村级党组织领导力的现实考探与实践路径

曾土花

(中共广东省委党校 党史党建教研部，广东 广州 510053)

党的十九大报告和2018年中央一号文件分别对村级党组织领导力建设提出了具体要求，强调“要强化农村基层党组织的领导核心地位，持续整顿软弱涣散的村级党组织。”新时代加强村级党组织的领导力建设应立足于领导力的构成要素，以赢得群众的支持与拥护为出发点和落脚点，提升村级党组织领导力建设的质量和效果。

一、村级党组织领导力的构成

(一)村级党组织领导力的概念分析

要了解村级党组织领导力的构成，离不开对领导力概念的探讨。十九大报告中提出了中国共产党领导力的概念，但并未明确领导力的具体内涵。部分学者认为，领导力是领导者如何激励他人自愿地在组织中做出卓越成就的能力。[1]将领导力定义为一种能力或能力体系，虽然看起来比其他的定义更加具体，但却难以通过领导力的定义去掌握领导力的实质。因此，越来越多的学者开始关注领导力的实质。如尤克尔认为：“领导是指对他人施加影响，从而使他人理解需要完成的任务以及如何完成任务，并就此达成共识的过程。”[2]8可见，领导力的实质就是影响力，强调领导者与追随者之间相互影响的关系。值得注意的是，领导力这一概念中所强调的领导者并非狭义上的个人层面的领导者。根据所强调的领导者的不同，可将领导力分为个体领导力、团队领导力、组织领导力、政治—社会领导力四类。其中个体领导力、团队领导力、组织领导力主要局限在组织内部，强调组织的对内领导。而社会—政治层次实际上是指领导突破组织的边界，从组织内部的领导扩展到对社会的外部领导，强调更大范围的影响力。这四种类型的领导力是层次递进的关系。村级党组织作为党在农村中的最基层组织，其领导力从属于社会—政治层次。

因此，根据领导力是能力素质的集合，其实质就是影响力。村级党组织的领导力可理解为：就能力而言，其是指处于农村社会关系中的村级党组织，在特定的情境下引领群众及农村中的各类组织推动社会发展所需要具备的各种能力素质的集合；就实质而言，是指村级党组织对群众及农村中的各类组织所主动施加的，并被群众和各类组织所接受的正向的、积极的影响力。

(二)村级党组织领导力的构成和作用机理

根据领导科学理论，领导力主要划分为权力性影响力和非权力性影响力。事实上，基于职位所获得的权力性影响力并不一定具备真正的领导权威、获得较高的领导效能。基于非职位权力(非权力性)影响因素建立起来的权威更能赢得人们深度的认同并提供深厚的情感根基。因此，领导力应当由非权力性影响因素去塑造，主要侧重于柔性的领导力。党的十九大报告指出：“要不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力。”党的十九大报告中所界定的四个力都体现了领导力的因素，也是当前研究领导力所要关注和解决的问题。[3]25由于村级党组织的自我领导是领导力建设的内在因素，因此，村级党组织的领导力主要包括政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力、组织领导力。

村级党组织的领导力是这五个力相互作用的生动表现，并不是这五个力之间的简单堆砌，体现为整体与部分之间的关系。加强村级党组织领导力建设应力求整体的最优化，发挥整体的最大功能，这也是这五个力之间相互耦合的互动过程。这五力之间是相互联系、相互促进的关系，任何一个力的弱化都会对其他四个力带来不利的影响。其中政治领导力是统帅，思想引领力是领导力的灵魂，群众组织力是重点，社会号召力是体现，组织领导力是基石。

一是政治领导力在村级党组织领导力建设中起统领作用，政治领导力主要体现为对政治路线、政治原则、政治方向的影响力；体现为解决根本问题、方向问题、重大问题、原则问题。[4]政治领导力是村级党组织领导力建设最本质的特征，村级党组织的领导力建设要以政治领导力为统领，才能始终确保领导力建设的正确方向。二是思想引领力是村级党组织领导力建设的灵魂，是村级党组织用马克思主义理论武装党员和群众、统一思想的能力。思想引领力能够为村级党组织的合法性地位提供合理性的解释，形成对马克思主义主流意识形态的信仰，提高群众对村级党组织的价值认同，增强社会的凝聚力。三是群众组织力是村级党组织领导力建设的重点，是指村级党组织组织群众的能力，将分散的具有相同利益需求的农民聚合起来形成有机整体，最终实现共同目标。人民是推动社会发展的主体力量，人民力量的凝聚需要以组织为保障。强大的群众组织力赋予了村级党组织深厚的群众基础，实现组织优势向力量优势的转化，因此，把群众组织起来，这是村级党组织领导力的基础性因素。四是社会号召力是村级党组织领导力建设的体现。社会号召力是村级党组织充分发挥在乡村治理体系中的领导核心作用，调动一切可以调动的力量，团结一切可以团结的力量，调动乡村社会的多元社会组织、群众的积极性，实现乡村社会的共治共享的能力。村级党组织的社会号召力很好地发挥了制度领导的作用，实现了乡村社会多元治理力量的合作，体现了较为高超的领导能力和领导艺术。五是组织领导力是村级党组织领导力的基石。组织领导力是村级党组织的自我领导力，是村级党组织能够具有强大领导力的基础。值得注意的是，组织领导力具有整体性，强调村级党组织是一种集体领导。纵观世界政党的发展史，人们评价一个政党领导力的强弱，判断一个政党的性质，从来都不是基于政党的个别党员的表现，而是从党员群体的整体上判断其行为。对于组织领导力也是同理，组织领导力的提升靠的不是极少数党员的领导力，而是党员队伍整体的领导力。

