍然采取各种方式在市区边缘、沿高速路两侧、原有的开发区内部等地段设立名目繁多的各类开发区。

四、所得税分享改革与地方政府经营城市

(一)2002年的所得税分享改革

分税制改革后，随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济社会的快速发展，地方政府独享的地方所得税和营业税获得了高速增长，而中央政府倚重的增值税收入增长速度却远低于地方税种的增长速度(18)鲁建坤、李永友：《超越财税问题：从国家治理的角度看中国财政体制垂直不平衡》，《社会学研究》2018年第2期。。如果不重新调整所得税等的分成比例，中央财政的控制力将被大大削弱，进而助长地方政府为追逐地方利益而大搞重复建设和地方保护主义的策略性行为。为规范央地财政分配关系，平衡地区间财力差距，2002年国务院颁布《所得税收入分享改革方案》，中央政府将地方企业所得税和个人所得税由原先完全的地方税调整为中央和地方共享税，并由国家税务局征收，借此强化中央对地方的控制力。

(二)所得税分享改革后地方政府积极性的变化

增值税的大部分收入划归中央政府，且增值税的分享并不区分企业的隶属关系和所有制性质，这使得所有地区的地方政府财政收入骤减，陷入财政困境。此次所得税分享改革又降低了地方分享比例，在此背景下，分税制后地方政府拥有三大税收稳定来源(营业税、企业所得税和增值税分成)的局面不复存在。地方政府的财政收入来源由过去主要依赖企业税收入变成了现在主要依靠营业税收入，与增值税不同的是，营业税的税基主要包括第三产业和建筑业，而其中建筑业又是营业税最为主要的来源，所以地方政府将主要精力集中在发展建筑业。所得税分享改革使得地方政府能够从发展企业中获得的税收收入进一步减少，同时使得地方政府对营业税的倚重进一步加强，营业税已经成为最为重要的支柱性收入(19)周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，《社会学研究》2007年第1期。。从经验现象上看，2002年以来地方政府对于基础设施投资、土地开发和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中地方财政收入增长动机是一个重要的动力之源。此后，地方政府行为实现了从“经营企业”到“经营城市”的嬗变。

(三)地方政府的行为选择——经营城市

土地财政的出现有着深刻的制度背景。1989年国有土地使用权有偿出让制度规定，地方财政可自由支配土地出让收入的60%。1998年《土地管理法》修订出台，赋予了地方政府将农村土地转为城市建设用地的权力，自此土地供应市场由寡头垄断转变为完全垄断，地方政府成为土地供应的唯一主体。2000年住房市场化改革，致使住房价格一路攀升，并进而拉高了地价。2002年中华人民共和国国土资源部令第11号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地，进一步使得土地出让收入透明化。中国城市土地有偿使用制度的确立，加上房地产营业税、土地出让金等带来的巨大收益，为地方政府经营土地、房地产要素提供了激励。在此背景下，与土地出让和房地产相关的税收成为地方政府最主要的来源。

地方政府将农业用地征收、开发和出让，以供应日益紧缺的城市建设用地。在此过程中，地方政府以极低的补偿费从农民手中征收农业用地，然后进行平整、开发后，再以“招、拍、挂”等形式在土地二级市场上出让，且土地出让价格远远高于征地价格。地方政府便是通过这种方式迅速积累了规模巨大的土地出让收入。数据显示，1998年土地出让金仅有507.7亿元，2003年迅速增加到5421.3亿元，之后土地出让金一路攀升，到2014年达到最高峰40385.86亿元，2015年30783.8亿元，2016年37456.6亿元；占地方财政收入(一般公共预算口径)的比重在2010年一度达到67.6%，其后多年一直在50%上下浮动(20)朱鹏扬、李雪峰、李强：《地方政府公司化行为模式与中国城市化的路径选择》，《财经研究》2019年第2期。。土地出让金在地方财政中的重要地位由此可见一斑。除了获得大量的土地出让金，地方政府还可利用土地进行抵押获取信贷资金，将更大规模的资金投入到城市建设之中。于是，“土地收入—银行贷款—城市建设—征地”之间形成了一个滚动增长的循环过程，不但带动了城市化和工业化的繁荣，也给地方政府开辟了很多财源。这些收入既包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地出让收入，还包括城市建设过程中迅速增长的以房地产业、建筑业等营业税为主的税收收入，且地方政府完全独享这些收入。在此过程中，地方政府“创造性”地打开了推动地方经济和财政收入双增长的又一途径。

