浅谈引丹灌区孟楼试点水价改革

张 锋 张司锋

南阳引丹灌区位于豫西南南阳盆地西南部，西起丹、唐分水岭，东至白河，北部以湍河为界，南至豫鄂省界，总国土面积1 395平方公里，其既是国家大型Ⅱ类灌区，又是南水北调中线工程供水范围内建设的唯一灌区。引丹灌区引水来源为丹江口水库，自南水北调中线总干渠引水。灌区自1974年开灌以来，灌区累计引水110亿立方米以上，灌溉农田2 468万亩次，有效利用系数0.489，低于省平均水平。

一、基本情况

（一）引丹灌区运营情况

开灌以来，由于工程维修经费缺乏导致工程老化、损坏严重，工程常年带病运行。水管体制改革以后，人员经费得到落实，但养护费用远远不足，多年来灌区未收取水费，导致收入单一，运营困难，需要探索尝试收取水费增加收入来源以缓解工程维护带来的财政压力。灌区信息化、现代化建设严重滞后，与处于同地的中线工程难以比况，同时灌区用水计量设施配套缺乏，不能满足计量收费的要求。

（二）引丹灌区水价改革孟楼试点基本情况

孟楼镇处于平原，海拔为145米，适合种植各类农作物。该地有五条支渠，十分适合在支渠分水口上安装计量工具，为改革用水计量提供了便利的物质基础。孟楼镇常住人口相对集中，人均耕地面积为2.1亩，结合孟楼镇进行的“三权”分置土地流转改革，流转出去的土地由种粮大户或者企业来经营，由于规模效应，亩均生产成本低，水价收费接受度相对较高，因此水价改革选取孟楼镇为试点比较适宜。

二、水价改革措施

水价改革按照完善计水设施、核定水价、确定初始水权进行节水补贴的步骤展开。河南省采用的是国际上成熟的经济自立灌溉区模式，简称SIDD模式，即通过组建供水公司和农民用水者协会，两者与农户联系，从而更好地为农户服务，符合多中心管理理论。农协负责用水计量、协调农民缴费用水、末级渠系设备的管理和维护，水务公司负责及时为农户提供供水服务，保障供水数量质量，两者相互协作形成灌区自我管理运营机制。孟楼试点方案在此基础上，确定了320m/ac水权后，引入水票制度，用于发放国家节水补贴，以财政支付方式补贴节水农户，即节余水票换补贴。公司建立水票交易平台，种粮大户或企业通过水票交易平台收购农户手中节余的水票，以水票交易行为减轻财政负担，提高了交易效率，同时种粮大户快速取得水票及时用水，农户得以受益，三方共赢。

三、当前存在问题

（一）各参与方实施困难的问题

在水价改革中，主要参与方有各行政部门、水务公司、用水户、农协以及灌区管理单位等，各参与方执行力、工作效率的不同，导致水价改革政策推进效率受到影响。

乡镇政府日常工作千头万绪，相对繁琐，所以水价改革工作呈现阶段性推进的特点。文件批复涉及多部门，各部门办事节奏、办事流程、办事效率有所不同，各类手续办理的速度也有所差异。

根据利益相关者理论，改革中有的村干部认为，农用水收费侵害集体利益，不能在水价改革上获得利益，存在应付差事的思想，导致工作推进缓慢。基层种植散户生产效率低，收入相对单一，收费如果“一刀切”，对该部分群体影响较大；散户则认为，水票制不利于农业长期发展；对种粮大户来说，阻力较小，但他们担心实施新政策后，在用水高峰期无法得到保障，各用水方会因为用水问题产生矛盾，担心供水不及时遭受巨大损失。

农协成员多为兼职，平时虽发挥了部分作用，但与发达国家的农协效能比较仍然存在差距。水务公司虽然发挥了一定作用，但其天然的缺陷，也就导致其业务拓展不顺、人才技术不足、资金不充裕。

