习近平关于党的全面领导制度重要论述的时代价值

刘志礼，白 冰

(大连理工大学马克思主义学院,辽宁 大连 116024)

党的十八大以来，习近平立足国内外形势发生的新变化和新时代提出的新课题，系统阐述了党的全面领导制度的科学构成、深层结构及治理优势，丰富了习近平新时代中国特色社会主义思想。全面客观地认识习近平关于党的全面领导制度重要论述的时代价值，对于坚持和加强党的全面领导、推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建成社会主义现代化强国和顺利实现中华民族伟大复兴的奋斗目标，具有重大的理论和实践意义。

一、系统阐明党的全面领导制度的科学构成

党的十八大以来，习近平紧紧围绕由谁领导、为谁领导和靠谁领导、领导谁和领导什么、怎样领导等党的全面领导制度的一系列基本理论问题，系统阐明了党的全面领导制度的领导主体、领导客体、价值取向、实现方式等基本要素，为新时代坚持和加强党的全面领导制度提供了根本遵循。

(一)维护党中央权威和集中统一领导的制度

具有权威有力的中央领导制度是无产阶级政党实现全面有效领导的关键，这实际上关系到“谁来领导”这一核心问题。马克思恩格斯早就深刻地指出，“巴黎公社遭到灭亡，就是由于缺乏集中和权威”(1)《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，2012年版，第500页。，而“没有权威，就不可能有任何的一致行动”(2)《马克思恩格斯文集》第10卷，北京：人民出版社，2009年版，第372页。。进入新时代，维护党中央权威和集中统一领导的制度成为党的全面领导最根本和首要的制度，习近平明确提出，“坚持和加强党的全面领导，首先要维护党中央权威和集中统一领导”(3)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第84页。，并从四个方面阐述了该项制度的具体构成。

第一，做到“两个维护”的制度。做到“两个维护”的制度是完善党的全面领导制度的根本政治保障。“坚持党的全面领导，不断完善党的领导，增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’”(4)习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2021年版，第11页。是一致的、统一的。为此，习近平集中从党内规章、思想武装、执行落实等方面探讨了“两个维护”的建章立制。一是要求全党尊崇党章，依靠党内法规体系，强化政治纪律和政治规矩，夯实做到“两个维护”的政治基石；二是依托党的学习制度，以学习习近平新时代中国特色社会主义思想为核心，坚定理想信念，筑牢做到“两个维护”的思想基石；三是在具体工作中，坚定执行中央决策，夯实做到“两个维护”的行动基石。

第二，党中央对重大工作领导的制度。处理重大工作只能由党中央集中统一领导，这是维护中央权威和实现集中统一领导的重要保障。列宁早在1920年就深刻指出：“任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题”(5)《列宁全集》第39卷，北京：人民出版社，2017年版，第27页。。党的十九届三中全会提出要“建立健全党对重大工作的领导体制机制”(6)⑦ 《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第170、86页。，此后，习近平重点强调了三项制度：一是完善党中央对重大战略问题的顶层设计、统筹协调、监督贯彻等方面的领导制度。二是建立党中央决策议事协调机构，实现对重大工作的总揽，提高决策、议事和参谋水平。三是完善推动党中央重大决策落实机制，细化职能分工、部署执行、检查督导、问责通报等方面的规定。这些制度机制，确保了党中央定于一尊的权威和权力运行的高效。

第三，重大事项向党中央请示报告制度。“请示报告制度是我们党的一项重要制度”(7)《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年版，第767页。。党的十八大以来，习近平一方面强调并推动建立中央政治局同志每年向党中央和总书记书面述职制度，建立中央书记处、中央纪委以及全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院和最高人民检察院的党组每年向中央政治局及其常委会报告工作的制度，健全各地区、部门党委(党组)向党中央请示报告的制度；另一方面推动出台了《中国共产党重大事项请示报告条例》，对各级党组织和领导干部请示报告的内容事项、程序方式、监督追责等作了详细规定。这项制度对提升党中央权威，确保全党步调一致、团结统一具有重大意义。

