新形势下农业科研事业单位横向经费管理方式创新与探索

2022-11-25高超

中国农业会计 2022年8期

高超

一、引言

农业科研事业单位科研经费分为纵向经费和横向经费，其中横向经费是通过技术服务、技术咨询、技术转让等形式跟社会企业或政府单位合作获得的，是农业科研事业单位经费的重要来源之一。目前国家对横向科研经费没有相对明确的管理办法，农业科研事业单位依据原则性规定自行拟定实施细则，且各单位制定的管理办法差别较大，横向经费按照合同约定或单位管理规定统筹安排使用，管理存在较大盲区。新的时代条件下，农业科研事业单位积极争取横向科研经费，项目数量和金额逐年递增。然而，横向科研经费来源复杂，致使其管理难度增大。从财务管理的角度来看，农业科研事业单位普遍存在横向科研经费使用比较随意、管理不规范、使用效益低等问题。本文拟对目前农业科研事业单位横向科研经费管理存在的问题进行剖析，进而提出加强横向经费管理的相关措施。

二、当前存在的问题

（一）横向项目合同签订不严谨

长期以来，为积极推进农业产学研深度融合，促进农业农村发展和全面推进乡村振兴战略，各农业科研事业单位主动与农业相关行业对接，积极拓展衍生服务领域，加强与企业、地方政府全面合作。农业科研事业单位鼓励和支持农业科技工作者参与横向科研项目竞争，争取更多的横向科研项目经费。不论单位负责人，还是项目负责人，都更加关注横向科研项目带来的经济利益，而缺少对项目可能带来的风险进行事前评估。与纵向科研项目不同的是，横向科研项目大多以签订合同的方式取得，合同是一种市场契约行为，对双方都明确了权利和义务，风险与收益并存。通过事业单位深化改革，农业科研事业单位工资制度逐步完善，单位自主权持续扩大，提升了科研事业单位核心竞争力和产出质量。近年来，为激发科研事业单位人员工作积极性，国家出台了一系列政策措施促进科研事业单位工资制度改革。目前科研事业单位大部分工资从横向科研项目支出，普遍缺少市场风险意识。

科研事业单位在签订横向技术合同时，依据单位提供的合同模板填写服务项目和技术指标，缺乏相应标准，合同存在不规范现象。一是农业科研事业单位身为乙方，在签订技术合同时有一定弱势，部分企业因为利益驱动等原因增加了霸王条款，乙方又缺乏相关法律知识，存在合同文本不合规现象；二是虽然目前有科学技术部制定的合同文本和地方科技厅制定的合同范本，但是部分单位签订的都是企业自身提供的合同文本，甚至有些只是一些协议，可能连基本的合同条款都不具备。合同签完后，在实际履行过程中可能存在诸多风险。一是可能出现项目目标设置过高，项目执行期结束后却没有完成目标任务；二是由于农业事业单位科研人员工作牵制，可能存在时间精力不够，无法按照合同约定时间完成项目任务。这些不确定风险若不能在签订合同前进行充分评估，由此产生的违约行为可能会给单位和科研人员带来极大的负面影响，损害单位声誉，同时也会产生经济赔偿风险。

（二）横向经费管理混乱

由于每个单位的情况不同，所以在管理办法或实施细则方面，各单位都会根据自身情况制定规则，有些单位只是简单套用纵向科研经费管理办法，有些单位仅仅根据项目合同约定对经费支出进行管理，缺乏统一规范的横向科研经费管理手段和思路，加剧了农业科研事业单位横向经费管理混乱的局面。此外，由于横向科研项目经费来源广泛、种类繁多，使得经费很难统一管理，各单位可能还存在着项目已结题但未按规定结账的现象，也可能存在着一些项目要做完后才给经费的情况，甚至有时出现经费不到位的情况，这给项目执行带来了很大困难。另外，各单位签订合同的实际执行人是课题组或个人，在项目管理方面很难统一管理监督，初期立项完成，科研经费一到单位，中期检查和后期结题基本上被忽略，有些项目甚至就没有结题。在项目资金使用上，专业的不同和经费来源的差异造成横向经费存在很大差异，基础研究类专业的横向经费常常在设备费用、资料费用和测试化验加工费上占比较大，而应用研究类专业的横向经费在差旅费、劳务费方面占比较大。间接费用中绩效支出的分配，基本上是由项目负责人说了算，缺少量化评价，存在较大的随意性。另外，间接费用中单位管理费的提取，也缺乏统一的口径和标准，未形成有效的科研间接成本补偿机制。

（三）对横向科研项目认识不足

长期以来，农业科研事业单位普遍存在着重视纵向科研项目，而轻视横向科研项目的现象。因为在农业科研院所中，纵向科研项目是评价其业绩的一项重要标准。不管是申请重点科研学科和实验室的时候，还是科研人员评定职称和人才评价时，纵向项目的权重要比横向项目大得多，有时仅根据纵向科研项目进行评比。这样的评价标准体系，不利于横向科研项目的发展。在农业科研事业单位中，横向科研项目仅被当成一种创收的渠道，只需要完成横向项目任务，达到指标就可以结题，大部分科研人员缺乏对横向科研项目的深度认识。

