广东省地摊经济的规范化与法治化探究——基于广东省5个代表城市的调查

卢灿丽，蔡鹏涛，吴宝瑛，朱宝玲，陈彬琪，张伟治

（广东海洋大学，广东湛江 524088）

一、地摊经济及其发展状况

地摊经济，通常是在热闹街边、市场门口等人流相对密集区域，以灵活摊位即无店铺的形式进行商品售卖或提供服务，从而获得收入来源的一种经济形式。

“引车卖浆，贩夫走卒”，地摊经济最早起源于西周，距今已有千年历史，是人类最原始、最有生命力的商业活动之一。在改革开放后，政府对地摊保持着严格监管政策，各城市纷纷成立市容管理部门，即如今城市管理局的前身，并设立专门的执法队伍，将地摊经营行为纳入市容管理范畴[1]。近年来许多城市采取“限摊”乃至“禁摊”政策，对地摊进行驱逐清理，不少曾经热闹的集市夜市不复存在，加之全国“创文”“创卫”活动如火如荼地开展，地摊经济陷入生存窘况。

2020年在全国复工复产、恢复经济的背景下，于5月27日中央文明办将马路市场、流动商贩移出2020年全国文明城市测评指标考核内容，李克强总理也表示地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源。在中央释放地摊束缚的举措下，各地陆续出台地摊管理制度规范，规划流动摊贩区域；地摊经济概念股连日大涨；新闻媒体，视频平台等涌现各种相关宣传报道；苏宁、京东等电商巨头均提出相关扶持政策，在“地摊经济”放开后的一段时间，平均每天有十几万人开通支付宝收钱码做生意……

地摊经济迎来了发展的“春天”，但是这股浪潮并没有持续多久。各大官方媒体开始发声给地摊经济降温，认为“地摊经济不能一哄而起”“一线城市不宜推行地摊经济”等，有的城市管理工作人员甚至认为推行地摊经济是经济发展的倒退。不少城市也开始宣布不推行地摊经济，例如，6月，佛山开始着手规划流动摊贩疏导区，但是到了7月，佛山市城市管理综合执法局表示已经全面暂停地摊经济的推行与宣传工作。另一方面，许多民众可能会被网络新闻中“日入千元，月入破万”的摆摊个例所吸引而进入摆摊行业，但真正加入才发现生意难做而逐渐退出。例如，汕头的珠江路公益摊位，2020年6月设立时30个摊位吸引了上千报名者，但因为缺少客流量、缺乏管理等原因，两个多月后实际仍在经营的摊位只剩几家。地摊经济在经过昙花一现的网红状态后，开始趋于不温不火的发展状态。

二、地摊经济的正负效应

纵观地摊经济漫长的发展史，尤其是当下的发展，地摊经济都表现出其正负效应，它犹如一把“双刃剑”，既带来一定的社会效益，也产生不少社会问题。广东省是全国第一经济大省，进出口生意兴盛，社会人口流动性大，就业竞争压力大。课题组选择广东省为调研点，2020年7月～8月实地调查了广东省一二三四五线代表城市：广州、珠海、汕头、茂名、云浮等城市地摊经济的发展现状、管理措施与存在问题等，针对摆摊者、消费者、执法人员、周边商铺等不同群体进行调查访谈，收回摆摊者调查问卷108份、消费者调查问卷107份。

（一）地摊经济的正效应

1.提供就业岗位，减少失业人口

摆地摊的入行门槛较低，启动资金要求较少，能够为城市提供一定的就业岗位，尤其是新冠疫情造成经济萧条后，地摊经济的发展更能起到复苏经济、减少失业、缓解恐慌的作用。在受访摆摊者中，有约63%是失业状态谋生而从事摆摊行业；有约86.2%的摊位启动资金在5千元以下，其中1千元以下的超四成，1千到2千的约两成。单以广州为例，根据广州城管局的统计数据，截至2020年6月，广州共有60多个临时疏导区，8千多个摊位，1.2万名摆摊者，而在受访的广州摆摊者中，有80%是全职摆摊，粗略估算广州便有9千多人通过摆地摊解决就业问题。因为地摊经营对摆摊者的学历水平和技术技能要求不高，所以往往能够更好地吸收“底层剩余劳动力”[2]，在“受访摆摊者的文化程度”调查中，约42.6%是小学文化，约41.7%是初中文化，仅有约15.7%是高中及以上。