第四，维护党的集中统一的组织制度。习近平强调：“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”(8)⑥ 习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，北京：人民出版社，2018年版，第11、12页。党的中央组织是大脑和中枢，“有定于一尊、一锤定音的权威”⑥，中央颁行的《中国共产党中央委员会工作条例》是首部关于加强党中央集中统一领导的专门党内法规，优化了党中央的组织运行和职权界限。党的地方组织是“传送带”，其“根本任务是确保党中央决策部署贯彻落实”⑦，中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例》进一步规范了地方党委的组织建设和职能发挥。党的基层组织是“党的肌体的‘神经末梢’”(9)习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，北京：中央文献出版社，2019年版，第260页。，中央先后印发或颁行有关农村、国家机关、国有企业、高校等基层组织的工作条例，促进了各类基层党组织制度建设的规范化、制度化和科学化。

(二)为了人民和依靠人民领导的各项制度

人民至上是无产阶级政党领导革命、建设和改革的根本价值追求。马克思恩格斯在《共产党宣言》中明确指出，共产党领导的“无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动”(10)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年版，第411页。。进入新时代，习近平始终强调党的全面领导的人民性的属性与方向，把以人民为中心视为党开展一切工作的准则。为了人民和依靠人民领导的各项制度深刻地回答了党的全面领导是“为了谁和依靠谁”这一中心问题。

第一，建立不忘初心、牢记使命的制度。建立不忘初心、牢记使命的制度是强化党员信仰根基和增强党的领导能力的根本动力机制。党的十八大以来，习近平多次强调要不断健全和完善初心使命的制度机制。一方面，建立不忘初心、牢记使命的学习制度。依托开展主题教育，学习党章党规，明确党的纪律规矩以强化为人民服务的宗旨意识；学习习近平新时代中国特色社会主义思想以巩固初心使命的理论基础；学习践行党的群众路线以激发形成初心使命的实践动力；学习党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史以增强初心使命的历史自觉和历史主动。另一方面，探索形成不忘初心、牢记使命的长效机制。习近平指出，要“健全制度、完善机制，使‘不忘初心、牢记使命’这个党的建设的永恒课题、党员干部的终身课题常抓常新”(11)《习近平在上海考察时强调 深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平》，《人民日报》2019年11月4日。，既要把坚持共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想内化为矢志不渝的人生追求和自觉行动，又要持续完善相关规章制度，鼓励领导机关和领导干部带头参与和模范执行，不断提升斗争能力和工作本领。

第二，健全为人民执政、靠人民执政的制度。习近平始终把人民放在心中最高位置，始终坚持群众观点，践行群众路线，坚持立党为公、执政为民。一是人民参与治国理政全过程的制度。在制度设计中坚持人民主体地位，尊重人民意愿和维护人民利益，使党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。在政策制定中密切党同人民群众的血肉联系，拓宽听民声、汇民智的渠道，解决人民群众普遍关心的问题。在政策落实中以功成不必在我、久久为功的境界，把政策落实抓出实效，使人民增强获得感、幸福感、安全感。二是党员、干部联系群众制度。依靠厉行八项规定和整治四风等制度机制，拉近党与人民群众的距离。习近平特别强调在互联网时代，“各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线”(12)习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2016年版，第7页。，要利用互联网建立党员、干部联系群众的新平台和新渠道。三是联系、服务群众的群团工作体系。群团组织是党联系人民群众的桥梁和纽带，一方面，要健全党委统一领导群团工作的制度。习近平指出，“群团组织要始终把自己置于党的领导之下”(13)《习近平关于青少年和共青团工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第70页。，形成党委统一领导、党员干部带头示范、群团履职尽责的工作格局。另一方面，要完善群团组织联系群众制度。习近平强调，群团组织要经常同群众进行面对面、手拉手、心贴心的零距离接触，要改革机构设置和管理模式，健全基层组织，加快新领域新阶层组织建设，把服务资源和力量向基层倾斜，有效发挥群团组织功能。

