民国时期贵州赈务管理规章研究

周术槐，石婧逸

(贵阳学院 李端棻研究院/阳明学与黔学研究院，贵州 贵阳 550005)

民国时期的贵州，灾害频仍，民众不堪其困。在国民政府的统一领导下，地处西南枢纽的贵州省政府，也被纳入全国灾赈体系之中。不仅组织成立了相关的赈务组织机构，而且还讨论制订了系列赈务管理规章。为推动贵州赈务活动的开展、缓解灾民的困苦、解决灾民的生存危机，做了大量富有成效的工作。本文对民国时期贵州赈务管理规章的内容、特点与成效作一定的探讨，强调制度建设是社会建设的基础与前提。灾害当头，必须秉持以灾民的生存与发展为中心的理念，为灾害救济提供良好的赈务制度保障，以推动社会的良性运行与协调发展。

一、民国时期贵州自然灾害概况

自然灾害，是人类依赖的自然界中所发生的异常现象，自然灾害对人类社会所造成的危害往往是触目惊心的。它们之中既有地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风、洪水等突发性灾害，也有地面沉降、土地沙漠化、干旱、海岸线变化等在较长时间中才能逐渐显现的渐变性灾害，还有臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨等人类活动导致的环境灾害。这些自然灾害和环境破坏之间又有着复杂的相互联系。

我国是一个农业大国。在相当长的一段时期内，甚至在改革开放的今天，自然环境一直影响与制约着我国农业的正常发展。其中，表现十分突出的自然灾害，主要是水灾与旱灾。此外，虫灾与冰灾亦时有发生。

据贵州省防汛抗旱指挥部办公室、贵州省水文资源局编辑的《贵州水旱灾害》统计，1927年至1949年间，贵州发生极旱有3次，重旱有13次，轻旱有3次。其中，旱灾发生频率大的地区分别是遵义、黔东南和黔南地区。22年间，遵义仅有七个年头没有发生旱灾，其他15年均发生了程度不等的旱灾。黔东南也仅有九个年头没有发生旱灾，其他13年同样发生了程度不等的旱灾。[1]

据《近代中国灾荒纪年续编》(1919—1949)统计，1932年，贵州因灾报告的县市是4个，有42942户受灾，8750户因灾转移，220950人遭灾，因灾死亡人数为20665人，财产损失达2089800元。[2]1933年，贵州铜仁等地河水陡涨十余丈，人口死亡数以万计。同年，还有13县遭受旱灾，有3县遭受雹灾。1934年，贵州全省遭受水灾的有12县，遭受雹灾者有9县，同时遭受水旱灾害的有3县。全年被灾区域达40余县。[3]1935年夏季，贵州发生水灾。据1935年7月18日《大公报》消息，贵州省“入夏以来，淫雨连绵，河流暴涨，田畴漫溢，公路桥梁冲断不少，……黄平、施秉、平越、麻江等县，则已成泽国。”一些县域“人民牲畜，死亡无算”[4]。

民国时期贵州旱灾尤其严重的年份，当属1937年大旱，“灾区几遍全省，灾民270余万，赤地千里，死亡枕藉，惨不忍睹。”[5]当时居于急赈等级的就达44个县。也就是说，超过半数的县份需要政府急赈。

综合以上情况，我们可以看出，民国时期贵州自然灾害的种类，主要是水旱灾害。此外，雹灾也时有发生。灾害的发生，不仅严重影响了人们的生产与生活，而且给人们的生命财产造成巨大损失。此时如果政府赈济缺位，或赈济不到位，灾民唯有流离失所，远走他乡，寻求赈济。有的灾民甚至演变成难民，给正常的社会生活秩序带来严重冲击。面对此况，在国民政府的统一领导下，贵州省政府亦迎难而上，组织成立赈务管理机构，制定系列赈务管理规章，积极开展了系列社会救济活动。

二、民国时期贵州赈务管理规章的制定

所谓赈务管理规章，即用于规范政府与基层赈务活动所制订的与赈务有关的行政法规与规章制度。其基本内容涉及赈务管理的组织机构、开展施赈活动的人、赈务活动的对象、赈务活动的成效等方面。其最终目的在于规范赈务活动的行为，提高赈务活动的成效，改善政府在民众中的形象，维系社会的稳定与发展。

民国时期贵州赈务在中央政府的统一管理下，参照中央政府所制订的赈务管理规章，结合贵州赈务的具体实际，讨论制定了涉及范围广、涉及财政、民政、赈务、慈善等相关管理机构的、有利于推进贵州本省赈务活动开展的系列赈务管理规章。现列举部分赈务管理规章的名目于下：

