我国环境损害鉴定评估制度研究

王宏巍，张嘉桐

(东北林业大学 文法学院 ，黑龙江 哈尔滨 150040)

党的十九大报告指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，要像对待生命一样对待生态环境”。(1)习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次代表大会上的报告》，北京，人民出版社，2017年，第23—24页。近些年，国家陆续发布了一系列生态文明建设的相关文件，如《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等推动生态文明建设，在《生态文明体制改革总体方案》中提到：健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机制。这里的“评估方法”就涉及环境损害鉴定评估制度。环境损害鉴定评估，是指鉴定评估机构对环境事件开展调查、分析，得出损害原因及损害范围，出具评估调查报告，为后续环境修复、环境损害赔偿、环境诉讼等提供专业性的依据。(2)参见於方、赵丹、田超等：《生态环境损害鉴定评估工作指南与手册》，北京：中国环境版社，2022年，第5页。环境损害鉴定评估制度的良好发展，对生态文明建设的意义重大，建立完善的环境损害鉴定评估制度体系，也是我国制度建设的重要一环。随着国家对环境、生态文明建设工作的逐渐深入，环境损害鉴定评估制度也在有序开展，早在2006年，在环保部门的指导下，我国就已经拉开了环境损害鉴定评估工作的序幕。但是，由于当时的相关法律、司法解释过于原则，技术方法也存在缺失，环境损害鉴定评估工作并未实现真正意义上的发展。为了解决上述问题，研究者们积极探索，分析国内环境损害鉴定评估制度的现状，学习其他国家和地区关于鉴定评估制度方面的先进经验，进行了理论储备和知识积累，对鉴定评估制度及工作中遇到的具体问题，如：环境损害因果关系与范围界定、数额计算方法、鉴定评估机构与人员的资质、管理机制等进行了系统研究。(3)参见董正爱,胡泽弘：《协商行政视域下生态环境损害赔偿磋商制度的规范表达》，《中国人口·资源与环境》2019年第6期，第149页。但是，环境问题的复杂多样势必导致环境损害鉴定评估制度发展之路一波三折，虽然当前国家已经对环境损害鉴定评估制度及相关工作的开展出台了相关法律法规、政策文件，但我国环境损害鉴定评估仍存在法律体系不完善，主体制度存在缺陷等问题，这些问题有待在今后环境损害鉴定评估制度的发展中加以解决 。

一、我国环境损害鉴定评估制度发展现状

任何一项制度的发展，都需要有关法律法规、政策文件的推动。2011年，环境保护部(现生态环境部)出台了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(以下简称《意见》)，标志着我国环境损害鉴定评估工作真正开展起来。

环境损害鉴定评估工作涉及的部门很多，其专业研究部门，如下属于各省生态环境研究院的环境规划研究所，是适应环境保护工作新形势建立的，在我国山东、四川等地均有设立；在环境规划研究所内部还设有环境风险与损害评价研究中心、环境综合监测站以及环境污染损害评价技术中心。这些部门的主要工作是辅助生态环境部开展环境损害鉴定评估工作，具体包括环境损害的修复、环境风险研究、环境风险实验等。国家在设置专门机构的同时，也在逐渐开展相关试点工作。根据《环境污染损害鉴定评估试点工作方案》的规定，我国在河北、江苏、山东、河南等7个省开展了试点工作，在积累了一定工作经验后，又逐步扩大了试点地区，增加了四川、深圳、绍兴等5个省市。为了更好地应对一些重大突发环境事件，2013年，环境保护部(现生态环境部)又印发了《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》。(4)参见王兴利、吴晓晨、颜为军等：《环境损害鉴定评估领域难点探讨》，《中国环境管理》2019年第2期，第89页。此后具有环境损害鉴定评估资格的机构也陆续增多，2014年至今，环境保护部(现生态环境部)陆续向社会发布了三批环境损害鉴定评估机构名录，截止2022年，名录中推荐的鉴定评估机构达到42家。