2.满足消费需求，推动商品销售

整个社会的消费需求是多层次的，地摊商品相对廉价，能够满足部分购买能力较低的群体，缓解消费压力，有约46.7%的受访消费者是因为便宜而选择购买地摊商品，同时经营较为灵活的地摊也能够给予居民相对方便的购物途径，有约39.2%的受访消费者是因为方便而选择购买地摊商品。虽然地摊商品交易单价一般不高，但是点点滴滴汇聚，整个城市地摊经济的累积，也能够推动部分低价商品的销售，产生不小的社会经济效益。例如许多农民自家小规模种植的农副产品，数量不多不足以卖给批发商，而通过地摊直接零售，减少了中间商差价，消费者也能以较便宜价格购买。

3.形成独特文化，丰富城市生活

地摊可以说是一种文化，不同城市的地摊，反映着当地的风土人情[3]，一些经营多年的老地摊，已成为民众心中的地方标志，也形成了具有地域特色的独特文化，丰富着城市经济文化结构。例如汕头许多美食小吃，本就兴起于街头吆喝叫卖的地摊，它们深受民众的喜爱，既是城市的象征，又是家乡的味道。李克强总理将地摊经济称之为“烟火气”，人间烟火气，最抚凡人心，地摊的存在，丰富了城市经济、文化生活，使得城市更有生气，更有温度。无论是对本地居民还是外来游客，成片的地摊往往容易营造热闹的氛围，成为民众游玩逛街的去处，引起消费者聚集。

（二）地摊经济的负效应

1.影响公共秩序，产生卫生问题

摆地摊是根据消费者的需求出现，时间地点都很灵活，往往选择在马路边、天桥、车站等人流密集场所，但是在人流量大的场所摆摊也容易出现占用道路、堵塞交通的问题。绝大部分地摊都是利用公共空间进行个人经营，例如常见的路边摊，摊位本身就在马路公共区域，而路过购买地摊商品的消费者，一旦聚集，也容易造成道路的拥挤。地摊的经营特点使其难免对城市公共秩序产生一定的影响，约78.5%的受访消费者表示有必要规划指定摆摊区域。收摊后摊位常常留下许多垃圾，造成脏乱差等城市卫生问题，影响城市形象，与创建卫生文明城市的理念相悖。

2.商品缺乏监管，扰乱市场秩序

地摊商品种类五花八门，应有尽有，且因为地摊的特殊性而处于市场监督管理的“盲区”，往往不需要办理任何经营许可或质检证明就能进行销售，加之地摊商品价格相对便宜，因而假冒伪劣，以次充好，鱼目混珠的三无产品也较为容易出现在地摊，损害消费者的权益。“民以食为天”，一些不健康不卫生的地摊食品，也可能对消费者的生命财产安全造成损害。

除了地摊商品缺乏监管，地摊经营即使收入可观，但因为交易流动性大，查税难度较高，也容易成为税务部门的“税收漏洞”，造成国家税源的流失。而地摊因为无需铺面租金和缴税等经营成本，商品售价自然较低，与租金高昂的周边商铺，容易形成不公平竞争，进而损害小店经济的发展。周边商铺也容易因此心生不满而驱逐摆摊者，进而与摆摊者产生矛盾。

