过渡期背景下乡村振兴规划编制问题探讨

田玲，胡剑波，萧乐，战丽梅

（1重庆市设计院有限公司，重庆 400015；2重庆市乡村振兴局，重庆 401120）

0 引言

为了解决现阶段乡村振兴战略实施过程中所面临的“返贫”这个首要问题，中共中央国务院提出设立5年过渡期，明确了以到2025年为期，巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴工作[1]。要实现过渡期内脱贫地区的乡村振兴，必须做好乡村规划与前期脱贫攻坚成果的有效衔接，而只有规划具有落地性，才能使其在实施中更具有指导性和操作性，对实现乡村振兴起到有力的推动作用。本文基于过渡期乡村发展面临的现状问题和潜在机遇，着重讨论乡村振兴规划编制的目标与参考路径，以及过渡期背景下乡村振兴规划的编制要点，希望对过渡期乡村振兴工作提供规划参考。

1 过渡期乡村发展现状和机遇

1.1 部分脱贫地区存在返贫风险

目前部分脱贫地区依然在物质或政策上对外界帮扶有较大的依赖，一旦停止资金、技术扶持或减弱扶持力度，或者由于新的政策变化导致原来的政策激励不再发生作用，使乡村内部达不到生产力的可持续发展，就有可能会出现返贫。已经脱贫的地区，要继续巩固脱贫攻坚成果，就必须增强自身“造血”功能，建立健全稳定脱贫长效机制[2]。

因此，要防止扶贫成果持续消耗殆尽，防止返贫与脱贫同样重要，建立可持续扶贫模式势在必行。

1.2 脱贫地区的发展基础条件薄弱

虽然脱贫地区已经完成了脱贫攻坚任务，但由于其发展的基础与其它非脱贫地区有很大的差距，使其仍处于乡村振兴的起步底线。其共同特点是：村级主导产业较单一，生产方式落后、规模小，产业上下游衔接不畅；农村人居环境质量不高，基础配套和公共服务设施等不完备，存在着村民的积极性参差不齐，缺乏组织化管理，基层组织自身素质需要提高等问题。整体上来说，脱贫地区的发展基础非常薄弱，在发展中容易出现迟缓甚至倒退的现象。

1.3 过渡期给脱贫地区带来的发展机遇

对于脱贫地区先天条件的不足，为了更有效地巩固脱贫攻坚成果，国家相应地推出了各种帮扶政策：对摆脱贫困的地区，从脱贫之日起设立5年过渡期，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农业现代化的意见》将巩固拓展脱贫攻坚成果纳入了乡村振兴考核[3]。

2020年12月，全国扶贫开发工作会议上提出：要抓好产业帮扶衔接，产业扶贫政策措施由到村到户为主转变成到乡到村带户为主。抓好就业帮扶衔接，拓宽就地就近就业渠道。抓好基础设施建设衔接，按照实施乡村建设行动统一部署。抓好公共服务提升衔接，持续改善乡村义务教育办学条件和医疗卫生基础条件。抓好重点县衔接，国家层面确定一批国家乡村振兴重点县，统筹资源力量进行重点帮扶。这是国家在过渡期给予脱贫地区的帮扶政策，也是脱贫地区开展乡村振兴发展的重要机遇[4]。

2 乡村振兴规划编制的目标与参考路径

在乡村振兴规划编制中，应根据乡村发展演变趋势，首先合理确定村庄分类，做到因村施策，精准定位，最终目标是要实现更好的乡村建设；为应对各地不平衡不充分发展的矛盾，应采取城乡整合发展的策略，促进城市反哺乡村，促进平衡发展和共同富裕。

2.1 乡村建设——乡村振兴规划编制的目标

在规划编制中需要实施村庄道路、农村供水安全、新一轮农村电网升级改造，乡村物流体系建设，农村住房质量提升等一批工程项目，改善乡村基础设施条件和公共服务水平，强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能。规划中需要注意的是，在开展农村人居环境整治提升行动，解决各类突出环境问题的同时，要重视乡村特色风貌的保留，杜绝大拆大建，推进农业绿色发展，加强乡村生态保护与修复[5]，合理划定生产、生活、生态这三生空间。乡村建设行动也要为乡村人才体系建设的完善提供物质基础条件，加强“三农”工作干部培养，加强乡村各专业人才队伍建设，加强乡村医疗卫生队伍建设和农村教育工作，培育新型职业农民，都需要有相应的配套设施提供。要通过建立激励机制和搭建服务平台，鼓励各类人才参与乡村振兴建设，持续推动公共资源在县域内优化配置，达到县乡村基本公共服务一体化的目标。

