地方政府研究的理论进路

王鑫

（中共天津市委党校，天津 300071）

行政体制的网格化结构决定了地方政府对地方发展的主要推动作用，通过研究的不断深化，厘清中央和地方政府职能定位，完善地方政府运行机制，优化地方政府机构职能，促进地方的可持续发展。地方政府研究工作是治国理政体系建设的重要分支，研究重点主要包含两个方向，一个是地方政府研究的理论框架，另一个是地方政府研究的理论工具。

一、地方政府研究的理论框架

探寻地方政府研究的理论进路，需要从政府研究的时间叙事进行入手，以微观视角寻求不同地方的共性和个性问题，以治理的程序动态为对象进行多维化分析。

（一）地方政府研究微观化

地方政府研究源于17世纪至18世纪的启蒙运动，并在20世纪中期，特别是七八十年代受到社会性变迁和内部结构性变迁，关于地方政府的体系和对外关系有了新的特点，从而使得相关研究得到极大发展[1]。这些研究多偏向微观化的角度，全球化与地方治理的研究，一方面是在国际组织的推动下来面对全球化带来的共性问题，从而加强区域一体化的横向合作。另一方面是研究领域的蓬勃发展促进了多学科、多角度的研究成果，成果多以案例、典型为主。地方政府与公共服务研究，核心是如何提供有效的公共服务，涉及地方政府提供公共服务的范围和提供公共服务的方式，反映政府与社会、民众与市场的多重关系。地方政府自身的改革问题，关乎政府重塑，主要围绕地方政府组织形式的多样化、地方政府间的合作形式和途径、政府内部纵向权力关系的分权化、服务导向、内部管理企业化等。通过全球化与地方治理研究出的案例等典型问题，对特定对象进行研究，推动地方政府公共服务研究应用和自身改革问题重视。

（二）地方政府研究多维化

地方政府是实现国家政治统治的基石，是实现民主政治的基础，是沟通联络中央政府与民众的渠道，是推进社会发展进步的力量。地方政府研究有两种基本框架，一种是地方政府基础性研究，包括基础研究、外部环境研究、内部结构研究、行为研究、发展研究、比较研究等。另一种是地方政府改革与治理研究，包括理论基础与创新、改革动因与约束条件、体制创新与机构重组、角色定位与职能体系、工作流程再造与管理方式改进、公共服务绩效评估、政府间关系、地方与中央改革互动、改革与治理的创新实验、转型期改革方案的系统设计等。多维的研究框架，为实现打破集权统治，克服市场失灵和政府失灵，实现可持续发展的社会善治提供了可行性。从世界范围来看，在新型公共管理思想的推动下，依托经济全球化背景，关于地方政府层面的体制和运行层面机制的改革与调整正在成为新的浪潮，通过转变治理理念，推行全新的治理政策，克服市场失灵和政府失灵，成为新的风向标[2]。

二、地方政府研究的理论工具

地方政府由国家依法设置，以完成自身内部事务管理的同时，又对地方公共事务进行有效管理为主要职责，运用理论工具进行理性分析，提升治理效能，规避治理风险。

（一）政治系统分析理论

政治系统是一个由环境包裹着的行为系统，这个行为系统在环境的影响下产生并反转过来影响环境，任何政治系统都通过输入和输出来维持自己的生存和稳定。输入包括支持和需求，支持指环境对政治系统施加的压力，以便让它继续行事；需求指环境对政治系统的希望和要求。输出则是政治系统以某种方式影响环境的活动，主要有约束性决策、法令或政策等。输出并非终点，输出给环境带来的变化反过来又影响输入，使需求和支持在质和量上发生变化，这一过程即为“反馈”。借助于反馈，输入—输出就形成一个循环往复的过程。这个理论框架，将自然科学和其他学科的一些概念和范畴引入政治学领域。创立了政治分析的新方法，伊斯顿的输入－输出系统分析模式、阿尔蒙德的结构－功能分析模式和多伊奇的信息沟通分析模式，已成为当代西方政治学主要的分析方法[3]。它把政治现象看作是一个动态的整体过程，为从整体上把握政治现象之间的复杂关系提供了分析模式，有助于克服以往政治学者只注重研究某一种政治现象的片面性。改变了行为主义政治学只注重事实研究，忽视理论建构的研究倾向，开始了将实证研究和规范研究相结合的研究方向，因此这一理论被西方政治学者称为后行为主义政治学的主要代表理论。但这种理论仍存在局限，它致力于建构高度抽象的概念框架和分析模式，把政治过程和政治制度抽象为简单的分析模型，因此难以分析和解释丰富复杂的具体政治现象。同时，一些概念的使用和界定很不精确，表现出理论的空洞性和概念的模糊性。它回避对政治现象本质的分析，把政治系统的自我维持和持续作为研究的核心目的，把现存的政治系统看作是永恒不变的，实际上旨在为现存统治秩序服务。因此，它具有一定的保守性。