3.影响城市管理，产生法律纠纷

纵使城管执法队伍多年来对地摊进行各种驱逐清理，地摊经济也从未销声匿迹。多年来城管与摊贩的“猫鼠”博弈早已成为大众所熟悉的“丑态”，各地经常出现城管巡逻执法将摆摊者驱逐得“作鸟兽散”，但在城管离开后，摆摊者又重新出现的场景，或是“城管下班，摊主出摊”这种打时间差的经营模式。对待地摊经济该如何执法，执法力度又该如何，始终是考验城市治理能力的一大难题。

对摆摊者而言，地摊可能是全家唯一的生计来源，地摊商品可能是其辛勤劳作所得，在被城管驱逐与没收物品时，往往容易产生被压迫的反抗心理或是损失的厌恶心理，在此次地摊“松绑”之后，在一些不推行地摊经济的城市，摆摊者还会产生“中央放开地摊，但基层仍然不允许摆摊”的不满。而城管作为基层执法人员，面对屡禁不止的地摊，也会产生厌烦与怨念。由此也产生不少法律事件，近年来摆摊者暴力抗法与城管暴力执法时常发生，引起社会关注，例如2006年中国第一例小贩刺城管案崔英杰案，就造成城管牺牲、摊主被判死缓的惨痛后果。

三、地摊经济规范化与法治化的重要性

（一）地摊经济存在的重要性

在分析地摊经济规范化与法治化前，首先要分析清楚地摊经济是否应该继续存在的问题。有的受访城管执法人员认为，地摊经济只是疫后复工复产的权宜之计，并非长久之策，将来地摊经济也势必消亡。但是多年来地摊的发展已经表明，不管城市发展多么飞速或是禁摊政策如何严格，地摊仍然或多或少存在着。地摊经济虽然是边缘经济，但是其仍发挥着促进就业、带动消费、丰富文化等正效应，而其存在的负效应也并非无法避免，“一刀切”地禁止地摊经济的存在，其实是一种懒政思维。在“对地摊经济的态度”的调查中，约58.9%表示支持，约38.3%表示不支持也不反对，仅有2.8%表示反对。在城市未来的发展，可以不必鼓励推动地摊经济，但也应该给予其生存空间，使其融入城市治理体系。一方面，这是对摆摊者中众多底层劳动者生存与发展权利的充分尊重和保障，我国宪法规定了公民有劳动的权利，蔡定剑教授也曾质疑城管取缔小贩的合宪性。另一方面，减少对地摊经济“一刀切”的打压，也是减少政府对经济的过多干预。顺应经济规律，由市场“无形的手”去调节地摊经济及其同其他经济形式之间的优胜劣汰，使地摊经济成为补足消费层次的存在，又不至于出现本末倒置的全民地摊的网红状态。

（二）地摊经济规范化的重要性

根据《个体工商户条例》的规定，地摊的管理主要还是依靠各地结合实际情况自行制定规范，我国不同城市的地摊管理规范不尽相同，虽起到因地制宜的作用，却难以保证各地的规范都能够合法合理，具体的制度设计能否有效保障摆摊者的生存与城市的发展之间的平衡仍有待考察[4]。同时各城市的地摊管理制度的普及力度也存在差异，在受访的摆摊者中，约50%表示不清楚本地的地摊制度，约25%表示了解很少，约20%表示比较了解，仅有约5%表示非常了解。地摊管理制度缺乏宣传，自然难以在摆摊者群体中形成普遍的了解与认可，因而很多摆摊者始终保留着以往自由的经营习惯。在地摊经济长期存在的情况下，要消除其负效应，较为有效的办法就是对地摊进行规范化管理，形成长效管理机制。很多城市已经有了流动摊贩疏导区，“变堵为疏”，不再驱逐摆摊者，而是将其引导到疏导区进行管理，既解决摆摊者的生存问题，又可以通过疏导区的规范管理，将地摊纳入监管范围内，避免摆摊者在城市中四处流动。同时，将地摊集中，形成类似市场的经营模式，也使得地摊经营较为有序，更稳定发展。相对于过去东躲西藏的经营方式，摆摊者也更能够认同与遵守规范化的管理。