(一)国民政府层面

1.《修正国民政府赈务处组织条例》(1928年8月3日国民政府公布，同日施行。原公布日期1928年8月27日)

2.《修正赈务委员会组织条例》(民国1931年6月30日国民政府公布，同日施行。原公布日期1930年1月25日)

3.《各省赈务会组织章程》(1929年3月国民政府中央赈灾委员会)

4.《修正各省赈务会组织章程》(1930年5月中央赈务会修正公布)

5.《赈务委员会处务规程》(1933年3月中央赈务委员会公布)

6.《赈务委员会各组办事规程》(1930年2月国民政府公布)

7.《赈务委员会各组联席会议规则》(1930年6月中央赈务委员会公布)

8.《赈务委员会收存赈款暂行办法》(1931年12月中央赈务委员会公布)

9.《赈务委员会提付赈款暂行办法》(1931年12月中央赈务委员会公布)

10.《赈务委员会助赈给奖章程》(1932年6月行政院核准公布)

11.《赈务委员会职员奖惩规则》(1930年6月中央赈务委员会公布，1933年4月修正公布)

12.《赈济委员会组织法》(1938年2月国民政府公布)

(二)贵州省政府及其地方政府层面

1.《贵州省赈务会组织章程》(1935年6月贵州省政府公布)

2.《贵州省赈务会办事规程》(1935年7月贵州省政府公布)

3.《贵州省赈务会各组办事细则》(1935年7月贵州省政府公布)

4.《贵州省赈务会订定各县赈务分会组织章程》(1935年7月贵州省政府公布)

5.《贵州省铜仁县赈务分会办事规程》(1935年9月铜仁县政府公布)

6.《贵州省铜仁县赈务分会总务组办事细则》(1935年9月铜仁县政府公布)

7.《贵州省铜仁县赈务分会筹赈组办事细则》(1935年9月铜仁县政府公布)

8.《铜仁县赈务分会审核组办事细则》(1935年9月铜仁县政府公布)

9.《贵州省赈务会临时组织章程》(1937年4月贵州省政府公布)

10.《贵州省赈务会修正各县赈务分会组织章程》(1937年5月贵州省政府公布)

11.《贵州省赈务会查放急赈办法》(1937年5月贵州省赈务会公布)

12.《修正贵州省赈务会组织章程》(1938年2月贵州省政府公布)

13.《修正贵州省赈务会办事规程》(1938年2月贵州省政府公布)

14.《贵州省赈务会办事细则》(1938年2月贵州省政府公布)

15.《贵州省赈济会组织规程》(1939年4月贵州省政府公布)

16.《贵州省赈济会办事细则》(1939年4月贵州省政府公布)

17.《贵州省各县赈济会组织规程》(1939年6月贵州省政府公布)

18．《贵州省农村合作社兼营农仓办法》(民国二十六年九月二十一日省政府公布)。

19．《贵州省各级仓储保管委员会组织规程》(民国二十六年十二月十日省政府委员会通过)。

20．《贵州省各县储粮登记推进办法》(民国二十六年十月二十三日省政府委员会通过)。

21．《贵州省各级积谷仓保管办法》(民国二十六年十二月十日省政府委员会通过)。

22．《贵州省非常时期推广农仓暂行办法》(民国二十七年十月二十一日省政府委员会通过)。

由上可见，从中央到地方，系列赈务管理规章的制定，内容十分丰富，涉及范围广泛。既考虑到赈务活动的主体，也考虑到赈务活动的客体；既考虑到赈务活动的物质与经费的问题，也考虑到赈务的手段、赈务的方法、赈务的过程和赈务的考核与奖惩。这些赈务管理规章的制订，有利于规范赈务工作的具体行为，有利于确保灾民的利益得以实现，有利于整个社会的建设与发展。