二、当前村级党组织领导力建设存在的问题

十八大以来，村级党组织通过加强领导力建设，塑造了为民、务实、清廉的组织形象，锻造了忠诚、干净、担当的干部队伍，促进了大部分困难群众脱贫致富，促进了乡村社会面貌的极大改善。村级党组织领导力建设的成效表明，大部分村级党组织都能在决战决胜脱贫攻坚、推动乡村振兴的过程中发挥领导核心作用。但部分村级党组织领导力建设仍存在不足，突出表现为：

(一)政治功能不突出导致政治领导力不强

当前，村级党组织政治功能不突出导致其政治领导力不强，表现如下：一是覆盖范围出现偏差。《中国共产党农村基层组织工作条例》(以下简称《新条例》)中明确表明村级党组织全面领导村的各项工作，领导范围覆盖更加全面。这也意味着村级党组织要领导村庄内部的经济、政治、文化、社会、生态及党建任务。事实上，部分村级党组织仍然存在重经济发展轻文化发展、生态发展的现象，村级党组织虽然强化了自己的政治职能和党建职能，但没有将政治职能与社会治理职能相互联系起来，存在“小党建”思想。二是部分村级党组织大局意识不强。仍有极少数的村党组书记习惯大小事情自己说了算，在会议中习惯“一言堂”，习惯凭一己之力做决策，形成了独断专行的领导作风，导致其他领导班子长期处于弱势地位，不愿意或不善于发表个人意见，从而影响民主集中制的发挥。有的村党支部书记做决策时大局意识不强，作出的决策方案过分考虑家族利益，习惯于搞小圈子。三是部分村级党组织领导基层民主政治的能力不足。在民主选举环节，即使村民的参与积极性普遍较高，仍然存在拉票贿选的现象，村民往往容易根据关系的远近，而不是能力大小选人。在民主决策环节，虽然“四议两公开”作为民主决策的程序已经成为共识，但重大事项大部分都是由村两委决定，即使开会也是走过场。在民主管理环节，一些软弱涣散的村级党组织的村务公开不足，公开的都是常规性的事务，与群众切身利益相关的事务公开不够。此外，由于村务监督委员会和村民规约发挥的作用比较有限，影响了民主监督的效果。

(二)群众思想政治工作重视不够导致思想引领力不强

部分村级党组织的思想引领力发挥不够，表现为少数群众的思想道德水平不高。少数村民存在等、靠、要的思想，集体意识不强、功利思想严重、观念保守落后。少数村民们一心指望村级党组织能够解决其生活中的难题，部分村民的集体意识缺失，在参与公共事务的过程中出现“自利”的现象。与此同时，村级党组织对农民思想政治教育工作的紧迫性认识不足，思想政治教育工作经常让位于经济工作和扶贫工作。部分村级党组织没有意识到加强群众的思想道德教育与加强群众的科学文化基础教育和民主法治教育相结合的重要性，村级党组织做思想政治工作往往是为了解决短期问题，而不是着眼于群众能力素质的系统化提升。此外，村级党组织教育群众的方式方法较为落后，缺乏生动性，创新性不足。表现为以讲授式的理论教育为主，村级党组织和村民小组组织文体活动比较少。有些村级党组织能够做到积极下村宣传政策，但是几乎都是按照上级的文件精神和会议精神进行简单地宣讲，不注重与农村发展的实际情况和群众的自身情况相结合，缺乏耐心细致地向群众进行说服教育。