(三)党全面领导各对象各领域工作的具体制度

党对一切工作的领导是实现党的全面领导的本质要求和实践指向。早在1953年，毛泽东在谈及领导问题时就认为，“党必须领导一切，领导我们的各种工作”(14)《毛泽东年谱(1949—1976)》第2卷，北京：中央文献出版社，2013年版，第205页。。习近平进一步提出，健全党的全面领导制度必须“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”(15)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第125页。。党全面领导各对象各领域工作的具体制度主要回答“领导谁和领导什么”等关键问题。

第一，党全面领导各对象工作的具体制度。对于党的领导的对象，毛泽东曾提出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他组织”(16)《毛泽东年谱(1893—1949)》(中卷)，北京：中央文献出版社，2013年版，第400页。。习近平则明确提出“党是最高政治领导力量”(17)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第20页。，并进一步具体阐述了党的领导的对象及其实现机制。他指出：“党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织履行职能、开展工作、发挥作用”(18)② 《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第89—90、166页。。具体而言，主要包括健全完善五类领导对象的制度。一是党领导政权机关的制度。主要是完善党领导人大、政府、监察委员会、法院、检察院、军队等工作的制度。二是党领导政协及民主党派的制度。主要是完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。三是党领导企事业单位的制度。主要是党领导国有企业以及包括公立学校、科研院所、文艺组织、公立医院等在内的事业单位的制度。四是党领导政治性群团组织的制度。主要是共青团、妇联和工会等，如建立党委群团工作联席会议制度和完善党建带群建制度等。五是党领导社会组织的制度。既有党领导基层自治组织的制度，又有党领导包括社会团体、民办非企业单位、基金会、社会中介组织以及城乡社区社会组织等在内的社会组织的制度。这些制度是针对党领导的不同对象和各种力量，实现号召、组织、协调和引导的制度形式，对实现党的全面领导至关重要。

第二，党全面领导各领域工作的具体制度。对于党对不同领域的领导，习近平指出：“党的领导必须是全面的、系统的、整体的，必须体现到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国防军队、祖国统一、外交工作、党的建设等各方面。”②党的十九届四中全会进一步指出：“完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导落实到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局各方面。”(19)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社，2019年版，第25页。由此可以看出，习近平有关党全面领导各领域工作的制度的重要论述主要涉及三大领域。一是领导“五位一体”总体布局中各领域工作的制度。经济建设方面，主要包括党领导市场经济、乡村振兴、区域协调发展等工作的制度。政治建设方面，主要包括党领导民主法治、行政改革、统一战线等工作的制度。文化建设方面，主要包括党领导意识形态、文艺、文化事业产业等工作的制度。社会建设方面，主要包括党领导教育、就业、社保、卫生健康、社会治理等工作的制度。生态文明建设方面，主要包括党领导生态文明建设的制度机制等。二是领导“四个全面”战略布局中关键领域工作的制度。主要涉及党领导全面建成社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党等工作的制度。三是领导有关国家安全等重要领域工作的制度。主要包括建立党对国家安全工作绝对领导的制度、完善党对人民军队绝对领导的制度、推进党对“一国两制”和祖国完全统一工作领导的制度、完善党领导外交工作的制度等。这些制度的建立和完善，有利于保证党对各领域工作的全面领导更加持续、高效和科学。

(四)党的全面领导实现方式的各类制度

实现党的全面领导需要依靠稳妥的政策议行方式、科学的人才选用方式和严格的权力监管方式，等等。早在《共产主义者同盟章程》中，马克思和恩格斯就对同盟各级组织的运行和联系、盟员接收、开除、监督、盟内权力监督等方面初步探讨了实现党的领导的方式。习近平围绕民主集中制、干部选拔考核、党内监督等制度，进一步阐释了党的全面领导实现方式的各类制度，回答了党的全面领导“怎样实现”这一重要问题。

