台风引发的滨海城市内涝应急预防研究

刘雪琪

广州市海珠区水务局 广东 广州 510240

中国是世界上遭受台风危害影响最大的国家之一，在沿海城市的各类自然灾害中，台风风暴潮带来的损失最为严重[1]。1988年至2010年，我国因台风危害造成的年均直接经济损失约290亿元[2]，且随着城市经济总量的增加，呈现出逐年增加的趋势[3]。另外，台风带来的暴雨、风暴潮等次生灾害，严重威胁着滨海城市市民的生命安全和城市公共设施安全[4]。研究掌握台风发生的特点和规律，提前采取灾前应急预防措施，有利于最大限度降低灾害损失，保障沿海城市安全运行。

1 台风引发的滨海城市内涝致灾规律

台风引发的城市内涝是在自然系统自发作用与人类外在干预的双重作用下的结果。其中，自然系统自发作用主要体现在台风引发暴雨及风暴潮等次生灾害致涝事件上；人为干预作用主要体现在城市化进程加剧城市水文效应从而加重了内涝发生可能性。

2 台风引发滨海城市内涝灾害应急预防共性

由于台风为不可抗性质自然灾害，在我国通常推行预防为主、应急响应相结合的应急管理策略防御。我国滨海城市防洪体系建设以传统防洪工程为主，对灾害以抢险应对为主。不同城市类型在应对台风引发的内涝应急预防措施有着一致性，即均建立在“一案三制”（预案、体制、机制、法制）为核心的应急管理体系上。

3 应急预防问题分析

综合来说，我国的应急管理环节分为预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复，虽也强调“预防为主”，但从规范名称到应急管理实践，却体现出对救援与处置的高度重视，预防与准备、预警与监测投入则不足[5]。

3.1 致灾因子减缓投入度不足

3.1.1 公共减灾工程方面

(1)堤防建设投入不足。防洪堤防工程设计、建设、维护投入不均，达不到预期防御效果，设计不够合理、防大险抗大灾能力不足，且存在“重建轻管”等问题，导致已建堤防抗洪能力普遍偏弱。

(2)海绵城市建设程度低。一是河道河涌生态体系遭到破坏，随着城市化进程加剧，填涌加盖、河床淤塞等问题，行洪通道受阻，导致河道行洪排涝能力降低。二是市政排水管网建设标准低，难以抵御降雨变化，如广州市城区及建制镇排水管网排涝标准1年一遇24小时暴雨不成灾标准仅达标比例仅为68.5%；另外，城市管道多为雨污合流，暗渠管网及排水单元排水管网内雨污混杂，导致雨污水从本该收纳水体的市政管口栅栏、井盖倒流溢出，引发内涝。

3.1.2 非工程减灾措施方面

(1)应急培训、应急演练流于形式。一是部分防汛成员单位仅基于便于开展的浅层问题进行培训和演练，缺乏广度深度，缺乏客观性、专业性。二是培训和演练流于表面，只为完成年度任务数量而开展，常存在走过场、空架势的现象。

(2)防汛物资及财政资金投入不足。三防应急管理专项经费难以保障，部分城市职能单位及街道社区未设置专项经费，尤其是街道社区，其经费来源多在街道城管综合工作经费中列支，或由区三防办统一采购物资，也无专项经费补助制度。由于经费有限，许多应急物资无法定期购置或更换，直接导致了三防应急体系中下级单位防汛工作难以开展。

3.2 预警预测系统完善度不足

3.2.1 灾害监测识别系统方面技术不足

(1)智能化设备覆盖率低。由于重视程度及财力等原因限制，监测设备缺乏，甚至基础的视频监控尚未能做到全覆盖，难以形成体系。

(2)智能化程度较低。科技应用程度较低，基础的专用监测设备等载体都未普及，更弗论应用人工智能、大数据等技术开展风险识别与评估，导致存在大量未被识别、上报的各类风险点。在实际操作中，局部防汛应急处理、响应判断多基于个人的能力大小，智能化系统无用武之地。