(三)群众再组织化程度不高制约群众组织力的提升

部分村级党组织组织群众的能力仍需提升，表现为农民参加合作社的比率仍然比较低。截止到2017年7月底，“全国依法登记的农民合作社达193.3万家，入社农户占全国农户总数的46.8%。”[5]这意味着还有将近一半的农民没有组织起来。根据张素罗等人对河北省838户农民进行调研的数据显示，在已经拥有农民合作组织的村庄中，“54.2%的农户没有参加任何合作组织。”[6]村级党组织在乡村振兴和脱贫攻坚战中没有较好地将群众组织起来，自身组织结构不够优化是内在制约因素。在横向层面，仍有部分村级党组织的组织覆盖不到位和工作存在空白点现象。在纵向层面，村级党组织的数量日益减少，《中国共产党党内统计公报》的数据显示，2018年村级党组织已缩减为54.5万个[7]，比2012年整整减少了大约4.5万个村级党组织。这说明村级党组织的分布也进行了较大范围的合并，调整后的农村基层党组织面临覆盖面广、辐射区域大、以及“半熟人”社会的挑战，这在一定程度上增加了党组织有效组织群众、动员群众的难度。此外，农村集体经济是建立村级党组织与群众之间关系的重要纽带，村集体经济组织是将群众组织起来的重要载体。2018年，全国村集体经济组织29.34万个，占农村总数的50.3%，村集体经济组织73.56万个，占总村民小组数的15%[8]，可见，村集体经济组织在村民小组层面数量太少，影响了群众的集体认同感。

(四)农村协商民主制度不健全导致社会号召力较为薄弱

在实践中，由于农村协商民主制度发展不完善，使得乡村社会多元治理主体之间的协同性不强，制约了社会号召力。一是部分村级党组织对农村协商民主制度的重要性认识不足，对农村各类群团组织的作用认识不足，引导不够，导致群团组织的作用发挥不明显。二是农村协商民主制度的协商程序不够完善。表现为缺乏制度化的协商渠道，协商主体如何产生的程序和范围不够明确，农村多元社会组织尚未被纳入协商主体之中，多元治理主体之间的协同并未实现，农村各类组织无法拧成一股绳。如有的地方的村民议事会成员是在直选产生的村民小组议事会成员中产生，缩小了农民参与的范围；有的地方的协商主体是从村民代表中选举产生，这意味着将协商民主的权力交给村庄的少数权威人士，不利于农村基层民主的扩大，不利于将农村多元的治理主体纳入其中。另一方面，农村协商民主制度的程序规定较为笼统。省市级的地方党委，在遵照中央精神制定地方的协商民主制度时，往往存在复制中央文件，或者稍微改动一下的现象，这使得基层协商民主制度在实际运作过程中缺乏可操作性。三是农村协商民主制度的配套机制不完善。农村协商民主制度与现存的农村的自治制度的互动性不够，协商的结果不能很好地与村民自治制度的选举制度实行有效对接，出现“为协商而协商”的形式主义问题。

(五)农村党员干部激励制度不完善制约组织领导力的提高

村级党组织的组织领导力很大程度上表现为农村党员干部的领导能力。当前，部分村级党组织的组织领导力不强表现为少数村干部的能力素质不强。一是少数村干部的政治素质不够硬，政治使命感、责任感不强。如少数村干部在确定贫困户、低保户、危房改造的过程中存在优厚亲友、以权谋私的行为。少数村干部理想信念不够坚定，尤其是西部地区的留守型村庄的村干部对带领群众实现脱贫致富、实现乡村振兴的信心不足。二是部分村干部的综合能力不强。部分村干部不注重学习党的方针政策精神，不善于将上级的方针政策与本地区的实际相结合，习惯盲目跟风，工作缺乏创新性。

造成农村基层党员干部能力素质不高的原因在于：一是选拔难。随着城市化进程的展开，农村人口急剧流失，村干部的结构不断老化、后继乏人，出现选人难、选优秀的人更难的局面。二是待遇低。根据统计资料，2017年广东、河南、贵州、青海、新疆等地村支书的月工资分别为2630、2119.8、1478.2、1577、1840.8元。[9]很明显，与其他外出务工者相比，村支书的收入偏低，与当前高强度的工作不相符。三是发展空间小。一方面村干部的政治发展空间小，虽然“两代表一委员”制度的推行能够为村干部参政议政发挥作用，但是由于名额少，使得这一制度吸纳的人员有限，并且由于提名办法不完善，出现了跑票、拉票的违法行为。另一方面，村干部的身份转换难。从1999年开始，优秀的村党支部书记可以参加乡镇机关公务员、事业编考试，为党支部书记转换身份提供了可能。但是由于指标少，并且有些地方还有低于45岁的年龄要求，以及高中以上文化学历要求，无形中加大了村干部转换身份的难度。