在鉴定评估机制上，2011年环境保护部(现生态环境部)的《意见》第十二条提出健全工作机制，要求抓紧建立鉴定评估机制，细化制度规范，完善运行方式。但并未公布关于鉴定评估制度的具体规定和要求。2011年环境保护部(现生态环境部)印发了《环境污染损害数额计算推荐方法》(第I版)，这是针对环境损害鉴定评估的技术方法说明。此后环境保护部(现生态环境部)又印发了《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》，规定了突发性环境事件鉴定评估的前期准备、中期工作开展、后期评估结果出台等程序性内容。2016年6月，为了丰富环境损害鉴定评估工作及管理体系的内涵，生态环境部(原环境保护部)又接连印发了两项技术规范：《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》。2011年至今，环保系统的试点和推荐单位根据以上管理性文件和技术规范开展了龙江河镉污染、腾格里沙漠污染、天津港爆炸等约500起环境损害事件的鉴定评估工作及后续问题处理。(5)参见兰绍清：《我国生态环境损害赔偿制度研究——基于生态环境损害赔偿评估方法的构建》，《福建论坛(人文社会科学版)》2018年第10期，第184页。

二、我国环境损害鉴定评估制度存在的问题

尽管我国环境损害鉴定评估制度正在朝着规范化的方向逐渐发展，但是，总体上看，环境损害鉴定评估制度在法律法规、评估主体以及评估资金方面都存在着需要解决的问题，这些问题限制了环境损害鉴定评估工作的开展，不利于环境损害鉴定评估制度的构建。

(一)法律规范不健全

当前，虽然出台的法律、司法解释等规范性文件对环境损害鉴定评估作出了相关规定，但是，现有的规定并不足以构成完善的鉴定评估法律体系。同时已经出台的法律法规对于环境损害鉴定评估管理制度的规定也过于笼统，实践中无法有效操作，这突出体现在：

1.缺乏顶层设计，相关法律法规无法有效连接

环境损害鉴定评估制度的具体构建，仍旧缺乏相应的法律规定。在我国并没有一部环境损害鉴定评估基本法，已经出台的法律法规，相关内容之间很难实现有效衔接。就环境损害鉴定评估的用语而言，各级各类规范性法律文件对其规定都不相同，如《环境保护法》《突发事件应对法》使用的是“评估”和“评估制度”；《刑法》《刑事诉讼法》《民事诉论法》《行政诉讼法》使用的是“鉴定”；《关于司法鉴定管理问题的决定》则采用的是“司法鉴定”。(6)参见庄琳：《对环境损害司法鉴定的若干思考》，《环境保护》2018年第17期，第31页。由于这些规范性法律文件对环境损害鉴定评估的界定不同，在进行相关制度构建时，难免会存在一些不同的理解，会使环境损害鉴定评估的相关内容衔接不畅，导致环境损害鉴定评估工作进展缓慢。

2.相关规定笼统，操作性差

《环境保护法》第32条(7)《环境保护法》第32条：国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。仅规定了国家建立和完善评估制度，可是对于评估制度应如何建立、有哪些程序，制度的主体、内容等都没有具体规定，那么国家自然无法依据相关规定对鉴定评估进行有效管理。另外，司法鉴定管理制度虽然相对而言更具有体系性，但又多限于对环境诉讼提供服务的司法鉴定工作，对于环境损害鉴定评估并没有符合特定需要的机构和人员，行为规范也仅限于较为原则的工作程序，管理内容存在缺失。(8)参见朱建勇、陈士莉、刘亮：《生态环境损害赔偿与环境公益诉讼衔接机制研究》， 《深化依法治国实践背景下的检察权运行——第十四届国家高级检察官论坛论文集》,上海，2018年:第554页。