3.2.2 政府内部信息交换系统方面技术不足

公共安全信息化程度低，没有通过信息系统从横向、纵向串联起整个体系，各层级应急管理部门之间没有互联通，“信息孤岛”现象突出。当前应急、水务、自然资源、街镇等单位建立了以监管人员、网格员为主体的安全风险点排查队伍，诸如内涝点等隐患风险点已初步纳入监管，但在台风引发滨海城市内涝应急预防管理过程中，部分单位配合松散，甚至是单打独斗，如个别部门无全局观念，导致全域资源未能进行有效整合配置，或是延误上报所知信息，导致协同不畅，影响全域应急工作布局。

3.2.3 外部信息输系统方面技术不足

日常教育培训自学系统平台搭建不完善，基层缺乏安全学习的组织载体。居民缺乏归属感，基层很难组织居民包括安全学习教育在内的各种活动，加上缺乏参与的平台、载体，难以凝聚群众。且当前安全学习和辅导大多是形式单一的发放传单、课堂教学等“填鸭”教育，市民获取自然灾害应对信息渠道单一、效果不佳，防灾意识和避险技能薄弱，缺乏防御和自救常识，面对台风灾害一无所知、无动于衷，甚至未认识到危险来临，面对政府劝说不愿转移。

4 台风引发的城市内涝应急预防优化建议

台风引发的暴雨和风暴潮灾害严重程度有时是应急抢险难以应对的，因此应采取预防为主的对策进行重点防御，未雨绸缪更显成效。

4.1 提升致灾因子减缓投入度

4.1.1 做好减灾韧性工程基建

(1)提高标准，加强河道堤防建设

1）严格执行设计标准。提高外江及内涌堤围防御标准，合理设计堤顶高程及防浪墙高程，并严格按标准核实现状高程。

2）开展定期养护管理。每年汛前开展堤岸检修，修复水毁点，补齐堤岸缺口消除短板，形成完整闭合的防洪体系。

(2)雨洪管理，落实海绵城市建设

采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种方案组合消纳多余雨水。具体如：

1）恢复河道河涌生态体系。通过建设河底湿地、暗渠揭盖复涌、清淤疏浚、生态修复等措施多管齐下，打通河涌明涌通道，恢复河道功能，提高防洪、排涝等能力。如融合海绵城市理念，有条件的中心城区改造生态堤岸、湿地、岸带绿化；无空间的建成区可改造硬底化河道，淤泥见阳光，中间走活水，形成河底湿地。采用底泥原位修复利用+弹性海绵河道“涌底修复、底填高挖、暗渠复涌”方式，构建具有空间弹性、景观弹性的海绵河道空间，淤泥采取原位两侧堆积，就低种植本地植物，实现旱季低水位浅水流保证生态基流，雨季高水位大面积保证行洪水。

2）提高城区管网排涝建设标准，实施雨污分流。建议按城区级别修订市政管网建设标准，敷设高质量管道，以确保排量达标；完善暗渠管网及排水单元排水管网，分出清水，实现“雨污分流”，尤其是实现城中村内雨污分流，为雨水修建“专用通道”，使之不再挤占污水管网，顺畅排入河道。

3）打造城市其他系统海绵城市建设。如拓建人工湿地、湖泊等水生生态系统，推广建设透水性地面，利用植草沟、下沉式绿地、种植屋面等蓄滞雨水；利用河涌两岸拆违构建水空间，在河涌两岸6米通道打造海绵碧道、微型公园，营造河涌生态空间。

4.1.2 加大非工程减灾准备投入

(1)提升应急培训灵活度

1）建立应急培训管理评估反馈制度，提高队伍及时救援能力。加大科技研发投资，加强产学研结合，积极推动探索与科研所、高校、社会机构等各种优质力量合作方式，积极提高政府公共危机治理机制研究能力。