第一，坚持和完善民主集中制。习近平指出：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，……这是我们党最大的制度优势”(20)习近平：《始终坚持和充分发挥党的独特优势》，《求是》2012年第15期。。党的十八大以来，习近平为了实现决策议行的高效，不断强调完善民主集中制。在民主机制上，广泛征求意见，完善实现民主决策的程序，畅通开展批评与自我批评的渠道；在集中机制上，注重建立不同意见的协调机制，对争论大、议决难的重要问题，采取“一把手”最后表态制，一经组织决定必须坚决执行，完善党员对党组织的请示报告程序机制，健全集体领导和个人分工负责相结合的制度机制等。

第二，健全干部选拔考核制度。我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。实现党的全面领导有赖于依靠干部选拔考核的相关制度，对此，习近平主要阐述了三项制度。一是建立源头、跟踪、全程的干部培养制度。从源头抓好从政第一步，经常关注干部思想工作状况，完善干部谈心谈话制度，及时掌握成长动态，把夯实信仰、增强理论、精进业务、强化素养贯穿培养全过程。二是建立以德为先、任人唯贤、人事相宜的干部任用制度。坚持政治标准，强调对党忠诚老实、干净担当；坚持“五湖四海、任人唯贤，广开进贤之路”(21)习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，北京：人民出版社，2018年版，第20—21页。，注重从各部门各领域多渠道选拔人才；坚持事业为上、以事择人、人岗相适，不搞论资排辈，把合适干部安排在合适位置上。三是建立日常、分类、近距离考核干部的考核制度。把考核放在日常和平时，细化日常考核标准和等级，按照岗位、业务和职能的不同，分类实行差异化考核。

第三，完善党内监督制度。党内监督是监督党的权力正常运行和实现党的全面领导制度有效运转的根本保证。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央重点从四个方面强化了党内监督制度。一是健全党内巡视制度。“巡视是党内监督的战略性制度安排”(22)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第170页。，在中央实现了巡视全覆盖，推动了“在市县党委建立巡察制度”(23)⑤ 《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第52、167页。。二是完善纪律检查制度。明确纪委是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责的职责，强化纪委监督的权威性和独立性。三是健全党委在党内监督中发挥作用的相关制度。习近平指出：“党内监督是全党的任务，党委(党组)负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督职责”(24)《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年版，第215页。，同时，要加强对“一把手”的监督。四是完善党员的党内民主监督制度。健全完善党务公开制度，完善党员举报、控告和申诉的制度。

二、全面揭示党的全面领导制度的深层结构

党的全面领导制度的科学构成内含着党政关系、党群关系、党与市场关系、中央与地方关系、民主与集中关系等深层关系，这些关系从根本上决定了党的全面领导制度能否真正贯彻执行。习近平全面分析了上述五大关系及其在党的全面领导制度结构中的地位和功能,既深刻揭示了有力政党、有为政府、有情人民、有效市场、有序社会的深度结合、多元一体关系，又彰显了中国共产党作为最高政治领导力量和全面领导的核心地位与根本政治功能，从而为保障党的全面领导制度的有效运行和国家治理现代化的顺利实现打下了稳固而深刻的基础。

(一)党政关系是党的全面领导制度的中枢

党政关系是指中国共产党与国家政权机关在运行中所形成的关系样态，重点是指党与国家政权机关的关系。在中国共产党治国理政过程中，党作为最高政治领导力量具有统领和主导作用，国家政权机关掌握着国家公权力，其中政府是贯彻执行党的决策的主导实施力量，因而党政关系是党的全面领导制度的中枢，在诸多政治关系中起统领的作用。习近平关于党政关系的论述，深刻揭示了有力政党和有为政府的内在统一和深度融合。