(二)鉴定评估主体有待完善

1.行政主体协调不畅

我国环境损害鉴定评估的立法比较分散，没有制定统一的《环境损害鉴定评估法》。鉴定评估涉及的业务部门众多，如资源、环保、司法行政等等。因此，如何高效地解决环境纠纷，明确赔偿范围，更为清晰地展现出环境事件中相关部门的责任，需要协调相关部门之间的关系。此外，环境资源的管理、环境保护政策的贯彻落实、环境损害鉴定评估的开展，也需要各部门共同努力，相互配合，而这是提升环境损害鉴定评估工作效率的关键。实践中，各部门积极探索，为推进鉴定评估工作的良好运行做出了不少努力，如农业农村部针对渔业环境损害的情况，印发了《非法捕捞案件涉案物品认(鉴)定和水生生物资源损害评估及修复办法(试行)》的通知，环保部门对环境损害鉴定评估进行了行政指导，出台了《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》，并针对其中的内容向社会征求意见。虽然相关部门的行为推动了鉴定评估管理的进程，但也存在各自为政、缺乏协调的问题。渔业、海洋、司法行政等单位，都属于环境损害鉴定评估制度工作中的行政部门，对鉴定评估机构进行管理。评估机构在日常开展工作过程中，也要受到多个部门的共同监督与管理，可是由于不同部门开展工作的依据并不一致，管理过程中难免会出现相互矛盾的情况，特别是面对复杂的环境事件时，行政主体之间缺乏协调的问题会更加凸显。(9)参见於方、牛坤玉、贾倩：《论环境责任保险中的环境风险与环境损害评估》，《环境保护》2017年第14期，第53页。

2.行业协会构建缓慢

鉴定评估是一项复杂的工作，涉及到制定行业发展规划、参与各相关领域的法律法规和政策性文件制定、鉴定评估人员的培训，制定鉴定评估行业技术规范、标准，规范业内收费，对机构信誉、人员职业操守的监督，管理经验交流，以及研究其他国家和地区的先进工作方法、加强国际合作等方面。(10)参见侯雪璟：《环境损害鉴定评估制度研究》，硕士学位论文，河北大学法律系，2017年，第30—31页。这些工作如果均由环保、资源管理、司法行政机关承担，不仅不符合我国简政放权的政治体制改革思路，而且行政机关也未必能够胜任复杂的专业工作要求。建立行业协会是一个解决上述问题的好方法，行业协会在市场经济发达的国家比较常见，属于一种社会组织形式，它的出现可以加快产业发展进程，维护产业发展秩序。行业协会管理最显著的特征在于：它是为了维护行业秩序和行业利益的自我管理，它不同于公共行政或公共机关组织的管理，它在一定程度上是一种服务管理，反映的是整个行业的利益，而不是个别机构的利益，它的宗旨是以行业利益的实现促进社会利益的实现。因此构建一个环境损害鉴定评估领域的行业协会有利于生态文明建设。

环境损害鉴定评估涉及土壤、水、空气等要素，范围广泛，鉴定评估技术跨物理、化学、生物、医学等多个专业学科，因此对于行业协会的构建有着极高的专业要求。但是，我国环境损害鉴定评估工作在行业协会的构建方面，进展缓慢，并未设立专门机构从事环境损害鉴定评估工作。首先，行业协会缺乏相应的法律地位，具体到协会的职能、权益、性质等，都没有针对性的规定，这使得协会在构建过程中合法性难以保证，自然也很难得到认可。其次，行业协会属于社会团体，不隶属于政府，不受政府部门管理，这虽然在一定程度上给予了行业协会独立性，但对于一个即将起步或者刚刚起步的行业协会来说，缺乏政府的管理，在很多方面，如经费筹集、举办活动等都会存在困难。最后，一般的行业协会人员构成复杂，来自各行各业，但环境损害鉴定评估需要的是专业型人才，既需要技术型人才，也需要管理型人才，鉴定评估领域人才缺乏，也一定程度上阻碍了行业协会的构建。