三、民国时期贵州赈务管理规章的特点

从上面列举的国民政府与贵州省政府所颁发的系列赈务管理规章来看，民国时期贵州赈务管理规章体现出以下三个鲜明的特点：

(一)高度的集中统一性

民国时期的贵州，作为中央政府统一管辖的地方省级行政单位，其赈务活动要接受中央政府的统一领导与管理。在这一前提下，涉及赈务机构的组织与成立、赈务活动的办事规程、办赈人员的统一管理、赈款的保管、划拨与审核、赈济物质的发放、办赈人员的奖惩等方面的内容，一律参照中央政府所制订的相关规章，结合贵州本省赈务实际来统一制订。譬如：1929年10月，国民政府赈务委员会委员长许世英在给时任贵州省政府主席兼贵州省赈务委员会主席的毛光翔的信中指出：“贵处敬电嘱补寄振务会组织章程以便组织等因，兹特捡寄一份随函奉寄，即祈！”[6]此信表明，贵州省赈务会的组建，显然是在参照中央政府相关文件精神的基础上组织成立的。因此，可以这样说，中央政府的赈务管理规章就是贵州省政府以及贵州地方各县制订赈务管理规章的范本。这种集中统一的特性，体现出中国传统的政治运行体制。其优势在于统一、高效，可以防止赈务活动的无序状态，从而更好地满足地方灾民的需要。

又如《贵州省赈济会办事细则》就该会具体开展赈务工作时作出了明确规定。关于赈务会议的召开，该细则规定，每月必须定期举行一次。但如果因赈务工作的变化，需要临时召开会议，规定由主任委员召集，或委员当中有2个以上的委员提出来后，方可召开赈济会的赈务工作会议。这种赈务会议制度的建立，一方面，可以确立赈济会的权威性；另一方面，可以确保赈济会在开展赈务活动时的高效运转。让上层的工作指令能够第一时间传达到赈济会的各个部门当中。

(二)鲜明的针对性

规章的目的性是显而易见的。因此，保持鲜明的针对性，是考察规章是否管用的重要尺度。从民国时期贵州省赈务管理规章的内容来看，所针对的主体包括：赈务组织机构的运行问题、赈款的收存、管理与发展的问题、办赈人员的作风问题、办赈成效的奖惩问题、灾况的勘查问题、办赈的时效问题、赈务物质的募集与发放问题等方面。系列办赈管理规章的制定，其目的就是为了确保赈务活动在规范、有序的状态下协调运行与良性发展。

我们以1937年贵州大旱为例。当年的大旱，在贵州灾害史上是空前的。全省大部分地区干旱延续数月，农作物的播种十分困难。贵阳的情况是：“去冬(即1936年，笔者注)迄今，数月未雨，小春枯萎，包谷亦未下种，收成无望。”遵义的情况同样严重：“入春久晴，全未得雨，稻麦无法播种，小春收成无望。”其他大部分县域，同样呈现大旱景象[7]。严重旱灾产生的直接后果是，农作物歉收，粮食紧缺。在这种情况下，贵州省赈务会联系到湖南西部的芷江县，派人前往芷江县采购粮食。在粮食采购的过程中，有两个细节可以看出赈务管理规章明确的针对性。一是办赈人员出于公关需要，给湖南当地政府官员所赠送的办赈礼品问题。二是办赈人员在运输粮食过程中实行日报制的问题。

从前一个问题来看，当时赠送的办赈礼品是贵州茅台酒。贵州省赈务会总务组为确保赈品采购的顺利进行，让办赈员陈职民携带60瓶茅台酒前往湖南芷江县采购大米。陈职民在赠送礼品的过程中，根据当地机关长官、法团领袖官职的高低，先后给芷江县军政官员分别赠送8到2瓶数量不等的茅台酒。共送出54瓶茅台酒，余下的6瓶主要用于宴请需要。对此，陈职民专程给时任贵州省赈务会主席的雇祝同文字报告。报告中列出了具体礼品赠送数目清单。

从后一个问题来看，办赈人员在运输大米的过程中，实行严格的日报制。每天将大米运输的情况呈报省赈务会主席过目审核。譬如：1937年5月16日呈报的内容包括：运输了120包大米，重量共计24石，运输的号数是16号至17号，大米存放的地点是贵阳仓库。押运员是刘尚镛。与此同时，在当天的日报表的备考中对大米运输的总体情况作了说明。说明中指出：“自三月十三日起，截至5月15日止，车船共运赈米伍千柒百玖拾陆石，合计贰万捌千玖百捌拾包。”[8]

以上两个问题表明，赈务活动涉及人、财、物等敏感问题。办赈人员在办赈过程中，尤其应注意规范自己的办赈行为。对赈款、赈物实行报告制度，这在省赈务会颁发的赈务管理规章中有明文规定。因此，从1937年贵州省赈务会办赈人员赴湘采购大米过程中所发生的办赈史实中我们窥探出贵州省赈务管理规章的针对性与有效性。