习近平强调：“党政关系既是重大理论问题，也是重大实践问题。”⑤新中国成立以来，党政关系的调整曾产生两个问题：一个是党政合一体制下造成的党政不分和以党代政问题；另一个是党政分开过程中出现的党的领导弱化、党政衔接不畅等问题。针对这两个问题，习近平强调，在调整党政关系时不再单纯搞党政分开或党政合一，而要根据不同的领域特点和基础条件来调整，形成“党政同责、一岗双责、齐抓共管”(25)《十八大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2018年版，第497页。的党政关系结构。一方面，明确党政关系是党的全面领导前提下的职能分工。习近平指出：“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导。”(26)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第168页。在总体上，党对政府工作实施全面领导，政府贯彻执行重大决策和部署，为经济社会发展提供基本服务和保障。另一方面，要党政合作、齐抓共管，一起把事情做好。习近平提出，要“打破所谓的党政界限，同一件事情弄到一块去干，增强党的领导力，提高政府执行力，理顺党政机构关系”(27)习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，北京：中央文献出版社，2019年版，第231页。。 可见，习近平深刻揭示了调整党政关系的核心主线和本质要求是强化而不是弱化和边缘化党的领导，其实质是把国家治理的大政方针执行好落实好，最终实现党的全面领导。

(二)党群关系是党的全面领导制度的基石

党群关系是指中国共产党与人民群众之间的联系状态。人民群众是推动社会发展进步的主体力量和根本动力，谁赢得群众谁就会成为不可战胜的力量，“能否保持党同人民群众的血肉联系，决定着党的事业的成败”(28)《习近平谈治国理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年版，第367页。。中国共产党是源自人民、植根人民、服务人民的马克思主义政党，人民是我们党执政的最大底气，因而党群关系是党的全面领导制度的基石，为实现党的全面领导提供了坚实的阶级基础和群众基础。习近平关于党群关系的论述，深刻揭示了有力政党与有情人民之间形成的独特而辩证统一的关系。

党自成立以来，始终把实现好和维护好人民的根本利益作为根本价值追求，把始终保持党同人民群众的血肉联系视为自身存在和发展的根本前提。党的十八大以来，习近平多次强调要“始终高度重视保持党同人民群众的血肉联系”(29)《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年版，第309页。，认为党与人民群众的根本利益是一致的，“中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”(30)习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2021年版，第11—12页。。可见，人民的根本利益就是党的根本利益，党不代表任何私利和特权，把党和人民的利益对立或分割开来是极端错误的。习近平还认为党与人民群众是相互依存的命运共同体。一方面，习近平提出“人民拥护和支持是党执政最牢固的根基”(31)习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年版，第27页。，党必须紧紧依靠人民，通过组织、号召、教育、宣传，把党的理论转化为人民群众的实际行动并加以贯彻；另一方面，习近平指出，党要支持人民群众干事创业，尊重人民主体地位和首创精神，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，领导和推动实现人的全面发展和全体人民共同富裕。

(三)党与市场关系是党的全面领导制度的要件

党与市场关系是指中国共产党与市场及企业之间的联系、互动状态。中国共产党是一切经济活动的根本领导力量，市场是进行商品交换和相关经济活动的主要场所和领域，企业是市场经济的主体，它们都对人民生产生活有着重要影响。 习近平关于党与市场关系的论述进一步阐明了有力政党与有效市场之间的内在逻辑关系，为新时代既要加强党的全面领导又要充分发挥市场作用、防止资本无序扩张提供了根本遵循。

长期以来，对党与市场关系的认识存在两种误区：一种是把党与市场严重对立，要么主张党消灭市场，要么排斥党领导和监管市场；另一种是把党与市场无原则融合，有的提出用市场规律和方式改造党，也有的认为党应该完全领导企业的一切。针对这些错误认识，习近平深刻揭示了党与市场关系的深层机理及其本质。首先，深化了党对市场的认识并强化党对市场的领导。习近平强调全党要不断深化对市场地位、规律和作用等的认识，把市场在资源配置中的基础性作用升华为“决定性作用”(32)《习近平谈治国理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年版，第76页。，从而进一步明确了市场机制在我国基本经济制度中的地位和价值，为加强党对市场的领导奠定了坚实基础。习近平多次强调：“坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，是我国社会主义市场经济体制的一个重要特征。”(33)⑦ 《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第29、44页。党要通过规范各类市场、改革垄断行业、优化营商环境，使党驾驭市场机制和市场经济的能力不断提升。其次，进一步明确了党对不同类别市场主体领导和监管的原则、范围和方式。对国有企业，习近平强调，“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则”，要“把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中”(34)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第176页。，以增强党对国有企业的有效领导；对非公有制企业，他提出“各级党委要切实加强领导、落实责任，健全机构、配强力量，对民营、外资等不同规模、不同类型企业要注重分类指导”(35)《全国非公有制企业党建工作会议召开，习近平会见会议代表并讲话》，《光明日报》2012年3月22日。，以实现党对非公有制企业的监管。再次，科学分析了市场对党的建设的影响。对于市场在增强党的领导能力和执政水平等方面的积极影响，习近平予以充分肯定，而对市场的消极影响，他多次提醒全党要“自觉抵制商品交换原则对党内生活的侵蚀，营造风清气正的良好政治生态”(36)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第62页。。