(三)评估收费高

环境损害鉴定评估收费高主要有两方面原因：第一，环境损害鉴定评估自身的特点决定了它收费高。环境损害鉴定评估涉及事项多，特别是在一些重大复杂的环境事件中，涉及事项就更多。一方面，鉴定机构接受委托之后需要按照程序采集检材、样本，实地勘察污染现场，做各类模拟实验，选定修订鉴定方法；另一方面，由于环境要素的复杂性，污染物随时会发生变化、时间要素影响环境状况、牵涉范围大，这既增加了鉴定评估工作的时间成本，也相应增加了鉴定周期，使得鉴定费用高。另外，鉴定评估工作程序复杂，现场勘查、收集污染物、采集证据、保存样本及后续的模拟实验等，都需要一定的资金支撑；再加上鉴定评估是一项技术性较强的工作，在工作开展过程中，需要一些专业的设备仪器及技术性人才，这些都提升了鉴定评估的工作成本，正是这些硬件成本和人力成本决定了环境损害鉴定评估的高费用。第二，环境损害鉴定评估工作目前缺乏统一的收费标准，一定程度上导致价格虚高。司法部和国家发改委发布的《司法鉴定收费管理办法》只规定法医、物证、声像资料类司法鉴定收费实行政府指导价或政府定价管理，对于环境损害鉴定评估费用的收取标准没有规定；在环境案件中，当事人支付的鉴定费用还包括了相关鉴定人员的差旅费，也一定程度上增加了当事人的负担。环境损害鉴定评估费用高，对承担鉴定费用的申请者是个极大的负担，这在某种程度上甚至抑制了他们提起诉讼的积极性。因为当前我国《诉讼费用交纳办法》第11条、第12条规定：鉴定费用不属于诉讼费用，由提出鉴定申请的一方缴纳。(11)参见《诉讼缴纳办法》，第11条 证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴，由人民法院按照国家规定标准代为收取。 当事人复制案件卷宗材料和法律文书应当按实际成本向人民法院交纳工本费；第12条 诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付。人民法院依照民事诉讼法第十一条第三款规定提供当地民族通用语言、文字翻译的，不收取费用高额的评估费用，对本就处于弱势地位，同时又遭受环境污染导致人身与财产受损的受害者来说，更是雪上加霜，甚至会成为制约其提起诉讼的障碍。例如在云南曲靖镉污染事件中，某社会公益组织本想针对此次事件提出公益诉讼，但高达800万元的鉴定费用，最终迫使他们放弃了司法的救济途径。

三、欧盟和德国的环境损害鉴定评估制度

(一)欧盟的环境损害鉴定评估制度

欧盟层面主要以指令、推荐方法的形式实现对成员国环境损害鉴定评估的指导，旗下成员国并不是直接照搬指令，而是将其转换成符合国内实际需求的国内法，开展鉴定评估工作，同时也发布了一些技术指南辅助进行。从相关资料来看，欧盟范围内环境损害鉴定评估机构和人员没有具体的行政准入制度，而环境损害司法鉴定管理制度则与各成员国司法制度息息相关。

2000年，欧盟颁布《环境民事责任白皮书》，将传统损害与环境损害的概念予以区分，并分别列明。它认为环境损害应当包括生物多样性损害、场地污染损害两方面。2004年，欧盟又出台了《预防和补救环境损害的环境责任指令》(2004/35/CE,经2006/21/CE修正，以下简称《指令》)规定各成员国应指定专门机构负责环境修复。《指令》附件明确了以修复为目的的环境损害评估工具包(REMEDE)。(12)参见於方、刘倩、齐霁等：《借他山之石完善我国环境污染损害鉴定评估与赔偿制度》，《环境经济》2013年11期，第40页。欧盟认为，环境损害评估属于修复的一个环节，评估的目的在于采取等量化的措施修复环境，并通过修复补偿环境损害。在修复过程中，主要责任方是污染者，在污染者无法提供修复措施时，则由主管机构进行。基于污染者付费原则，环境损害发生或者导致损害的紧迫威胁发生后，污染行为人应承担预防与补救措施费用，包括承担最终的评估费用。《指令》生效后，同样被各成员国转化为国内法，捷克、立陶宛、法国、意大利最先践行了该《指令》；意大利、拉脱维亚、立陶宛最早将《指令》转化为国内法；德国、瑞典、荷兰等国也相继开始制定国内相关法律。德国于2007年发布履行《指令》的法案，并授权各州立法履行《指令》；英国于2009年制定《环境损害预防和修复规定》，2015年最新修订为《环境损害预防和修复规定2015》(2015No.810)。

欧盟在《指令》中推荐了资源等值法(Resource Equivalency Methods for Asessings Environmental Damage in the EU, REMEDE), 在技术层面为成员国提供了新思路。不过，对于评估程序、评估方法等细节问题，《指令》中没有规定。欧盟于2008年推出等值分析工具包(toolkit)，目的是有效解决技术方法层面存在的问题。对于不同环境损害事件应适用何种恢复措施，《指令》推荐使用资源等值法(REMEDE)对环境损害进行评估。这种评估方法，在一定程度上参考了美国环境损害鉴定评估管理方面的经验，评估程序主要包括四个阶段：初始评估、确定和量化损害、确定和量化增益以及确定补充、补偿性恢复措施。(13)参见张红振、曹东、於方等：《环境损害评估:国际制度及对中国的启示》，《环境科学》2013年第5期，第1658—1659页。