(三)具体的可操作性

制度制订的目的在于执行与可操作性。不能执行的制度，形同白纸一张，没有效力。譬如：关于放赈工作的问题。贵州省赈务会对放赈工作有着严格的管理规定，同时又有可操作性。在《贵州省赈务会查放急赈办法》中对放赈的基本程序和过程作了具体规定。该办法规定，放赈时，“县政府会衔布告，规定各区放赈地点及日期。并令保长先期二、三日传知灾民，届时持票集合领赈”。同时规定，放赈地点距离灾民住址不得超过二十里。而老弱残废疾病孤寡不能远行者，则可以请人代领。前提是必须在赈票上填明代领人的名字。放赈时，为避免作弊现象，还必须邀请各机关及地方公正士绅到场协助会同监察。由于放赈采取的是集中办理，为防止放赈时发生拥堵、踩踏事件，对放赈场所也作了要求。要求：“放赈场所宜觅广大地点，须有前后二门，一出一入。”不仅如此，还要求现场必须有保安团队、士兵维持秩序。对于办赈有功、成绩卓著者，还规定由省赈务会考核成绩，咨请省政府予以奖励。对于办赈出现问题者，则予以惩罚。[9]

灾民在领取赈款、赈品的同时，必须填具相关的受领表格，以防漏赈或重复受赈。对于放赈机关而言，同样应将办赈的具体情况填具相关表格上报并备案，以便对办赈机关的办赈工作进行督察。

(四)传统性与现代性交互运用

恩格斯强调，任何新的学说都必须从已有的思想材料出发。民国时期贵州的赈务活动相当活跃。在具体的办赈过程中，出现了传统性与现代性交互运用的局面。一方面，传统的办赈方式，譬如：粥赈、米赈、以工代赈等都在实际的赈务活动中得到有效的借鉴与运用。另一方面，一些新的办赈方式，譬如：电报的广泛推广、现代交通工具在赈品运输的使用、近代工矿与民用企业的创办等，为民国时期贵州赈务管理规章增添了诸多新的办赈特色。传统性与现代性的交互运用，对推动民国时期贵州赈务事业的发展起积极作用。

四、对民国时期贵州赈务管理规章的总体评价

赈务工作是一项十分繁杂的社会救济工作，也是一项积极的社会建设工作。赈务工作系着千万家庭，事关千千万万灾民的生存。赈务活动成效高，政府形象得改善，民众受益有归属感。赈务活动成效差，政府形象受损伤，民众怨声载道，制约着社会的进展。对于民国时期的贵州赈务活动而言，基本成效的取得，得益于有效的管理规章。完备的赈务管理规章，在民国时期赈务体系的构建和赈务能力的提高中，曾发挥十分重要的作用。对于民国时期贵州管理赈务规章的总体评价应从以下诸端来考虑：

第一，民国时期贵州赈务管理规章的制定，离不开两个因素的重要影响：一方面是国民政府中央层面的影响，另一方面是贵州灾情发生所产生的实际影响。

就贵州省赈务会的组织机构来看，贵州省赈务会组织机构的设置离不开两方面因素的重要影响：一是国民党中央政府的推动，一是本省具体灾情所产生的影响。由于贵州省赈务会是在国民政府中央赈灾委员会与中央赈务委员会的倡导下组建的，因此，其组织机构的内部结构与中央赈务委员会组织机构的内部结构基本相一致。但贵州本省的诸多因素，如严重的自然灾害与战争因素等又必然要求其救济组织适应本省赈务的需要。因此，贵州省赈务会组织机构尽管是根据中央政府相关管理规定组建起来的，却也并非完全雷同，全部照搬。贵州省赈务会根据本省灾情的变化，对省赈务会内部组织机构进行适当调整，以适应本省灾情变化的需要。中央赈灾委员会领导时期(1929年年末至1930年春)，贵州省赈务会的组织机构囊括三个办事部门，即事务、执行、监察三处。1930年春，国民政府改组中央赈灾委员会为中央赈务委员会，统一制定了《赈务委员会组织条例》，并颁行了《修正各省赈务会组织章程》。根据国民政府的要求，贵州省赈务会对其内部组织结构也进行了相应的调整，即将原事务、执行、监察三处改为总务、筹赈、审核三组。此后很长一段时期，贵州省赈务会是由此三大职能部门所组成。直到1937年贵州特大旱灾发生时，贵州省赈务会在征得中央政府同意的前提下，对其内部组织机构进行扩大改组，在原有三个职能部门的基础上，增设救济组和工赈组。1938年灾情减轻之后，即又恢复原有组织结构。1939年春，贵州省政府根据中央政府的要求，将贵州省赈务会改组为贵州省赈济会。组织机构的名称虽然有所变化，但其从事赈务的工作职能并没有放弃。所不同的是，此时的赈务重点在于因战争而造成的难民救济。1943年春，贵州省赈济会根据中央政府的要求，将赈济事务移交给贵州省社会处经办。

