地方政府隐性债务规模估算差异及风险研究

张玉瑾， 管治华

(安徽大学经济学院， 安徽合肥230601)

当前地方政府隐性债务存在的风险主要表现为规模的不确定性，从而为我国未来金融市场的稳定与经济长期增长带来未知因素。2020年的新冠疫情使得现代货币理论中的政府信用货币创造的功能再次引发新的讨论。基于此背景，笔者从文献梳理的视角，通过归纳不同学者对隐性债务规模估算的方法及结果，在比较视角下，探究地方政府隐性债务规模的问题。

一、国内外地方政府隐性债务的识别

(一)国外地方政府隐性债务及成因识别

1.政府隐性债务

1992年，哈维·罗森将政府隐性债务界定为“政府对未来支出款项的支付承诺”，包括现实中政府给予的财政补贴、社会保障基金及其他政府未直接界定清偿关系但未来需承担的支出责任等[1]449。1998年，Hana Polackova将政府债务从直接、或有、显性、隐性的角度划分为四类[2]53。

2.隐性债务的成因

西方最初将隐性债务定义为社会养老保险在未来可能出现的资金缺口。2014年，Robert C.MacKay认为，无资金准备的养恤金负债是一种隐性债务融资，以应计负债与公共养恤金资产估值之间的差额计算[3]。近年来，部分隐性债务产生于公用事业中政府可能承担的或有债务，如德国某些公共事业单位承担部分政府财政职能，且地方政府为其所借款项进行兜底负责，但这部分债务并未纳入地方政府债务统计口径当中，因而构成一种政府的隐性负债[4]7。此外，丹麦的一些地方政府将其固定资产作为售后回租的标的物来为公共支出融资[5]48。近些年，隐性债务被解读为政府出于担保责任而承担的那部分债务。Reinhart和Rogoff认为，隐性债务是由于政府对不同领域担保出现道德风险而产生的，包含国家的公共债务以及在经济危机时期政府公共债务中的私人债务[6]。Krugman认为，政府的隐性担保会催生企业和金融中介机构的道德风险，极易导致企业的不良资产成为政府的隐性债务[7]327。除此以外，Koetsier认为，自然灾害也会导致政府的隐性或有债务[8]。

(二)国内地方政府隐性债务差异识别

1.形成视角下的隐性债务

从形成因素的角度来看，隐形债务主要有两种：一是“地方政府由于违法违规变相举债而承担的支出义务”；二是“政府出于道义责任及自身角色需要以财政资金作为还款来源”[9]、政府是否需要财政兜底并由此承担支出义务[10]。相对来讲，前者主要指由于融资需求较大所导致的基层政府债务，而后者产生的债务自古有之，包括未参保人员的社保资金缺口、国有企业的亏损补贴、自然灾害的救助等[11]。

2017年，国家财政部以及审计署对隐性债务的定义为：“地方政府通过非正规渠道融资方式，如融资平台公司、政府购买服务、政府与社会资本合作、政府投资基金等方式违法违规或变相举债而形成的。”2018年10月，国务院发文指出：“地方政府隐性债务是地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。”可以看出，官方口径将隐性债务定性为政府法定债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还及违法违规举借的债务，且大部分融资资金用于地区基础设施建设等公益性项目[12]。

2.隐性债务的构成

从债务来源的角度来看，多数地方政府隐性债务是由地方政府融资平台、政府与社会资本合作项目、对国企的救助以及政府购买服务等产生的。从资金用途的角度考虑，政府由于在地区经济和基础设施建设中存在资金缺口，因而地方政府隐性债务所得的资金大多用于公益项目和准公益性项目之中。基于资金投向的视角，隐性债务主要归纳为以下两类：一类是建设性的债务，主要投向本地区的经济建设，包括融资平台、棚户区改造、政府购买服务项目、金融扶贫和政府与社会资本合作项目等方式产生的债务；另一类则是地方政策性融资担保债务[13]。

由此可见，中西方隐性债务均是强调可能的“未来”支出责任，但相对来讲，国内一般认为隐性债务的实质是在法定的政府限额之外，债务主体包括地方政府和国有企事业单位，政府承担直接或间接偿债责任，债务用于公益性或者准公益性领域,债务的举借常常伴有违规行为，并最终需要以政府财政资金偿还或负担，但又未纳入预算管理体系所产生的债务[14]。