1.采用资源等值法，应考量与损害同种类、数量、质量的自然资源或服务 ( resource-to-resource or service-to-service equivalence approaches, REA), 美国将这种方法叫做生态等值分析法(Habitat- Equivalency Analysis, HEA)；

2.如果自然资源或服务不能等量恢复，则考虑同类型补偿性恢复措施；

3.在不可能直接平衡自然资源或服务的情况下，主管部门可能采取货币估值方法(monetary valuation)，以确定替代性的补充或补偿措施，即价值等值法 ( value-to-value approach)。《指令》并未对货币估值方法作进一步规定，在美国，这样的方法有联合分析法、条件价值评估法等。

(二)德国的环境损害鉴定评估制度

德国环境损害鉴定评估具有非常大的自主性与灵活性，主要表现在两个方面：第一，环境损害恢复的管理机构、评估规则及费用承担，由联邦法律授权各州具体制定，联邦层面没有统一的技术方法；第二，在环境损害司法鉴定方面，形成以拥有公法人地位的德国工商总会与协会共同合作为基础的行业管理模式。德国环境损害鉴定评估管理严格依法授权，相关法律有“2007年履行欧盟《指令》的法案”(以下简称2007年法案)、《工商业法》、《企业法》、《手工业法》等。

环境损害鉴定评估的法律责任主要规定在联邦法律中，各州可以开展立法工作、发布指导文件，这些都是环境损害鉴定评估管理工作开展的法律依据。德国各州的自主性较大，按照2007年法案的规定，环境损害恢复的监督管理主体、具体的评估规则以及相关费用的承担由德国各州具体确定。德国2007年法案中没有对损害评估规则做过多规定，而是将具体规定的任务授权16个州分别立法，这将影响水环境损害和生物多样性损害方面补救措施的确定，德国许多州已专门针对损害评估制定指导文件。(14)参见沈百鑫：《德国环境法治的经验和对我国的启示——以空气污染治理为重点比较领域》，《德国研究》2021年第1期，第104页。

此外，德国环境损害评估鉴定师的管理依靠行业自律，其行业自律的方式较为特殊，在遵守法律规定的前提下，通过行业内部约定，依托成熟的行业组织，实行管理。德国商会和协会作为行业管理的主体，拥有丰富的信息资源库，该信息资源库区域性特征明显，分布程度较广，涵盖多个领域，保障了鉴定评估工作的全面性。同时，商会和协会具有明确的法律地位、较强的专业独立性以及极高的自治权，二者的职能全面、行业自律能力具备较高的水平，这也提升了商会和协会在鉴定评估中的工作能力。

四、我国环境损害鉴定评估制度的完善

环境损害鉴定评估制度是包括评估主体、评估对象、评估内容、监督措施等多方面内容的制度体系。当前，我国的环境损害鉴定评估制度已经从起步走向发展阶段，在这个阶段，重视细节建设、保障制度合理运行是关注的重点，具体可以从以下几个方面进行完善：

(一)建立健全法律规范体系

1.重视环境损害鉴定评估管理的责任

近年来，国家对于环境损害赔偿与责任追究的立法工作也在有序推进，可以在构建环境损害赔偿与责任追究体系时，加入环境损害鉴定评估管理制度的内容。借鉴美国自然资源损害赔偿制度中自然资源损害评估(NRDA)制度体系建设经验，在环境损害和环境损害赔偿制度试点改革的基础上，从法律层面给予环境损害鉴定评估管理制度相应的法律地位与法律保障，并以此为基础，出台相应的的环境损害评估法律法规、国家技术标准、行业技术规范、工作程序、操作指南等，形成政府与行业共同管理、诚信清单与信息公开等全面配套的环境损害鉴定评估管理格局。(15)参见邢洁、曲茉莉、李立欣等：《中国环境污染损害鉴定评估研究进展》，《环境科学与管理》2016年第5期，第37页。