（四）横向科研课题结余经费长期挂账

横向科研项目存在结余数量多、金额大的现象，是目前农业科研事业单位的通病。大部分科研项目在结题验收后，仍然存在着项目结余资金长期挂账的现象，这样项目负责人就可以自由报销使用。单位进行项目清理时，因缺乏合理有效的结余资金处置制度，项目负责人经常以各种理由不让单位清理，加之单位领导认为钱还在账上，往往同意项目结余继续保留，听之任之，造成项目资金长期挂账和滞留。

三、横向科研经费管理方式创新措施

（一）完善横向科研项目合同审核机制

农业科研事业单位的各类横向科研项目，应按照《中华人民共和国合同法》的有关规定，与项目委托方签订书面合同，明确各自的权利和义务。单位可聘请专家从法律角度制定符合规范的横向项目合同范本，明确合同中必要和选填的条款和内容，供科研人员参考使用。合同签订前，课题负责人、分管部门负责人和单位负责人形成三级审核制度对合同内容进行认真审核，课题负责人要审核评估是否能按期完成合同规定的目标任务，明确项目文章、专利和著作权等知识产权的归属，是否能够按照合同约定按时足额支付项目经费等。分管部门负责人要审核合同条款是否会损害单位和科研人员的合法权益，同时要审核项目委托单位资信情况等，防范出现违约风险。单位负责人要从总体上把握合同内容与单位科研方向的相关性和一致性，对于一些存在有损单位信誉风险的横向项目可以不签订，加强合同审核，形成切实可行的合同审核机制。

（二）建立横向科研项目预算管理制度

按照农业部门预算管理要求，横向科研经费收支应当全额纳入部门综合预算。一般情况下，横向科研项目的收支预算应在项目立项时提交，当项目合同中约定了预算，应落实科研经费“放管服”要求，可对预算科目进行适当的精简合并，直接费用预算科目归并为设备费、材料费/测试化验加工费/燃料动力费、差旅费/会议费/国际合作与交流费、劳务费/专家咨询费、其他支出五大类，将间接费用预算科目归并为管理费和绩效支出两大类，科学合理、实事求是按大类科目合并编制预算明细，按合同约定预算明细编入部门综合预算；项目合同未约定预算的，由项目负责人编制项目预算，报单位负责人审定后编入部门综合预算。项目分年实施的，应当按照项目合同或项目任务书分年编制预算。为保证单位管理费用和绩效支出需求，单位应当合理设置直接费用和间接费用预算比例区间。500万元以内的项目，间接费用预算一般至少应该占到直接费用扣除设备购置费的20%；500万元以上的项目可根据国家规定酌情降低相应比例。为落实农业科研成本补偿机制，单位应当合理确定科研管理费提取比例，提取比例可设定为直接费用扣除设备购置费的5%～10%。

农业科研事业单位需要结合自身实际制定横向科研项目预算调整管理办法，调整办法原则上一年只允许调整一次。直接费用除设备费以外，其他科目均可根据需要调整，间接费用一律不得调整。预算调整应由项目负责人提出书面申请，经单位科研业务管理部门、财务部门、单位分管领导按照权限审批认定，作为项目验收的依据。

（三）规范横向科研项目收支

农业部门横向科研经费应全额纳入单位财务统一管理。农业科研事业单位根据项目合同类型开具发票，项目负责人应落实催收责任，确保横向项目经费应收尽收、按时到账。项目负责人是横向科研经费管理的直接责任人，应按照国家和单位有关规定，根据合同约定的项目预算支用项目经费。项目负责人应对经费使用的合规性、合理性和真实性承担经济与法律责任，并不定时接受单位和上级管理部门监督检查。单位应按时完成间接费用绩效支出的发放，并与其在项目中的实际贡献挂钩。项目负责人应当制定项目绩效分配方案，在项目间接费用绩效支出预算额度内，结合课题人员的实际贡献公平公正安排。绩效支出发放应根据经费到账和项目研究进展情况分批次发放。

（四）加强横向科研项目结余资金管理

横向科研课题结余资金长期挂账现象，一直是单位经费管理头疼的问题。日积月累，结余课题越来越多，结余数额越滚越大，造成了资金长期积淀和闲置，无法真正发挥资金使用效益。单位应制定有效措施，既能兼顾项目组与单位两方利益，又可以有效调动科研工作者的积极性。一是要求项目负责人限时完成项目结题手续，横向科研项目任务完成后，单位应当要求项目负责人按照合同规定的时间完成结题手续，而对于无正当理由逾期未办理结题手续的横向项目，单位可以冻结项目经费。二是农业科研事业单位需制定合理的项目结余资金处置方式，针对结题后形成的项目净结余资金，项目负责人可以选择3年内将结余资金用于其他科研活动的直接支出，若3年后仍未使用完毕的，结余资金将由单位统筹用于单位科研活动或其他支出，也可选择将项目净结余资金的60%用于发放绩效奖励，余下的40%单位予以收回，统筹用于单位科研活动或其他支出。