（三）地摊经济法治化的重要性

我国关于地摊的相关法律法规较少。2015年《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》规定了食品地摊经营的登记管理，并且可划定时段区域进行经营。2017年国务院颁布的《无证无照经营查处办法》明确了在地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品等行为不属于无证无照经营，虽从行政立法的角度使得地摊经营合法化[5]，但地摊经济始终没有明确的“法律身份”。另一方面，《中华人民共和国行政处罚法》和《城市管理执法办法》赋予了城管执法人员一定的职权，可以进行警告罚款、查封扣留等，但是对于城管执法并无细致的法律法规，各地执法主要还是依靠部门制定的规范进行实施，城管也具有较大的执法主动权，能够决定执法的策略、方式和力度等[6]，这也使得城管执法容易带有主观性。同时，缺乏统一规范也使得各地城管自制的行政执法文书，可能存在着体系不完整、要素不统一等问题[7]，有的城管罚款时甚至连相应的文书都没有。在全面推进依法治国的当下，地摊的治理也应当做到依法行政，严格执法，各地城管执法行为的不规范，既损害了城市管理执法部门的形象，又破坏了法治社会的风气。

四、地摊经济规范化与法治化的对策建议

（一）完善相关法律法规

我国尚未形成一个较为统一、具有指导性的地摊规范，要消除地摊经济产生法律纠纷的负效应，规范法治，首先就要有法可依，完善相关的法律法规或是作出法律解释，为全国地摊治理提供法律导向。立法应当明确地摊经济的法律定位，给予其法律认可的“合法身份”，可以将地摊经济作为一种经营活动进行登记管理。不少地方出台了地摊申请制度，经过资格审批和产品质检的申请人可以成为一名地摊经济从业者[8]，在立法上可以设立类似工商登记的地摊经营登记，明确地摊经营的产品要求，准入资格，进行统一登记管理，并且为年老伤残、贫困低保、特殊家庭家属等摆摊者提供便利。通过登记，将遵纪守法的摆摊者同无牌无证的摆摊者区分开，使执法目标更为明确。同时地摊经营商品应当纳入市场监督管理局的管理范围，通过对地摊商品的抽检，以提升地摊商品的质量保障。设立消费者投诉与诚信制度，保障消费者的合法权益，对销售假冒伪劣地摊商品的摆摊者进行警告、取消其地摊经营资格等。

立法也应明确城管执法人员的职权，明确其执法的权力依据和权力范畴，限制城管执法人员的自由裁量权，防止城管执法人员权力的滥用。完善城市管理局的工作细则，理清执法流程，统一执法文书，在执法时配备执法记录仪，确保执法时依法行政，公平公正。中央也可以发布优秀指导案例或经验，引导执法人员学习如何正规执法，避免出现错误执法，引发执法纠纷。同时也要落实好城管执法人员的培训与监督，对其工作合理审查，避免权力寻租或是工作不严谨、不作为的现象。

（二）合理规划疏导区域

各地对于地摊的管理，最为有效的方法之一就是设立流动摊贩疏导区。改变过去一味驱逐摆摊者的做法，将流动摊贩引导到政府划定的疏导区，既解决了摆摊者的经营问题，又减少地摊随意乱摆带来的负效应，同时也充分利用了城市的公共空间。对于流动摊贩疏导区，首要是选址，摆摊者一方选址更倾向于人流密集区域，而管理者一方更倾向于避开人流密集的街区市场，以免加重交通负担，同时邻近居民是否会受疏导区噪音影响，周边商铺是否会受到地摊经济的冲击等，选址需要考虑的问题是多方面的。广州采取的选址办法是由城市管理局与当地街道办协商，听取摆摊者和周边商铺意见进行选址，并通过公示，无异议后再设立疏导区。疏导区的选址也可以较为灵活变动，例如汕头跳蚤市场是设立在商场顶楼天台；珠海横琴新区的疏导区是根据周边项目工程的需求灵活设立、变动和废除。