二、地方政府隐性债务的规模测算

关注隐性债务风险，首先需要确定隐性债务的规模。从测量方法来看，当前大多是间接测算。蒲丹琳和王善平将地方投融资平台作为隐性债务主要来源，用融资平台的银行贷款总额作为地方政府隐性债务规模的间接度量[18]。钟辉勇和陆铭[19]、陈菁和李建发[20]则以地方融资平台公司发行的城投债务，间接估算隐性债务规模。基于此，国内外许多机构和学者进行了一系列研究来估算隐性债务的规模，并基于各自的研究角度提出不同的估算方法，但主要是采用核算的方式统计地方政府隐性债务的规模。

国内现有研究多是从隐性债务的举借主体、资金来源和资金投向等三个角度，估算我国地方政府隐性债务的总体规模。从资金来源来看，隐性债务是由地方政府债务、政府性基金、政府与社会资本合作项目、政府购买服务、城投债务、融资租赁及其他非标融资等渠道进行融资。从资金投向来看，隐性债务投向基础设施建设等公益性或准公益性项目。从举借主体来看，地方融资平台、政府自身和部分国企均是地方隐性债务的融资主体，通过统计整理所有融资主体的债务余额数据，可以估算出隐性债务规模[21]。即使是基于相同角度，由于不同学者对隐性债务的界定不同、估算方法不同、数据来源不同，自然估算的隐性债务规模也不尽相同。笔者总结不同角度下学者的估算方法及数据选取，从而多视角思考地方政府的隐性债务。

(一)从举债主体的角度测算

目前，国内部分学者认为，地方融资平台是政府筹集建设资金的主要渠道，尤其是2008～2015年间，地方政府主要通过融资平台进行举债融资，从而积累了大量未来可能由财政资金偿还的融资资源。因此，有学者认为融资平台是隐性债务的主要举债主体[22]。

不同学者通过加总不同年份的融资平台债务余额，估算出隐性债务规模在30万亿至46.7万亿元之间[23]。吴盼文、曹协和、肖毅等提出，若仅仅将融资平台的贷款及城投债作为隐性债务的衡量口径，无疑会使测度规模低于实际水平，这是因为诸如养老金缺口、金融机构的坏账以及国有企业的债务最终可能均由地方政府为其兜底，但却未计入隐性债务的衡量口径[24]。姚煜、裴武、朱少华等则将除城投融资主体之外的PPP(公私合营模式)项目公司和政府投资基金也纳入隐性债务的形成主体，通过加总城投平台的有息债务和PPP项目中可行性缺口落地项目来估计隐性债务的规模[25]。

(二)从债务资金来源的角度测算

从资金来源的角度看，学者们对可能形成隐性债务的资金来源渠道的看法较为统一，认为其资金来源于地方政府为基础设施建设等公益或准公益项目而举借的债务。估算的主要思路是：将形成地方政府隐性债务可能使用的举债渠道中产生的债务余额加总，扣除预算内资金，进而估算得出地方政府隐性债务的总体规模。

姜超等将由地方政府举借的投向融资平台的金融类债务视为隐性债务。其估算方式是将银行贷款、融资租赁、发行债券、非标融资、政府性基金和PPP项目等融资渠道中投向地方政府融资平台的额度扣除已纳入政府预算的部分。张明从不同数据来源的角度分析，将隐性债务归纳为通过融资平台和PPP项目两种途径获取的投资建设资金及银行贷款中政府担保的部分。

(三)从债务资金投向的角度测算

地方政府融资主要目的是通过财政投融资撬动地区经济发展，因而融资所得资金主要是投向本地区一些公益性或准公益性项目，如环境建设、公路交通、公共设施等基础设施。

现有研究从债务资金投向的角度分析，按照收支恒等的原则，用地方政府为基础设施建设的支出总额与地方政府自有资金之差来估算地方政府隐性债务的规模。但不同学者选择的纳入隐性债务的基建行业不同、对基建投资收入的衡量不同，最终估算出的结果自然也不同。

王润北提出，地方政府基建资金主要用于地方基础设施投资，参照国家统计局相关数据，选用“水、电、气生产与供应”“环境、公共设施、水利”“交通运输与物流”等3大行业，按照“总支出”，即基建总固定投资与中央基建投资之差，减去“总收入”，即基建预算内资金、投资收入与地方政府债务余额之和的思想来估算隐性债务[26]。李一花、乔栋在上述研究的基础上加入了“科技投入”“教育”“卫生”和“公共管理组织与社保”等4个行业，并以国有土地出让金收入作为政府的自有资金。用上述行业固定资产投资额减去行业投资预算内资金和当年国土出让金收入的60%作为隐性债务的规模[27]。