可见，习近平深刻揭示和明确规范了党与市场之间的深层关系，清晰阐释了党与市场关系的实质是在社会主义市场经济条件下党如何科学驾驭市场经济。在党全面领导市场经济活动的过程中，我们党既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要管控市场，避免市场失灵以及资本无序扩张，通过加强党对市场经济的领导，优化党与市场的良性互动，保持党与市场之间的良好关系，为人民过上美好生活提供根本物质保证。

(四)中央与地方关系是党的全面领导制度的纽带

中央与地方的关系是指中央和地方在权力运行中的上传下达、动态平衡状态。在这一关系结构中，中央代表党和国家的整体和核心利益，具有最高权威，实行全局领导；地方代表特定层级和区域的局部利益，掌握着一定辖区范围内的公权力，执行和遵从中央及其上级的决策部署。在党的全面领导制度运行中，中央与地方的关系在推进国家治理现代化进程中发挥着纽带作用。习近平关于中央与地方关系的论述，揭示了我国国家治理体系有效运行的重要影响因素及其内在机理，为新时代建构运行有序的社会机制提供了根本指导。

习近平指出：“中央和地方关系历来是我国政治生活中一对举足轻重的关系”(37)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第174页。。在我国国家治理体系建立和发展过程中，中央与地方的关系总体上是协调的，但也一度遇到“一放就乱，一收就死”的困境。党的十八大以来，习近平深入思考、全面阐述了中央与地方的关系。一方面，要求在坚持中央集中统一领导的前提下，充分发挥地方的积极性。他提出：“在中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业。”⑦这就表明，全党全国开展一切重大工作，不讲中央领导的大前提而片面要求发挥地方主动性是容易造成地方保护主义或本位主义的，只有首先坚持中央集中统一领导的大前提，再依据地方实际，充分调动其主动性、积极性和创造性，才能既顾全国家大局又兼顾地方实际。另一方面，要求中央与地方依据不同特点和条件，发挥各自作用，各负其责。发挥好中央和地方两个积极性，“始终是我们在处理中央和地方关系时把握的根本原则”(38)④ 《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第174、166页。。总体上看，中央要严格掌握事关国家发展的政治性权力，而对涉及经济社会运转的行政管理等权力则下放给地方。如，在政治层面，习近平强调：“决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通”(39)《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年版，第96页。。在经济社会发展层面，习近平认为，中央为地方改革发展稳定创造更好条件、留出探索空间，要把“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”(40)《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年版，第520—521页。，只有这样，才能调动好中央和地方两个积极性。

(五)民主与集中关系是党的全面领导制度的关键

民主与集中的关系是指在做决定、履职能、抓落实、行监督的过程中，发扬民主与实现集中之间所构成和呈现的结构性运行状态。其中，民主是要尽可能扩大参与度并听取各方意见，集中是在整合众多意见和建议基础上形成最终方案或行动。正确认识民主与集中的关系既是完善民主集中制的关键，也是党的全面领导制度运行的关键，对推进国家治理现代化至关重要。习近平关于民主与集中关系的论述，深刻阐释了党的全面领导制度的根本组织原则及其有效实践方式，深刻揭示了我国国家治理体系的内在制度特点和优势，从而彰显了政党、政府、人民、市场、社会等主体之间有机统一的深层逻辑关系。