三、加强村级党组织领导力建设的实践路径

村级党组织要突破能力的“短板”，应坚持问题导向，紧紧围绕乡村振兴战略目标，从加强村级党组织领导力建设的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力、组织领导力这五个维度突破制约瓶颈，实现领导力的全面提升和持续发展。

(一)加强村级党组织的政治建设以提升政治领导力

马克思恩格斯关于党的政治领导力特别强调无产阶级政治属性问题，“无产阶级的政治先进性要求其组织成员必须从政治上看问题，必须是讲政治的政党。”恩格斯认为工人阶级的政党应该有“自己的目的和自己的政治”[10]225。列宁指出无产阶级政党要从“政治上正确地看问题”[11]408，因此，加强村级党组织政治建设要做到：一是突出政治功能。村级党组织及其党员干部，要坚持党的领导的根本原则，自觉做到“两个维护”，自觉维护党中央权威和集中统一领导，从严从实抓党内政治生活，增强党员的党性修养。二是强化政治领导。一方面，村级党组织要树立“大党建”的思维，加强对村级各类组织和各项事务的全面领导。以党建为引领和抓手，推动乡村经济、社会、文化、生态的全面发展。另一方面，坚持集体领导与个人分工相结合，按照民主集中制的原则，明确领导集体和领导者个人之间的权限，并实行严格的个人负责制。三是提高村级党组织领导基层民主政治的能力。须完善民主选举的程序性，提高民主决策、民主管理的科学性，发挥村民委员会的在民主监督中的作用，确保在农村经济社会发展过程中所开展的一切工作都体现对人民负责的价值导向，积极发挥群众的主体性作用。四是提高贯彻落实方针政策的政治能力。村级党组织要提高解读和领会党中央政策精神的能力，坚持不折不扣地贯彻落实党中央在农村中的各项政策。既要做到从本村的实际出发，制定出符合地方发展的切实可行的方案，又要坚决禁止出现歪曲执行、选择执行、替换执行、附加执行的执行行为。

(二)探索灵活性的思想政治教育方式以提升思想引领力

马克思、恩格斯非常重视思想引领的作用，“理论一经群众掌握，也会变成物质力量。”[12]9列宁认为思想的力量是获得革命力量的关键，他指出：“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”[13]347由此可见思想引领力的重要性，而提升村级党组织的思想引领力，需探索灵活有效的群众思想政治教育工作方式，具体而言：一是思想政治教育要与解决群众问题相结合。毛泽东指出：“群众所关心的现实问题，都是我们值得注意并加以解决的问题。”[14]137关注民生诉求是思想政治教育工作能够始终保持吸引力的逻辑起点，这就要求将思想政治教育工作与群众工作结合起来，即思想政治教育工作要与真正解决农民最关心的、最迫切的教育、医疗、分配不公、食品安全、生态环境等方面的民生问题相结合。二是思想教育与群众的互动参与相结合。村级党组织要结合当前群众生活的时代背景，改变以往口头式灌输的单一形式，根据不同年龄段的群众的喜好，使用以口头、文字、文化的多样化的教育形式，善于利用网络平台便捷、开放、交互式参与的特点，借助网络、手机、微信等多种形式，由传统注重单向式的灌输转向与群众多元化的交流、互动。三是思想政治教育与日常生活教育相结合。村级党组织要密切关注群众的生活，不断将理论知识转化为其丰富的生活内容，实现空洞的理论教育向有血有肉的教育转化，将理论教育贯穿于生活化的教育环境中。如通过设计党建长廊、邻里说事等多元化的形式营造自主、和谐的环境，使群众在日常中受到教育。