汪德华、刘立品认为，上述方法存在缺陷，估算方法不合理，应以现有审计公告结构性信息为基础，结合现有公认的基础设施资金投向和审计署披露的地方债务资金投向，对其进行修正[28]。首先，修正行业范围的核算口径，剔除“电、水、热力等传统生产供应业”，选取“教育”“卫生、社保和社会福利业”“公共管理与组织”“环境和公共设施和水利”以及“运输业”等5个行业作为核算行业。其次，由于保障房建设和土地收储的隐性债务规模没有具体对应的固定资产投资，按审计署公布的用于保障性住房和土地收储的债务在地方政府或有债务中占比约9%进行估算。

(四)从其他估算角度的测算

根据Hana财政风险矩阵归类的思路，将地方政府隐性债务划分为直接隐性和或有隐性两类进行归纳整理。在直接和或有隐性债务的划分上，学者意见较为统一，直接隐性债务包括以政府为责任主体应付的欠款、公共投资项目的未来支出以及社会保障刚性兑付类债务；或有隐性负债包括违法违规、变相投资类债务及政府救助类债务[29]。

汤林闽、梁志华以中国政府资产负债表为依据，归纳整理了政府或有和隐性负债的范围[30]，主要包括准公共部门发行的债券、地方政府或有负债、国有金融机构的不良资产、外债的或有和隐性部分、社保基金缺口，并假设所有或有负债都会转化为直接负债。

三、地方政府隐性债务的风险分析

(一)风险产生原因

1.客观原因：分税制形成的财税体制与现行政府的职能错位

1994年分税制改革后，在税收分成方面中央相对于地方政府拥有绝大部分优质税源，中央税比例不断加大，归属地方的税源、税种明显不足，进而使得地方财权与事权不相匹配。地方政府在自身财政收入存在缺口的情况下，只得违规举债。此外，由于当前经济体制尚不完善，地方政府与市场在职能上存在错位重叠。在经济体制转轨的过渡期内，地方政府还未厘清与市场的边界，过度插手本属于市场调节的部分，自然有更高的财政支出需求。即使在2015年新《预算法》实施后，在债务限额管理的控制下，仍有地方政府违规担保为地方融资平台筹集资金，造成隐性债务风险的累积。

2.主观原因：经济发展中的投融资需求与供给严重不足的矛盾

经济发展过程中基础设施建设和招商引资需要大量的资金，但我国目前由于政府融资渠道尚不完善，通过正规方式举债犹如杯水车薪，难以满足地方政府的投融资需求，进而导致地方政府违规举债。新《预算法》实施后，地方政府取得一定的举债权，在当前化解存量债务风险与政策收紧的双重背景下，正规举债渠道难以满足需求，政府只能另辟渠道，从而积累了大量的隐性债务[31]。

(二)从测算角度看我国地方政府隐性债务面临的主要风险

从隐性债务的测算角度来看，我国地方政府债务风险主要集中在PPP项目、政府性基金、政府购买服务和地方政府融资平台融资过程中。具体如下：

第一，PPP推进过程中的风险累积。2014年以来，各地政府积极推动政府与社会资本合作，以社会资金撬动银行贷款，将政府服务、企业发展与公共诉求有效结合，以提高本地区基础设施建设、民生工程等公共物品的有效供给，推动本地区经济快速发展。但由于PPP项目建设周期长，融资渠道复杂且隐蔽，出现一批明股实债、变相承诺收益等“伪PPP”项目，从而加大了地方政府的隐性债务风险。此外，地方政府在PPP项目上，只关注其融资功能，为吸引社会资本合作而主动承担大部分本可以避免的项目风险，缺乏对项目合作各方的问责机制，最终造成潜在的债务风险。

第二，政府性基金违规融资带来的风险累积。政府性基金是政府信用的重要组成部分，对引导地区经济转型与发展起到至关重要的作用。2014年以来，政府性基金呈现爆发式增长。新《预算法》的实施堵住了地方政府违规举债的“口子”，为满足地区投资和产业转型需求，地方政府纷纷设立政府性基金进行融资。一方面，政府性基金在融资过程中存在杠杆融资、承诺最低收益等行为，增加了地方政府违约兜底的风险。另一方面，当前政府性基金面临规模失控风险，基金规模过大而资金没有好的项目承接，导致基金投资效率低下，投资没有收益甚至造成巨额亏损，增加了地方政府的隐性债务风险。

第三，政府购买服务过程中的隐性债务风险。近年来，地方政府购买服务领域与资金规模不断扩大，但当前政府购买服务中比较突出的问题在于购买服务内容泛化，部分地方政府以“购买服务”之名行“举债融资”之实，在没有财政预算支持的情况下，以政府购买的名义违规实施基础设施等工程类项目。这种变相举债存在较大的债务违约风险，进一步放大地方政府的隐性债务风险。