在党的全面领导制度运行中，曾经存在把民主与集中对立起来以及民主或集中被偏废的现象。一种是发扬民主不够，从而引发家长制或一言堂现象，破坏集体领导；另一种是集中统一不足，从而导致极端民主化和议而不决或决而不行。党的十八大以来，习近平基于新时代坚持和加强党的全面领导制度建设的客观需要，进一步深化了对民主与集中关系的认识。一方面，民主与集中是统一的关系，并不矛盾。发扬党内民主需鼓励广泛参与、经过多方调研、反复征求意见来实现，而实现集中统一则需要最终形成科学决策并贯彻实施。维护中央权威和集中统一领导并不排斥发扬党内民主，同样，发扬党内民主也不能丢掉集中统一，正如习近平所指出的，“发扬党内民主和实行集中统一领导是一致的，并不矛盾”④，把民主与集中对立起来是错误的。另一方面，明确民主与集中是相互联系的有机整体，民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可。因此，必须把民主与集中结合起来作为一个有机整体看待，发扬民主是实现正确集中的前提要件，没有民主就会陷入专断或专制，就不会有正确集中，在经过充分讨论达到发扬民主的目的之后，才能为形成正确集中提供基本前提。正确集中是发扬民主的必然结果和最终归宿，没有集中就会陷入分散主义，就是无意义的发扬民主，只有在充分发扬民主的基础上才能更容易找到共同点，最终用集中决策体现民主结果。

三、整体彰显党的全面领导制度的治理优势

“中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势”(41)《十八大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2018年版，第842页。，这一优势最终体现在国家治理效能和国家治理现代化上。党的十八大以来，习近平从政治、组织、执行等方面，进一步论述了党的全面领导制度的治理优势，既丰富发展了党的全面领导制度理论，又推动了党的全面领导制度建设的实践进程。

(一)政治优势：具有凝聚整合的政治统合力

凝聚整合的政治统合力是党的全面领导制度的显著政治优势，具有鲜明的政治属性和统合功能。在国家治理体系中，通过党领导制定和施行的一系列制度规范来整合各种意见、优化各类资源、凝聚各方力量，形成强大的政治统合能力，从而达到汇民智、集资源、聚民力的治理目标。

第一，整合各种意见建议为国家治理形成科学决策。科学决策形成的前提是对人民群众的意见和建议进行收集和整合。习近平向来重视问计于民，他认为制定政策要“‘以百姓心为心’，倾听人民心声，汲取人民智慧”(42)《十八大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2016年版，第81页。，尤其注意“广泛听取意见，兼顾各方利益”(43)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第363页。。党的全面领导是整合各种意见建议的根本政治保证，是实现下情上达的集中体现。党依托基层党组织和广大党员，广泛收集人民群众重点关注和反映强烈的问题，层层传递给党中央，经中央综合考量和整合形成反映人民根本意志的决策。同时，党通过领导各种机构组织来汇集民智，为国家治理提供更科学的决策。

第二，优化各类社会资源为国家治理提供重要手段。优化社会资源是一项重要的社会治理工作，必须坚持党的领导。党中央能够依据不同社会资源的变化态势，进行统一监管，有目的、有计划地配置相应的社会资源，从而使优化社会资源成为推进国家治理工作的重要手段。如，关于经济工作的配置，习近平曾指出：“加强党对经济工作的领导，全面提高党领导经济工作水平，……也是我们政治制度的优势。……加强党对经济工作的领导，有利于集思广益、凝聚共识，有利于调动各方、形成合力 ”(44)《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年版，第193页。。可见，优化各类社会资源可以使党的全面领导制度的政治优势得到进一步凸显。

第三，凝聚各方政治力量为国家治理提供不竭动力。在国家治理实践中，人民群众处于不同的阶层结构、利益群体或社会组织中，其参与国家治理的深度和广度各不相同，党的全面领导制度的科学运转可以有效凝聚各方政治力量。一方面，党的组织体系和组织制度可以高效凝聚各方力量。习近平指出，党的组织体系建设可以“把党员组织起来，把人才凝聚起来，把群众动员起来”(45)⑥ 习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，北京：人民出版社，2018年版，第12页。，形成强大的政治领导力量。另一方面，党全面领导各对象工作的具体制度也可以聚合各方力量。习近平强调，党的全面领导可以“推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力”(46)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第169页。，并在相互协调、协商合作中达成共识、化解分歧，最终各方政治力量团结和凝聚在各级党组织周围，为推进国家治理现代化贡献智慧和力量。