(三)提高基层社会的组织化水平以提升群众组织力

群众组织力的大小反映的是群众对村级党组织的向心力，以及村级党组织对群众的吸引力。吸引力和向心力越强，村级党组织的群众基础越坚固，领导力就会越强。在列宁看来：“把千百万劳动人民组织起来，这是革命取得胜利的最深的源泉。”[15]709因此，提升群众组织力，需提高基层社会的组织化水平。具体而言，应做到：一是扩大村级党组织的组织覆盖范围。组织覆盖是将群众组织起来的组织保障，建立和完善“纵向到底、横向到边、纵横交错”的组织结构体系，以便最大程度地加强与农村社会中不同领域、不同阶层的群体和组织之间的联系，扩大党组织在群众中的影响力。“纵向到底”是指要完善党组织的纵向结构，逐渐变革“一村一支部”的基层党组织架构，打破行政村区域的限制，从乡村振兴的实际出发，推动组织结构设置重心下移到自然村，尤其注重在少数、边穷、落后地区的自然村设置党组织，使得党组织能够影响和覆盖每一个村民。“横向到边”侧重于村级党组织体系的横向扩展。具体而言，要将党组织的网络体系延伸到农村社会各类组织中，探索党组织设在农业合作社、行业协会等形式，减少党组织覆盖的空白点。打破行政村域、城乡地域和不同行业的限制，在以行政村设置为主的原则基础上，探索“村村联建”的方式，最大限度地整合党建资源，将不同领域的群众重新组织起来。二是建立群众与村级党组织的利益联结机制。村级党组织要将群众重新组织起来，需要建立利益联结机制，发展村集体经济，让群众在集体中获得发展。村级党组织在领导集体经济发展的过程中，要以实现和维护农民的利益为立足点，发展壮大村集体经济。在经济发展形式上，可以采取“土地集中生产经营型”的方式，发挥农业生产的组织化和规模化的效应，也可通过创办农业专业合作组织，重新建立村集体与农户之间经济上的利益联结关系，做大做强村集体经济。

(四)促进多元治理主体的互动以提升社会号召力

社会号召力实质上反映的是村级党组织与多元社会组织之间的关系及农村社会多元治理主体的互动情况。多元治理主体之间的良性互动既要充分发挥村级党组织的领导优势，又要充分运用农村协商民主制度的制度优势，促进多元治理主体之间的高效良性互动。具体而言，一是完善村级党组织引领民生事务协商体系。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》指出：“涉及行政村公共事务和居民切身利益的事项，应当由村党组织、村民委员会牵头、组织利益相关方进行协商。”这条规定既明确了村级党组织在推进协商民主制度中的领导责任，也规定了村级党组织领导的协商内容。因此，村级党组织针对村庄公共事务和居民切身利益的事项要做好相关的细化和完善。二是构建村级党组织领导的议事机制。村级党组织要扮演好领导者和组织者的身份，营造良好的议事氛围，充分调动多元协商主体的积极性，就村级党组织领导制定的协商议事展开积极的协商。村级党组织作为协商的领导者，要负责搭建良好的议事平台，倡议参与者能够就协商议题展开积极的讨论，并及时汇集、搜集各方意见，形成民事民议的广泛多层的协商格局。三是促进协商民主制度与村民自治制度的结合。要保证农村基层协商民主制度的有效运行，关键是要使协商的结果进入到民主决策的议题之中，实现协商民主制度的议事功能与村民自治制度的决策功能的对接。

(五)加强党员干部的领导能力以提升组织领导力

村级党组织的领导，关键在组织，核心在人。人才是实现领导的最为能动的关键因素。村级党组织的领导力需要发挥一个个农村党员干部的领导力。一是选优配强农村基层干部队伍。在选拔环节，要选准突破口，立足于农村内部，注重选拔受过教育的回乡青年；注重从本土中吸纳政治过硬、双带能力强的党员；注重选拔经受锻炼、有一技之长的退伍军人；注重选拔外出打工、积累资金回乡创业的青年。这部分群体是农村新的生产力的代表，将其作为一支生力军来培养，释放他们身上的能量，将有助于优化农村党员的结构。针对村民自治委员会的村干部的选拔环节，村级党组织要担负起领导村民进行民主选举的重任，着力解决村庄选举操作程序不规范的问题。村级党组织要善于监督民主选举的过程，防止选举过程受到人情、金钱、暴力的干扰，确保民主选举过程有秩序地进行。二是加强农村基层干部队伍的教育培训。根据十九大报告提出的农村基层党组织的职责要求，紧扣乡村振兴战略要求，开展产业发展、乡村美学、村庄规划设计、农村政策内容、农业技术发展、市场经济知识等教育培训。围绕基层治理的难点、热点、焦点问题，开展关于农村信访工作、维稳工作、群众工作、党风廉政工作方面的培训，开展群众关心的土地流转、征地拆迁方面相关政策内容的培训，提高农村基层干部应对农村复杂问题的能力。有针对性地提升农村基层干部现代化治理能力。三是激发农村基层干部干事创业的热情。对于村两委干部，要在经济上激发村两委干部干事创业的动力，将村两委干部工资待遇纳入县乡两级保障，尽量做到工资不低于当地的平均工资，并且根据村集体经济的实际，探索村两委干部与村集体收入相挂钩的奖励机制。积极推进村支部书记担任“两代表一委员”，增强他们的政治素质、政治责任感和参政议政的能力；积极拓宽村干部的发展空间，适当放宽村干部在公务员、事业编制考试中的年龄条件，适当增加招录名额，拓展村干部的上升渠道，激发他们的积极性。