2.确定鉴定评估证据的法律效力

可以参考美国《超级基金法》第107 (D) (2) (c)条有关鉴定评估法律效力的规定，确定在环境行政处罚、应急处置、生态环境损害赔偿、环境刑事责任追究程序中，依照法定程序和国家技术规范要求做出的鉴定评估意见具有推定效力。(16)参见陈其平、张艳、潘海婷等：《美国环境污染损害鉴定评估监测对中国的启示》，《环境科学与管理》2018年第10期,第3页。责任人无其他证据足以推翻鉴定评估意见时，法庭确认鉴定评估的法律效力。这能在一定程度上防止鉴定评估不及时、多头鉴定和重复鉴定的问题。需要注意的是，并非所有的评估意见都具有推定效力，只有国家有关机关,例如生态环境损害赔偿权利人提交的评估意见才具有推定效力。在普通的环境侵权民事诉讼中仍然应遵循传统的证据效力认定规则，因为根据《民事诉讼法》(2021年修正)第66条规定，证据必须查证属实才能作为认定事实的根据。

3.在责任追究中细化评估的启动。可以参考美国《国家石油和有害物质污染应急计划》DOI规则和NOAA规则，意大利《环境法典》以及荷兰“公权力机构具有急物评估职责”的有关规定，在环境损害行政处罚、应急处置、生态环境损害赔偿、环境损害刑事责任追究中，明确行政机关和司法机关启动鉴定评估的程序，规范鉴定评估活动的运行，保证鉴定评估合法、及时开展，促使鉴定评估客观反映损害事实。非私益环境损害鉴定评估中，应当推广政府购买鉴定评估服务，在行政经费中列支预算，满足精细化的环境应急和行政处罚对鉴定评估的技术需求，司法机关也应明确将鉴定评估费用列入办案经费或赔偿资金中，保障鉴定评估工作的开展。

(二)完善评估主体制度

1.细化行政主体规定

从三部门(最高法、最高检、司法部)联合发布的《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》可知，各部门之间要加强沟通与交流，及时了解环境损害司法鉴定工作开展的进程，完成本职工作，提升工作质量。通过对相关国家鉴定机构和人员的资格管理经验以及对国内资格管理现状的分析，建议弱化资格管理的行政许可，由司法鉴定行政机关对鉴定准入资格做出原则性规定，由环境损害鉴定评估相关行业部门，根据技术情况、实践要求对原则性规定予以细化，根据需要进行调整。根据有关部门发布的《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》可知，生态环境部(原环境保护部)应当承担起建立专家评审库的工作，该专家评审库可以对鉴定机构或人员是否具有鉴定资质进行审核。司法鉴定行政机关在审批机构时，随机选取专家库中专家对鉴定机构和人员的能力进行评定，给出评定意见。(17)参见张瑞峰、陆朝阳、董迎雯等：《环境损害鉴定评估司法适用现状及对策》，《资源节约与环保》2018年第7期，第135页。同时环境损害鉴定评估还需要多个部门积极配合，各司其职，如农业、海洋、水利等部门，结合各自领域的环境特点，增强与司法行政部门的沟通，共同推进环境损害鉴定评估制度的发展，更好地为环境损害鉴定评估工作服务。

2.加快行业协会构建进程

在对行政主体规定进行细化的同时，也应当注重行业协会的构建，实现二者在环境损害鉴定评估制度中的有机统一。行业协会应当积极参与到相关法律法规、政策文件的制定过程中，发挥自身优势，提出专业性的建议；调查和研究环境损害鉴定评估行业改革、发展和管理的共性问题，向行政部门和环境管理部门提出政策和立法方面的意见和建议；组织开展环境损害鉴定评估发展等方面的调查、分析，参与制定环境损害鉴定评估行业发展规划；制定鉴定评估行业技术规范、标准，规范行业内收费，防止业内机构争相压价、恶意竞争；组织开展环境损害鉴定人诚信等级评估、鉴定质量评估、鉴定机构资质评估，开展环境损害鉴定业务交流活动和教育培训，提高鉴定机构和鉴定人员的专业技术水平，为今后的鉴定工作打牢基础；进行行业内技术、管理经验交流，以及学习国外先进经验、加强国际同行交流等工作内容的行业管理，加强国内外环境损害鉴定评估行业协会的沟通与交流、共享信息、攻克难题，拓宽与外界的交流渠道，合作共赢，共同推动环境损害鉴定评估制度的发展完善。