在设立疏导区后，应制定好合理的准入条件和管理制度，并明确日常监管的责任方。一些疏导区委托第三方管理后，就出现乱收费、高收费的情况，加重了摆摊者的负担，并且管理缺失，也会使疏导区形成脏乱差的情况。广州的流动摊贩临时疏导区就已运营得较为成熟，对疏导区的摊位标识、申请程序、日常巡检、考评指引等都做了细致的规定，整编成册分发给各个疏导区。疏导区的租金与制度设定，应由城市管理局、街道办和第三方承包商共同协商制定，在城市管理局登记备案。监管方要对进入疏导区的摆摊者合理审查资格，并明确告知其管理制度，由摆摊者落实好摊位的卫生责任，对不遵守管理制度的摆摊者，可以报城市管理局进行驱逐，取消其地摊经营资格。

（三）柔性执法硬性为辅

近年来出现一些“微笑执法”“鲜花执法”，取代过去的强硬执法，效果更为显著。城管与摊贩本就不是水火不容的关系，双方完全可以消除针锋相对的局面，形成相互融合的关系。摆摊者承受着生活压力，只是希望得到谋生的机会，过去强硬的执法模式，很难得到摆摊者的理解，还容易引起不满与怨念。城管执法应以教育疏导的柔性执法为主，对摆摊者进行规劝，宣传地摊管理制度，引导其前往疏导区，对个别有困难的摆摊者，听取其合理诉求，对其进行帮扶，解决摆摊难题。对于罚款、扣留没收物品的执法手段要慎用，对多次规劝警告不予理睬的摆摊者才采用硬性执法。以柔性执法为主要手段，以硬性执法为辅助手段。

（四）执法公开改变形象

城管执法人员形象与声誉不佳，容易使执法人员产生负面消极情绪，同时对摆摊者而言，没有威信力的执法人员也难以让人信服，因此地摊的治理始终没能立竿见影，成为法治社会的瑕疵。城管执法人员要改变过去收缴物资而形成的“土匪”风评，树立公正执法人员的形象，才能有威信力，也能避免发生执法纠纷时舆论的习惯性偏见，正确引导舆论导向。首先，执法人员要提高自身素质，依法行政，严格执法，按照执法规范严格操作，减少错误执法。其次，城市管理局要主动公开执法依据、执法记录，接受公众检查与监督，广泛听取群众意见，及时反馈，打好群众基础。不少城市管理局已开设了门户网站，但是缺乏反馈渠道，或是反馈邮箱与电话形同虚设。城市执法人员是城市的管理者，更应该是民众的服务者，应当改变传统的执法观念，完善民众交流反馈渠道，广泛听取民众尤其是摆摊者群体的意见和建议，服务大众。最后，积极开展普法宣传，向摆摊者普及地摊管理制度与城管执法人员的执法管理流程，加强与摆摊者的联系，才能实现相互理解，相互配合。

（五）成立地摊经济协会

城市管理局可以引导摆摊者成立地摊经济协会，由经营状况较好或是经营时间较长的摆摊者主管。协会可以整合摆摊者，代表摆摊者发声，参与城市地摊政策的制定与修改。一方面，使得城市的地摊治理更能听取摆摊者的意见，另一方面，协会也能向摆摊者传达城市地摊的治理理念，构建双方联系沟通的桥梁。同时地摊经济协会也可以成为摆摊者自我发展的渠道，整合地摊经济，保护传统地摊商品，打造地方特色地摊文化，提升地摊的竞争力与影响力。

五、结束语

地摊经济虽不是主流经济，但是其仍发挥着特有的社会效应。它并不只是疫后复工复产的权宜之计，城市应该包容地给予其生存发展的空间，规范管理，消除其产生的负效应。地摊经济要实现规范化与法治化，既要依靠地摊管理者，发挥公权力的主导力量，又要引导作为广泛参与者的地摊经营者，配合工作，双管齐下，才能使地摊经济稳定健康发展，融入城市治理体系。