2）改革创新培训形式，丰富培训互动性。推动应急灾害治理队伍及专家等各类资源共享，定期举办综合性应急演练、人才交流等活动，提高共同应对重大突发事件的能力。使得培训不再单一机械，从应付式培训转变为主动式、多样式培训。

3）开展市民普及性防汛演练，加强群众的参与感和投入度。通过反复演练，使市民应对致灾因子的行动能力得到快速提升。

(2)加大防汛物资及财政资金投入

落实三防应急管理编制及经费，要求职能单位及街道社区设置三防应急管理专项经费，并制定专项经费补助制度，保障重要应急物资储备和更新。

4.2 提升预警预测系统完善度

应急管理单位应牵头组建统一的自然灾害应急管理信息系统，用以实现信息的抓取、传输、共享、发布等功能。如将灾害监测识别系统、政府内部信息交换系统、外部信息输系统多合一，建立一个综合性统一的大数据平台，以实现自动化集成和大数据共享，从而为三防信息共享提供服务平台，推动大数据应急管理治理。

目前有学者提出了“自动化灾害预警系统统一平台”这一概念，拟通过结合地理空间信息，建立统一的网络平台，从而形成综合、独立与统一的信息平台[6]。该大数据灾害治理模型拟依托于一体式网络信息平台，从两处传感器网络抓取点中获取所需信息，作为大数据来源。其一“专用传感器”面向政府，提供了上至下的应急管理操作；其二“多用途传感器”面向市民，提供了下至上的应急参与途径。该系统应用了“以人为本”的设计理念，将“人”设为应急预防管理的核心，既强调了物联网的作用，也强调了应急预防及动态治理的优势，有效整合了虚拟网络智慧及现实执行管理。

一是构建智能化监测预警系统，实现“数字防汛”。完善防汛灾害监控设备，设定内涝预警模块系统，通过内置台风暴雨积水公式，提前模拟演算出可能的积水数据，将可能超过设定的警戒数据涉及区域面积以特殊色块显示，并对对应区域内易涝点的应急联系人发送预警信息。

二是实现政府部门防指成员内部之间的双向、动态的信息交互，推动成员间的协同效能。支持将水文、气象（包括江河和水位、流量、雨量、水利工程的工情信息，气象部门的气象信息，洪水暴雨监测和预报系统的信息）以语音、数据、互联网接入和图像等各类方式传输入系统，并归纳完善，向不同接收对象进行不同方式的数据呈现展示，实现将不同部门、领域分散数据源自动收集、统一存储及整合共享，加强在应急预防中的政府部门内部协同效应。

三是实现面向民众实时公开政务数据。通过对极端气候灾情数据进行实时获取、解析以及多终端后台共享，以便向市民提供实时气象查询与发布服务。系统提取数据并过滤，以民众熟知的形式进行透明化信息呈现，并结合创新网络学习形式，如开展气象宣普电子“沉浸式”灾害体验等，将能更好地积极引导市民主动参与意识和能力，提高市民的自救互救能力，发挥公众在公共危机治理中应有能动性。

通过以上三方面的努力，开展自然灾害综合信息服务系统建设，为各部门、各层级和社会各类应急防御力量提供全天候、全方位、立体化、智能化保障，以信息化推动应急管理预防能力现代化。

5 结语

台风引发的城市内涝是一种较为普遍且造成损失较大的灾害事件。基于我国组建应急管理部的最新变革和中央对防灾减灾救灾高度重视、多次指示的背景和契机，探索新时代我国综合应急管理模式，将应急管理将由应急救灾向前端延伸拓展，从灾害来临前的预防环节着手，重点介入，是提高城市防汛能力，降低灾害损失，保障市民的生命安全和社会可持续发展的有效途径。基于我国滨海城市区级政府应对台风引发的城市内涝应急预防中的主要问题，建议通过做好减灾韧性工程基建、加大非工程减灾准备投入、构建大数据灾害治理系统等对策，从应急预防阶段进一步提升我国滨海城市应对台风引发的城市内涝应急预防能力建设，为滨海城市运行安全和人民群众生命财产安全提供坚实保障。