2.2 城乡融合发展——乡村振兴规划编制的参考路径

城乡融合发展主要是指城乡一体化，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是党的十九大作出的重大决策部署。2020年的中央农村工作会议上，习近平总书记着重强调了“推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化”[6]。

2020年脱贫攻坚战取得伟大胜利后，新时代新的奋斗目标转变为解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕。通过乡村振兴战略和建构城乡融合发展的体制机制来提升农业农村现代化水平，在发展中自发地解决地区差距、城乡差距和收入差距,促进城乡要素流动，将会形成城乡共荣、工农互促的城乡关系新格局，彻底破除目前存在的城乡二元结构，助力农民持续增收，最终达到共同富裕[7]。

3 过渡期乡村振兴规划框架

通过对过渡期乡村振兴的政策和现状进行深入分析和总结，依托乡村本身具有的特点和发展需求，笔者尝试制定出过渡期乡村振兴规划的基本编制框架，供同行参考。

3.1 详实充分的脱贫攻坚成果现状分析

全面梳理规划区域拥有的自然和历史文化资源禀赋、人口、土地、建筑物与主要设施、经济及配套的现状，遵守相关规划及管制要求等内容。着重整合乡村发展基础，挖掘乡村资源条件，总结乡村特色，梳理存在问题。

3.2 脱贫攻坚成果的巩固与乡村振兴衔接

在认真做好巩固脱贫成果评估等有关工作的基础上，提出巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的具体措施，为后续乡村全面振兴的实施措施提供可靠的工作展开基础条件。

3.3 根据地区特点编制乡村“五个振兴”的要点

推动乡村的全面振兴，主要从五个方面进行规划编制。产业振兴：在规划编制中要对产业提出切实可行的乡村产业发展路径，构建三产融合的产业体系，优化农业产业布局，加快农业现代化[8]；文化振兴：在规划编制中要对农村精神文明建设的加强进行指导，发展乡村特色文化产业，同时加强对历史文化和传统特色的保护[9]；生态振兴：在规划编制中要从生态和宜居两方面着手振兴乡村生态，加强乡村生态保护与修复，提升乡村居民生活环境[9]；人才振兴：在规划编制中需要指导乡村人才体系建设的完善，加强“三农”工作干部培养，培育新型职业农民[9]；组织振兴：在规划编制中要加强推动健全乡村基层治理体系，加强农村基层党组织建设，健全农村社会治安防控体系和公共安全体系，提升基层综合服务能力[9]。

3.4 实施乡村建设行动与城乡融合

要在乡村建设评价的基础上规划布局乡村建设行动的新建或改建用地，促进城乡产业协同发展，城乡基本公共服务体系共建共享，城乡基础设施互联互通，统筹社会保障制度和公共就业创业服务制度城乡一体。

3.5 加强制度措施保障

要充分发挥规划的实施效果，让规划的引领作用得到最大限度的体现，必须从制度和措施上进行保障。

首先，在规划编制上必须强调创新，以全新的思维进行乡村振兴规划，对现有的乡村振兴发展模式提出改革创新的思考，面向长远目标形成系统性的布局，前瞻性地储备技术[10]；其次，在规划的实施上要完善各项保障措施，加强与政策法规和各层面相关规划的衔接，建立规划实施评估机制，建立好项目库，对项目实施情况和实现情况进行评估和适时调整。

4 结语

乡村振兴规划是未来乡村发展的重要指导，乡村振兴规划的编制需要以精准的指向引领项目落地。在规划编制中将各类项目以延续现有成果发展为前提进行统筹考虑，开展化整为零、循序渐进的建设，使其目标更具有衔接性，规划更具有可操作性及可持续性。为了更好地达到这个目的，在乡村振兴规划编制前需要进行充分的调研工作，全面掌握乡村建设现状，了解当前乡村振兴的优势和问题，制定详实可靠的解决方案，提高乡村发展的水平。过渡期的乡村振兴规划的编制需要各方协作配合的工作，其动态性、统筹性要求较高，编制的时候应持之以恒、坚持不懈、深入研究、全面考虑，才能使规划更具有权威的指导意义。