第四，融资平台中的隐性债务风险。新《预算法》实施以来，地方政府融资平台受到严格监管，各地通过债券置换、贷款置换建立债务化解基金等方式，化解融资平台债务风险。但融资平台的融资方向没变，投资项目也大都集中在本地区的公益项目之中，短时间内，很难完全厘清归属于地方政府的债务量。

四、结 论

本研究基于文献比较的视角，在梳理国内外文献关于隐性债务内涵的基础上，对当前国内外关于我国地方政府隐性债务的测量方法进行总结研究，并基于测量角度，分析当前地方隐性债务面临的主要风险，得出以下结论。

(一)隐性债务规模判定差异较大

当前，主要从举债主体、资金来源和资金投向等三个角度对地方政府的隐性债务进行衡量。此外，有部分学者在测量方法、债务分类等方面进行改良，以不同于前者的独特视角估算我国隐性债务规模。原因在于，当前缺乏对隐性债务内涵的统一界定，法定以外的隐性负债行为无具体的支出责任规划。因此，核算口径也是众说纷纭，而关于隐性债务的构成、隐性债务显性化概率的确定等问题都悬而未决，导致现有隐性债务估算结果难以得到各方的统一认可。

(二)债务规模不是债务风险的决定因素

对于隐性债务，各界关注的焦点是防范其风险，于是通过各种角度去界定和厘清隐性债务的规模与构成似乎成为风险治理的思维模式。然而，由于各个层面对隐性债务规模测算的差异性，导致隐性债务的风险也就变得难以度量。从基础理论角度看，防范地方政府的隐性债务风险，就是防范由此引发的偿还风险，于是从金融风险概率思维的角度，认为融资平台的债务不等于隐性债务，其债务属于企业债，政府可能承担其违约后的救助责任但不承担其全部的债务[32]。故将融资平台债务全部作为隐性债务会高估其规模，而其他诸如养老金缺口、金融企业坏账、国有企业负债等目前是否被纳入隐性负债衡量，尚存争议。2017年以来，我国尚未发生一起地方政府隐性债务的偿还问题。同时，各种隐性债务的估算差异，也说明这个问题的不确定性。从实践中看，越是发达地区，其债务规模越高于不发达地区，其杠杆融资平台的评级以及融资资信较优，更容易从市场中获得资金，因为其偿还现金流能力较强。由此可见，债务规模不是债务风险的决定性因素，债务风险主要由其债务偿还能力所决定。

(三)地方财政信用与债务管理的差异性

从前面分析可见，隐性债务是因为利用了财政相关的“承诺”或“担保”，这表明其是利用财政信用资源的一种融资行为，而支出承诺会对未来的现金流量资源管理带来风险。因此，隐性债务的存在说明财政信用与现实形成的债务有一定的相关性，但不是必然会形成债务。财政信用是整体社会信用体系中一个有机组成部分，由于我国是五级财政体制，而财政信用体系尚未建立与其五级财政体制相应的分配制度。于是，在市场经济这种高度信用化的经济环境中，只有将财政信用与债务管理进行匹配，才能有效规范隐性负债行为。现行的相关管理制度主要是从财政现金资源的管理着手，比如缴库制度、罚款制度、非税收入管理等。由财政部发起的“国家融资担保基金”是对财政信用资源集中使用的重要举措，但对于地方政府来讲，相关财政信用并不体现在现行财政流量管理的“四本账”，即一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算之中。目前，对于地方政府相关的各类融资平台的信用评级是通过市场化的方式来实现。国际上有标准普尔、穆迪、惠誉等三大评级机构，国内有国衡信国际、中诚信国际、联合资信、大公国际、上海新世纪评级等五大资信评级机构。从政府财政角度来看，对于相关地方政府担保、融资类金融企业的信用评级，国家财政部缺乏统一的标准认定，这就使得地方政府财政信用与财政的债务管理存在脱钩现象。因此，地方政府的隐性负债就是对地方政府信用“公地”的一种开发。

通过上述综合分析，对于防范隐性债务风险问题，未来的研究视角应聚焦三个方面。其一，规范隐性债务的定义及测量的官方统一口径。目前，学者们对隐性债务规模的测度方法莫衷一是，当下需要一个官方的测量口径，做到真正摸清债务规模，推动隐性债务在阳光下运行。其二，债务规模与债务风险并不是简单的相关关系，需要进一步研究影响地方政府隐性债务风险的核心因素。其三，财政信用评价体系的完善也是未来防范化解地方政府隐性债务风险的一个关键所在。