第二，要正确看待贵州赈务管理规章的历史价值。

从贵州省赈务会的组织章程与办事规程来看，贵州省赈务会成立之后，制定颁发了一系列的组织章程与办事规程，从而使其活动有法可依、有章可循。这是现代政治发展的必然要求。虽然贵州省赈务会在其所开展的赈务活动中难免存在这样或那样的不足，譬如：办赈人员的思想觉悟不高；办赈过程中的贪腐现象时有发生；赈务活动存在效率低下以及赈务活动不平衡的问题等，但如果没有这些组织章程与办事规程的话，问题肯定会更多。因此，我们应该肯定其组织章程与办事规程对贵州本省的赈济事务曾经起到的历史作用。即使在今天看来，其组织章程与办事规程依然有一定的借鉴意义。

第三，要结合贵州赈务活动具体内容的变化，综合考虑贵州赈务管理规章的时代性与针对性。

对于贵州省赈务会赈务活动的具体内容而言，可从两个阶段进行分析：即全面抗战爆发之前的赈务活动与抗战爆发之后的赈务活动。前期主要开展因自然灾害而引起的社会救济活动，后期主要开展因战争原因而造成的难民救济活动。在其自然灾害救济活动中，包括因水、旱、蝗、冰雹等自然原因引起的灾害救济。自然灾害的救济活动对稳定社会、恢复生产等均起着十分重要的作用。而抗战时期对战争所造成之难民的救济，在保存抗战实力、稳定社会、稳定人心、增强抗战的信心等方面，均具有十分重要的作用。同时，在贵州本省的经济建设、社会建设、文化建设等方面同样具有重要意义。两个方面的社会救济，因救济内容与救济主体的变化，赈务的管理规章亦随之加以修改与微调。这反映出贵州赈务管理规章的时代性与针对性。

第四，要辩证看待贵州赈务管理规章的传承与创新。

一方面，关于贵州省赈务会赈务活动的基本程序与具体措施的问题。赈务活动在我国有着悠久的历史传统。贵州省赈务活动同样有着久远的历史渊源。民国时期的贵州省赈务会在其赈务活动中，既对传统赈务程序与赈务手段有所传承；同时，在继承的基础上还有所创新与发展。传统赈务程序无外乎四个方面，即报灾、勘灾、查赈与放赈。传统的赈务措施包括急赈、工赈、农赈、调粟等方面。对此，贵州省赈务会在其赈务活动中均有所继承。但作为现代救灾机构的贵州省赈务会无论是赈务的组织机构，还是赈务的经费来源，亦或是赈务的具体手段等，均有所创新，有所发展。这在一定程度上反映出近代中国政治的发展对贵州省赈务活动所产生的内在影响。

另一方面，基于贵州省赈务管理规章视野下如何评价贵州省赈务会及其赈务活动的问题。对此，应秉持辩证思维，保持清醒的认识。既要看到其积极的一面，也应看到其消极的一面。贵州省赈务会无论其组织机构、内部管理、人员管理与办事规程，抑或其所开展的所有社会救济活动，所产生的历史作用应当予以肯定。但贵州省赈务会及其赈务活动由于管理上、制度上、经济上、交通上等方面的缺陷，加之办赈人员的素质参差不齐，从而影响与制约了贵州赈务活动应有的成效。

第五，赈务活动实际上也涉及整个政府与社会民众当中相关的伦理关系的问题。我们知道，我国是一个灾害频发的国度。灾难发生以后，涉及千家万户，方方面面。在这样一种情形之下，赈务工作处理得好，有利于社会的和谐与稳定。处理不当，则容易引起灾民对政府的不满与怨恨。民国时期贵州省相关赈务组织机构的设立以及系列赈务管理规章的制定，实际上对政府当中办赈的主体、灾民当中受赈的客体都作出的相应的规定。这些规定对规范各方面的伦理关系发挥了极其重要的作用，有利于推动灾害发生以后社会的良性运行与协调发展。