五、国际金融危机与地方政府经营债务

(一)2008年国际金融危机后的财税政策

2008年国际金融危机使中国出口依赖型经济面临空前的外部压力，与此同时，经过多年的快速增长，中国经济发展遇到了通货膨胀、产能过剩、结构失衡等问题，客观上也进入了下行区间。双重压力下，中国经济面临进入21世纪以来最为困难的局面。2008年11月5日召开的国务院常务会议提出，为抵御国际经济环境对中国的不利影响，必须采取灵活审慎的宏观经济政策，以应对复杂多变的形势，从而决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。

(二)积极的财政政策对地方政府激励机制的影响

以“减税增支”为主要内容的积极财政政策的实施，一方面对拉动投资、刺激消费、增加社会总需求、刺激经济增长有着积极作用，另一方面也考验着国家财政承受力。从地方政府的收入方面看，增值税转型、出口退税率提高、行政事业性收费的取消和停征都大大减少了地方财政收入，加大了地方财政负担。此外，按照分税制后中央和地方税收收入的划分，印花税税率的降低及单边征收、个人所得税工资薪金所得扣除费用标准的提高、住房交易税费的降低都在一定程度上造成了地方财政收入的减少。同时，“4万亿计划”引发地方政府的巨额投资需求。一方面，4万亿资金中的2.82万亿需要地方政府出资，另一方面，4万亿计划引发了各地政府配套安排的18万亿投资。地方财政收入难以承担地方政府巨额的投资资金。为配合经济复苏计划的顺利实施和缓解地方财政压力，2009年央行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励银行业金融机构为符合条件的地方政府融资平台提供有效信贷支持，从而为地方政府举债创造了宽松的外部环境，催生了地方政府发债的“后门”。 此后，地方政府行为实现了从“经营城市”到“经营债务”的嬗变。

(三)地方政府的行为选择——经营债务

为了弥补经济发展和城镇化建设的巨大资金缺口，地方政府转而实行“债务财政”，通过设立地方融资平台，运用土地抵押筹资或者通过“银政合作”等方式从银行等金融机构获得融资贷款，以此来推动城镇化建设和经济发展。地方政府的债务扩张大致分为两个阶段:

第一阶段，2008—2014年，中央隐性授权下的债务扩张。国际金融危机后，伴随着4万亿计划的下达，一方面财政部颁布《2009年地方政府债券预算管理办法》，允许发行地方政府债券，以财政部代发的方式开展“表内”融资业务；另一方面中央极力营造宽松的信贷环境，支持地方政府多途径拓展“表外”投融资业务。2009年中国人民银行联合银监会发布调整信贷结构意见，积极鼓励各级地方政府发展融资平台，这一激励政策直接诱发了表外地方债务的竞争性飙升。根据审计署发布的《全国政府性债务审计结果》(2013年第32号)，中国政府性债务分为政府有偿还责任的债务(政府债务)和政府或有债务两大类，其中政府或有债务又包括政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定责任的债务。从分级财政来看，地方政府债务由2010年的67109.51亿元增加到2013年的108859.2亿元。其中，截至2013年6月底，地方政府或有债务规模为70049.49亿元，加上地方政府直接负有偿还责任的债务，地方政府性债务总规模为178908.69亿元，占2013年名义GDP的31.5%。

第二阶段，2015年至今，地方政府隐性债务的扩张。2015年正式实施的新《预算法》明确授予地方政府自主举债权，但此时地方举债的隐性途径仍然大量存在。一方面仍有部分甄别后可能由地方政府承担偿还责任的债务并未纳入地方存量债务；另一方面新成立的融资平台并未摆脱非市场化的举债融资业务，国有企业、PPP项目、影子银行、金融机构等仍直接或间接替地方政府举债融资，隐性举债成为了地方政府的主要负债形式。名义上，地方政府显性债务严格按照限额发行，隐性债务基本被控制，实际上，地方政府规避管制的空间依然存在，债务规模仍在扩张。债务融资切实弥补了地方财政资金的不足，缓解了财政压力，强化了地方政府经济职能的转变。地方政府通过债务融资，能够增加经济中的流动性，进而推动经济增长，然而地方政府的隐性债务存量已经相当庞大，进一步进行债务扩张确非理性之选。尽管中央政府为地方政府开辟了正规的发债渠道，也逐渐加强了对融资平台等金融机构的融资规范，加大了对地方政府债务的管控力度，但是中国地方政府以举债支撑的“债务财政”势必大大增加地方政府未来的财政风险。无论是银行贷款、发行债券还是土地抵押，归根结底是要还本付息的，且大部分投资是非生产性的，并不产生现金流，这会加大将来地方政府的偿债压力，给经济可持续发展带来新的不确定性。