（二）结构功能主义理论

社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡。以帕斯森功能结构功能主义为代表，他认为一个完整的社会，一个能发挥效能并持续平稳发展的社会，要涵盖四个要点。一是磨合性，社会体系同周围环境相适应，并将从中获得的资源加以分配给社会成员来满足基本需要，在经济范畴达成共识[4]。二是成就性，社会系统需要不断调动内部各部分和既定目标的功能维度，按照一定的秩序相互协调，从而达成既定要求，实现既定目标，成为政治范畴的初步模型。三是契合性，将社会看成一个整体，不断协调发挥作用的每个内部部分，形成一个有机体，社会公共关系达到了平衡点。四是制度性，社会系统保持稳定性需要加载内在模式来维持共同价值的同一性，内在模式的生发逐渐转变为大众认可的潜在规则，形成了制度，推送文化模式管理。这四个要点之间相互联系，相互作用，相互之间以输入－输出的模式进行交换。这个系统无论在客观还是在主观层面上，帕森斯的结构理论都旨在追求宏观层面上的结构建构。他的这一概念，还具有明显的功能主义和自然主义之倾向。他把个人行动放在社会系统的不同领域中去分析，开创了从微观的角度考察宏观社会系统及系统同个别行动者的行动的相互关系的新思路。在社会决定论和方法论个人主义的争端中，帕森斯的结构功能主义属于前者。经过帕森斯的发展，社会结构的概念已初具规模，形成了关系庞杂又相互串联的功能性系统，代表了一整套观察和分类的原则，把社会看成是若干成分之间的功能联系，而不是简单的混合与堆积[5]。

（三）公共政策分析理论

这一理论包含两个内涵，一个是反映和解释政策过程的认识论本质（理性主义理论、渐进主义理论、混合扫描理论、博弈理论等），另一个是反映和解释政策过程的社会本质（机构制度理论、团体理论、精英理论、集团理论等）[6]。其分析方法包括定性分析（制度分析、系统分析、价值分析、质量分析等）和定量分析（德尔斐分析、一般预测分析、回归分析、模糊分析、成本收益分析等）。举例说明，以应用层次分析法来选择旅游地为目的的政策分析为例，现有方案层：三个地点苏州、杭州和桂林为备选方案，目标层为选择旅游地；准则层为景色、费用、居住、饮食、旅途。通过建立结构模型、构建成对比较矩阵、计算单排序权向量、一致性检验、计算决策层对总目标的权向量来做出决策。所用到公式为CI=λ最大-n/（n-1）和RI=CI/RI是否小于0.1，验算表和软件工具也较简单。

（四）当代治理理论

作为一种规范性理论的分析框架，治理理论是一套用来解释现代国家、地方和社会组织与秩序发生新变化的思想体系。当代治理理论认为，现代社会政府组织已经不是唯一的治理主体，其他公共组织和私人机构也参与其中，传统单向的统治与管理转变为多元的治理与服务，从过去的集权与控制到现在的分权与协商，从科层制结构向社会网络体系过渡，政府治理的策略和手段都发生深刻地变化。地方治理是现代社会多层治理结构的重要组成部分，当代治理理论的理念和方法需要包含在其中[7]。