(二)组织优势：具有部署落实的组织协调力

组织协调力是党的全面领导制度的显著组织优势，在国家治理结构中，党领导各层级各领域工作的相关制度，推动着相关党组织扎实贯彻落实其承担的任务。我们党“形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势”⑥。中央、地方、基层等各层级为国家治理构建了一个严密的组织体系，中央层级的部署是根据中央决策进行整体谋划，落实工作则由中央职能部门和下一级党委具体贯彻施行。地方层级的部署则是根据党中央和上级要求确定本级组织的相应安排，落实工作则由其职能部门和下一级党委具体贯彻落实。基层则是根据中央和上级要求，认真抓好工作落实。同时，垂直的党内组织结构又使各级组织的部署和落实相互联系。一般而言，本级的部署是对上级落实工作的具体化，而本级的落实又是下级部署工作的主要依据。党的各级组织的层层部署和落实为国家治理工作编织起严密的组织体系，最终使中央的大政方针转化为人民群众的实践活动和现实利益。

(三)执行优势：具有知行统一的高效执行力

知行统一的高效执行力是党的全面领导制度的鲜明执行优势，反映着制度的超强适应性和高度原则性的有机统一。政策实现度越高，治理效能就越好。在国家治理现代化进程中，党的全面领导制度能够保证政策的广泛认知和高效执行，从而使国家治理效能不断优化。

习近平指出：“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。”(47)习近平：《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》，《求是》2019年第23期。党的全面领导制度作为根本领导制度确保政策的高效执行，其主要作用表现在三个方面：其一，党的组织制度让政策在执行过程中最大程度地减少效能消耗和避免政策执行走形变样；其二，党的政策是各方利益群体在协商讨论中相互协调的产物，凝聚和反映着广大群众的共同意志和根本利益，党的全面领导制度能够保障在政策执行时尽可能减少阻力；其三，党的全面领导制度既能保证“干一件事情，一下决心，一作出决议，就立即执行，不受牵扯”(48)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年版，第240页。，又能“有效避免相互推诿、议而不决、决而不行、拖拖沓沓等弊病”(49)吴家庆、翟红：《论党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势》，《当代世界与社会主义》2019年第5期。。 知行统一就是要把对党的政策的广泛认知与高效执行融为一体，在对党的政策深刻理解认同的基础上坚定高效地执行，从而使党的政策完全落地。正如习近平所指出的，“没有广大党员、干部的积极性和执行力，再好的政策措施也会落空”(50)《十八大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2016年版，第836页。，而党的全面领导制度是使党的政策真正落地、确保政策转化为人民实实在在的现实利益的根本领导制度，它可以确保广泛认知与高效执行的相互融合，并不断激励和调动广大干部群众的积极性和执行力，从而促使党的各项政策落到实处，进一步密切党同人民群众的联系，加快国家治理现代化进程。

总之，坚持党的全面领导是我们党领导人民在革命、建设和改革进程中创造辉煌伟业的首要和根本经验，也是我们党在长期执政条件下实现党和国家事业蓬勃发展、实现中华民族伟大复兴的根本政治保证，正如党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》所指出的：“治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导，坚持民主集中制，确保党始终总揽全局、协调各方。”(51)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日。习近平关于党的全面领导制度的重要论述是对党的全面领导制度百年发展历史的经验总结，是对马克思主义政党学说及其中国化理论的继承、丰富和发展，是对新时代党的全面领导制度走向成熟定型的系统性理论总结，科学阐明了党的全面领导制度的内部构成，全面揭示了党的全面领导制度的深层结构，整体彰显了党的全面领导制度的治理优势，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，对于深刻回答中国共产党是什么、要干什么这一根本性问题具有重要时代价值。