六、结语及政策建议

综上，本文从央地关系的角度，系统总结了财政激励调整下地方政府行为调适对中国经济发展的影响。中央主导设计下的财政激励变迁实现了中央与地方的激励相容，不断释放央地关系作为国家治理体系骨架的制度效能。从财政包干制时期经营乡镇企业，到分税制初期经营开发区，到所得税分享改革后经营城市，再到国际金融危机以来的经营债务，地方政府行为的演变是根据财政激励机制的变迁而选择的适应性调适的结果。随着财政激励的变迁，地方政府选择了不同的适应性经济行为来促进经济增长。值得注意的是，现实中地方政府为了获得更多的财政收益可能同时涉足多领域的经济活动，即同一时期可能存在多种行为表现，这些行为共同建构了地方政府的整体行为逻辑。本文梳理不同财政激励下地方政府行为的主要特征，强调的是与某一时期的财政激励直接契合的地方政府行为的最主要特征，并不意味着地方政府的经济行为在特定时期是独立的、单一的，目的在于一定程度上突出特定时期财政体制改革和财政激励变迁对地方政府行为的影响和形塑作用。国家治理正是通过有效的财政激励机制，调适地方政府的经济行为以适应经济社会发展的现实需要。

党的十九届五中全会作出两个阶段性的战略安排，即到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。“十四五”规划则立足于新的历史时期，准确把握新发展阶段，强调“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，“增强国家重大战略任务财力保障”(21)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，北京：人民出版社，2021年，第61—62页。。在此背景下，应依据新发展理念确定改革路径，加快推进现代财政制度建设，发挥中央和地方两个积极性，推动高质量发展，助推国家治理现代化。

第一，优化事权与支出责任划分，实现权、责、利统一。鉴于现实中的多种原因，央地事权多有重合。随着社会的快速发展，央地共同事权过多且职责不规范，易造成相互推诿、效率低下，因此亟需细化各级政府的事权和支出责任，减少共同事权。合理划分央地在公共服务方面的职责和任务，应形成科学合理、分工明确的财政事权和支出责任分配体系，以便更好保障党的路线、方针和政策得以贯彻落实，不断提升国家治理效能。中央与地方政府间事权的划分应做到事权与支出责任相适应，“谁的财政事权谁承担支出责任”，实现权、责、利的统一。政府间财政事权的划分应实现动态的调整机制，随着经济社会发展的需要，实现中央财政事权、地方财政事权和中央与地方共同财政事权的调整，以适应国家治理现代化的需要。

第二，合理设计激励机制，发挥中央和地方两个积极性。中国经济的增长奇迹很大程度上是因为中央政府“把激励搞对了”(22)张军：《中国经济发展：为增长而竞争》，《世界经济文汇》2005年第4期。，使得中国基本已形成了能成功地执行与保障经济增长的“中国式治理”模式。地方政府一直保持着非规范化经营收入和预算外自主财权，意味着中央政府对经济绩效观的隐性承诺。中国的这种“包容型财政体制”(23)吕炜、王伟同：《中国的包容性财政体制——基于非规范性收入的考察》，《中国社会科学》2021年第3期。，一定程度上兼顾了中央和地方两个积极性，中央激发地方政府在兼顾特定经济发展阶段的政策和目标的同时，保留一定程度的追逐自主财力的权力，实现了中央与地方经济利益的激励相容。然而经济发展中也出现了一些失衡问题，比如地方政府的机会主义、过度竞争以及地方债非理性扩张的风险等，这些发展失衡的问题在不同程度上也与地方政府的激励机制有关。随着中国经济转向高质量发展阶段，中央应通过赋权和纠偏的动态把握，对地方政府和地方官员手中不受监督和制约的行政和财政权力实行一种强制引导，确保地方政府行为不偏离党和国家的全局发展目标。

第三，强化权力监督与约束机制，铸就高质量发展的内生动力。中央与地方政府以及地方政府间的层层博弈最终会消解激励相容优势，扩大激励扭曲的负外部性，阻碍国家治理现代化进程。有鉴于此，理顺央地关系，应保证中央权威，加强对地方政府的监督和约束，实现地方政府激励和约束的双重平衡。首先，应充分发挥地方人大和政协机关的监督作用，对于地方政府的不合理、不合意行为应具有硬约束的作用。其次，应强化司法机关的监督制约功能，加强财政体制对权力主体的正向约束作用。与此同时，在现行巡视整改、督察问责的制度下，扩大问责范围、拓宽问责渠道，以制度化程序将多元主体的监管问责纳入到法治系统之中，打破因缺乏社会监督而形成的“基层政府对上级政府负责，上级政府对中央政府负责，中央政府对普通公众负责”(24)陈思、黄舒琦：《公共危机治理中地方政府行动的制度逻辑与调适路径》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2021年第6期。的逻辑桎梏，从而实现经济持续发展与人民福祉的不断提高。