（五）新制度理论

该理论将制度纳入理论框架，把制度对个人和群体行为的影响应用到研究中去，强调制度界定行为。推崇以实证量化手段分析。制度形式具有强制性，来自上层下达的权威压力以及周边环境的非权威压力。制度形式还具有规范性，圈定在大众认可的、有理性实例作为基础的范围内，即便在目标不确定性增大的情况下，仍然可以在旧的事例中找到变量最小的进行再塑。

（六）公共选择理论

该理论认为政策本身有缺陷，是利用个人偏好选择而非市场选择的一种过程，期望通过提供什么样的公共物品，怎样提供和分配公共物品以及设立相应匹配规则的行为与过程达到帕累托最优。运用新古典经济学的基本假设和分析方法来研究政治问题，形成了独具特色的理论学派：它的分析方法来源于经济学，但是研究的对象不是经济市场而是政治市场；它分析的对象是政治市场，但是分析的方法却完全不同于传统意义上的政治学。公共选择理论的基本特征是经济人假设和方法论上的个人主义。公共选择理论作为政治的经济理论是就其分析的方法而言的，它把经济学中的经济人（或理性人）假设移植到政治领域，认为政治领域中的个人也是自利的、以自己的利益最大化为行为准则的经济人，并将经济市场上的交易分析扩展到政治领域。

三、地方政府研究的理论价值

理论是行动的先导，地方政府作为区域管理的基本模块，是落实政策导向，进行路径实施的直接行为者。强化对其理论化的研究，在理论阐述上界定理论工具的应用范围，明晰理论价值，对政策的形成与实施有着十分重要的作用。

（一）科学价值

政策分析理论工具的应用，为阶级平衡提供了客观依据，为社会结构过渡性矛盾的缓解和解释提供了科学判断。不同的政策选择不同的政策理论工具，对政策的规划、实施进行科学理论分析，对比实施所产生的不同结果，进行定向分析，筛选出满意度更高的政策，调节矛盾诉求，突出公平正义，保障政策实施的科学性和稳定性，不论从物质实际还是精神获得，都能保证社会群体取得利益最大化。在实际应用中，在技术手段的合理加持下，通过数据捕捉与输入反馈，对政策定量分析后的结果进行不同环境下的动态模拟，可以有效地得出多个测试结果，并在综合评价中，根据不同的人文环境和地区人文民俗的特点，进行具体问题具体分析，采取不同段不同地的多个测试结果的交叉实施，体现动态性和获得性的科学价值。

（二）分配价值

社会发展中固化的利益问题，伴随外部和内部环境博弈不断升级，左右社会群体的世界认识，以理论分析为工具，调整变化过程中的不确定因素，实现社会利益再分配的合理性，掌握更有力的话语权。地方政府研究是加强意识形态工作的重要内容，运用理论分析工具，完善理论框架构建，驱动理论工具创新，结合社会发展规律，最大限度地发挥主观能动性，激发政府内动力，推动政府管理格局嬗变，维护公平，推动社会稳定[8]。地方政府在理论应用中，通过工具的合理化使用，对现实问题进行制度化、现实化阐述，掌握分配的基本准则和要求，以问题为导向，进行理论阐释与合理规划，实现现实问题的自我内化，开辟解决途径，体现分配价值。

（三）文明价值

地方政府研究的不断演进，为社会秩序规范提供了基本模板，重塑了社会自身秩序和发展模式，形成不同的利益群体，协调了统治者和被统治者的多样诉求。多阶层利益通过调和，获得实际利益，在文明建设领域获得富足感和成就感，提供了精神价值引导，推动了时代意义前进，实现多阶级的自身利益最大化，是文明前进的重要标志。加强对地方政府的理论研究，从理性视角思考，符合探求真理的基本规律，能够发挥地方政府作为主体的主观能动性，正确引导地方政府在制定政策中规避单一化的要素思考，通过综合多要素输入的工具计量，多方位多角度权衡利益多方面，推动决策人性化发展，体现文明价值。