同时要加强对行业协会的管理。环境的公共属性决定了环境损害鉴定评估行业不属于纯市场化竞争领域，环境损害鉴定评估行业协会应当有别于商业性质的协会。行业性质的鉴定评估机构应当由政府财政支持的非政府、非民营、公益性组织承担，必要的组织经费由国家财政拨款，同时也可以接受社会的公益捐赠。行业协会由环境监测、环境医学、经济、法学等多学科专家组成，按照《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》的规定，民政部门负责对环境损害鉴定评估的管理组织进行登记，并对这类登记的组织进行监督。根据工作需要，成立从事环境损害鉴定评估的行业协会，从中央到地方分等级进行管理，协会成立后，在其内部可以设立专门的管理委员会，负责环境损害鉴定评估工作的具体实施。行业协会具有多样性的特点，不仅体现在部门多样性，鉴定评估工作涉及到的学科也具有多样性，多部门互相协助，能在一定程度上起到内部监督的作用，提升自律性，进而保证环境损害鉴定评估工作及管理的科学性、公正性和高效性。(18)参见贾纪立：《诉讼视角下环境损害鉴定评估机制研究》，硕士学位论文，贵州师范大学,2017年，第46—47页。

(三)加强评估费用管理

1.控制评估成本

规范环境损害鉴定评估流程的支出核算，随着鉴定评估制度的发展及相关法律法规的完善，逐步完善对鉴定评估的成本管理。一方面，行政部门应当加强对评估工作的审批，精简工作流程，节约时间成本，以此减少不必要的支出；另一方面，环境损害鉴定评估工作技术性仍有待提高，相关部门可以通过引进先进的设备仪器，组织评估人员学习交流，增强知识储备等举措让今后的评估工作少走弯路，提升工作效率。稳定的资金体系是开展环境损害鉴定评估工作的基础和前提，一些域外国家在鉴定评估工作上有着丰富的资金来源渠道，例如环境保险、信托基金等，同时，鉴定评估的费用还可通过责任方的赔偿、税收或者公积金等方式进行筹集。我国可以借鉴这些国家的方式方法，以责任者为主要费用承担方，辅之以国家、政府财政或社会承担的方式。这样既达到了惩罚违法环境责任人的目的，又在另一方面拓宽了鉴定评估资金的来源渠道，逐步形成健全的鉴定评估资金体系。另外，还可以通过财政投入、向高污染企业征税、建立环境责任保险等方法，最终形成能够独立运作、来源稳定的综合资金保障体系。

2.改革收费方式

行政监管部门可以联合行业协会和相关部门制定评估费用范围标准，具体包括鉴定评估工作流程各环节的收费标准，以文件或其他规范的方式公布出来。在开展鉴定评估工作时，应当先选择评估机构，再进行评估收费的流程，因为不同地区、不同机构评估的收费标准会有差异，如果先缴纳费用，后续很可能会出现因为其他原因，更换评估机构的问题，那之前缴纳的费用是否能退回，是否要重新缴纳费用都是需要解决的问题。评估机构应根据费用标准和自身机构情况确定费用，可以引入招标机构作为中间人，联合行业协会，按照机构资质、效率、水平等因素确定最终的评估机构。这种先确定机构，后交费用的方式，可以有效避免额外的费用支出，也免除了委托单位因费用标准不明而引发的担忧。

五、结语

当前我国正在推进生态文明建设，生态环境保护发生了历史性、全局性变化，环境损害鉴定评估制度逐渐进入了发展的快车道。党中央、国务院出台了一系列相关政策文件，为构建完善的环境损害鉴定评估制度指明了正确的方向。藉此，我国应当建立更加规范的法律体系，为环境损害鉴定评估制度提供坚实的法律保障。在实践中，环境损害鉴定评估部门要加强责任意识，确保评估工作稳步进行，推进评估制度向前发展；同时国家也应当进一步细化行政主体的职能分工，最大限度的发挥行政主体在环境损害鉴定评估制度发展中的作用；环保部门应当允许行业协会参与到有关鉴定评估制度的决策中，以此提升行业协会的职能水平，进一步增强行业协会公信力；国家及环保部门应共同加强对评估费用管理，确保环境损害鉴定评估工作能够顺利开展。