（二）政策资金方面不足的问题

在水票结算时，由于财政困难，水务公司的经营收入有限，财政无法拿出充裕资金进行补贴，到2019年年末，当地的节水补贴政策并未贯彻落实完毕，对水务改革参与方都带来一定影响，政策实施可持续性遭受质疑。水务公司的重要职能是代表政府与社会资本合作，运用PPP模式进行项目融资建设，但引入资本有限，融资效果不太理想，并未对水价改革资金提供足够的支持。

（三）技术设备方面支持乏力的问题

我国的灌溉技术目前仍处于落后水平，离发达国家差距较大。而引丹灌区从南水北调中线工程肖楼分水口年引水6亿立方米丹江水，加上每年七八月份进入雨季，有时降水相对充裕，当地农民节水意识普遍淡薄，大都采取大水漫灌方式浇地。虽有部分散户采用引水管扎孔的方式进行灌溉，但其灌溉效率并无保障，也不具备可持续性。灌区农业大而不强，喷灌设施建设花费较高，滴灌设施建设花费更大，目前这些设施一般应用在个别地区有机产品生产基地及蔬菜大棚附加值相对较高的农作物生产中，在一些草坪养护、花卉种植中也有所应用，并未在灌区耕地上大面积推广。

四、对策建议

（一）厘清各方关系

各行政部门应定期互通工作进度，合理分工，制定工作计划台账，按照时间节点持续推进。水价改革各参与方应找准自身定位在实施方案及理解熟悉改革步骤的基础上，确定每项工作任务由哪方牵头，只有明确了责任义务关系，才能保障改革稳步推进。

（二）分类实施水价收费

灌区引进畜牧、水产养殖等企业，通过对企业收费来丰富水价改革的资金来源，以收取的水费补贴水务公司和农协日常运营、水利工程设施的维护，缓解改革中的资金压力。在灌区一些条件允许的地区建立水电设施、垃圾处理等项目，发展清洁能源，对农业用水进行补贴，降低农业用水收费标准，减轻农业生产负担，盘活灌区经济。

（三）建立科学奖补措施

在改革中应制定更加合理细致的灌溉用水收费标准，在亩320立方水资源的基础上，建立合理的用水收费梯档，按照节水力度建立阶梯奖励标准。对于大户的用水，应该按照计划定时、定量及时供水，以保障其能平稳生产，对于超额用水，也要建立科学的惩罚性收费机制，扩大超额用水水费弹性区间，引导大户主动收购散户的节余水票。对于政府各部门，在改革中能够按照时间节点推进改革任务的，应予以物质上和精神上奖励，对于工作进度滞后、责任落实不到位的，应当予以惩处，通过健全奖惩机制促进改革前行。

（四）引进技术人才

要梯队培养引进技术人才，一方面要出台相关的优惠政策，吸引优秀技术人才，还要从留住人才上发力，充分调动其积极性，使其主动参与水价改革，利用其专业知识来推动改革顺利进行；另一方面要加强与高校等部门合作，在灌区建立实验室，吸引高校专家教授到灌区创新实验。要充分利用高质量的丹江水，结合当代最新的科技成果，培育出适合灌区高附加值作物，增加灌区农业收益；注重引进先进的灌溉设备，为灌区农业生产转型升级提供设备支持，为实施水价改革促进农业生产提供技术保障。

五、结语

随着水价改革的推进，灌区水价改革已进入第五个年头。水价改革要与灌区“十四五”规划紧密结合起来，在未来的十几年里，灌区将在完成水价改革的基础上，逐步扩大灌区灌溉面积，逐步开展现代化改造，将高质量的丹江水送到灌区的每个渠道。灌区将找准定位，以水价改革收益充盈资金来源，充分发挥传统历史文化优势，将灌区发展与灌区历史元素紧密结合起来，发扬渠首精神，力争将灌区发展成为以农业生产为核心、弘扬文化为依托的生态文旅灌区。