中小学内部控制管理探析

晋登凤

一、背景

近年来，国家综合国力不断提升，对基础教育愈加重视，投入也逐年递增。据全国教育经费执行情况统计公告，2020年全国教育经费总投入53 033.87亿元，连续九年财政性教育经费投入占国内生产总值比例超过4%，其中中小学教育经费投入达到24 295亿元。随着中小学教育经费投入加大，构建功能完善、学科匹配、结构适宜、内控合理的内部控制管理体系成为当前亟需解决的主要问题之一。近年来中央、省市相继出台了《事业单位会计准则》《中小学校财务制度》《政府会计制度》等制度性文件，部分专家学者也对中小学内部控制管理体系建设提出了一些意见建议。为解决好中小学内部控制问题，结合财务管理工作实际，对当前内部控制管理体系存在的短板进行研究分析，积极寻求有效的解决途径和措施。

二、加强中小学内部控制管理建设的意义

内部控制就是为实现单位管理目标，结合各类资源，通过制定完善的制度机制使单位经济活动在法律法规及有关章程允许的范围内有序开展，以期达到单位主体活动的效益性、资产的安全性、单位信息的准确性和财务报告的可靠性。中小学内部控制管理成效关系学校运行和发展，是新时代教育改革的重点。通过内部控制管理可以高效利用各种要素资源，提高中小学运行活力。

一是强化中小学内部控制管理体系建设，有利于保障中小学经济社会活动的合规性。近年来，财政、教育等系统保障中小学均衡教育发展的经费逐年增加，教育经费审计审查也随之增加，经费支出合规成为经费使用的第一原则，这也成为加强中小学内部控制管理的基本要求。只有中小学教育经费支出合理合规，把好内部控制审核关口，才能从根本上把好经费支出的“口子”。

二是加强中小学内部控制管理体系建设，有利于更好地统筹教育教学系列活动支出。作为义务教育阶段，基础教育投入面多量广，为适应新时代教育改革发展要求，每一笔教育经费的支出都要把好钢用在刀刃上。加强中小学内控管理体系建设，能更好地统筹资金使用，更好地保证学校固定资产管理，以及教育教学研究投入、教育职工在职培训、教育日常经费支出高效分配，提高经费的综合利用率，避免资金闲置浪费。

三是加强中小学内部控制管理体系建设，可以更好地提高中小学预算管理水平。加强中小学内部控制管理可以更好地调动科室参与度，科学制定年度计划，避免预算编制过程中项目遗漏、少报或重复核算。预算编制过程中，各科室结合需求，按照预算编制要求，提供预算基础资料，财务科室通盘核算，编制学校层面预算，避免各科室无预算、超预算支出，做到科学使用教育经费，保证资产安全。

四是加强中小学内部控制管理体系建设，有利于预防本领域腐败发生。建立科学完善的中小学内控管理体系，可以提高学校财务管理水平，强化内部监督，有效防范舞弊和腐败。通过内部控制管理机制的层层审核、层层把关、层层负责，切实保证账目数据的真实可靠。

三、中小学内部控制管理存在的短板

（一）缺少规范统一的内控管理制度。当前，部分中小学内控管理制度不够健全，没有设立专门的内审机构。年度审查通常是各学校财务人员互审，常因抹不开面子使审查把关流于形式。同时会计从业者与审计人员的关注点不同，财务人员审核财务账很难发现问题。部分中小学内控管理制度受财会人员专业水平的限制，制定标准不切实际，个别学校因内控管理经验不足，制定的制度走形变样。制定专业、科学、规范的内控管理制度成为当下中小学管理工作的迫切要求。

（二）财会从业者业务技能需提升。财务部门是内部控制的归口科室，负责组织协调内部控制日常工作。当前，大部分学校财务人员为教师兼职，未能配备或足额配备专职会计。中小学会计岗位专业要求高，但部分兼职人员非会计出身，专业知识匮乏，对会计工作认识不到位，片面认为会计就是记账报销，未能对有关业务科室实施必要的财务控制、监督和指导，甚至对财务工作风险点及资金预算都不清楚，票据审核常常不严格，校内会计账目混乱，往来科目清理不及时，导致财务账目根本无法反映单位的实际收支状况。

（三）学校管理层内控管理意识淡薄。受专业水平和传统财务制度政策影响，部分学校管理层无法适应新时代财务管理体系建设，对内控管理体系建设认识模糊，对内控机制建立缺乏有效实践，缺乏对财务风险的预见性。尤其是部分管理者对内控管理体系认识不到位，片面认为内部控制管理就是财务部门业务工作，对内控管理体系建设不重视，简单地认为加强财务人员管理即可，未认真履行相应的监管职责。还有部分学校管理层对不相容岗位分离控制、内部授权审批控制、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等不够重视，导致单位经济活动风险增加。

（四）内控管理执行不够严格。一是财务审核把关不严。部分学校财务对单位领导审签的即给予报销，对票据缺少全面细致审核，过度遵从领导的安排，缺少对领导审批事项的有效监督。二是固定资产管理混乱。固定资产管理者大部分为教师兼职且更换频繁，专业知识不足，交接盘点不到位，新的资产管理者对资产掌握不全面，部分固定资产还能利用但因库存不明，导致资产综合利用率低。学校未建立系统的固定资产管理模式，从资产购置、领用、报废没有系统的程序，对资产清查盘点不及时，造成固定资产账实不符，存在资产流失风险。三是校内采购标准执行不严。主要表现在教学设备购置、基础设施改造、食堂食材采购等环节易受市场影响，价格波动大，往来结算单据上交不及时，票据内部审核困难，采购数量难以核查。四是合同管理不规范。合同制定按照规章制度应由校办审核盖章，并协调解决合同面临的法律纠纷等，但在执行中多数学校交由采购科室起草，加盖单位公章后直接交财务室付款，这便导致合同管理不规范，经济活动风险加大。五是预算管理执行不严。部分学校对预算管理不重视，预算管理仅满足于填表、报数，后期财务预算执行情况监督核查少，导致超预算或无预算的现象时有发生。

（五）外界干预影响内部控制管理的规范性。中小学教育经费专项支付历来受各级各部门关注，对教育财务状况督查频次很高，但因监督检查标准不统一，内部账目时有调整，易造成财务账目混乱；不同年度受政策影响，学校内控管理标准不一，也易造成内控管理年度可比性差。

四、加强中小学内部控制管理的举措

（一）完善中小学内控管理制度，建立科学、规范、高效的内控管理机制。建议教育、财政部门联合组织精干力量，结合全区实际，制定中小学内控管理制度，明确内控管理体系的运行、审核、监督机制，建立健全预算管理制度、采购业务制度、收支业务管理制度、固定资产管理制度、合同业务管理制度等；明确细化校内管理者、采购者、财务人员等职责分工，规范内控管理流程，形成科学、规范、高效的内控管理机制。

（二）提高单位负责人内部控制意识。单位负责人在内部控制体系中居于主导地位。领导要分工明确，各责任部门要按照“谁主管、谁负责”的原则，对决策执行实施责任分解，将责任落实到人。同时要让单位领导明白重点岗位分离的重要性，比如完善财务人员管理岗位责任制，合理设置相应岗位，不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保不相容岗位相互分离。财务专用章严禁一人保管。收取费用时，会计开具收据，出纳负责收取现金存入银行；开具支票时，出纳填写支票，会计负责审核，两人分别盖章相互制约，共同签署。出纳负责凭证录入，会计负责原始单据审核并记账，年终要将会计档案移交学校档案室保管，借阅时要履行审批手续。另外各岗位之间也要相互配合，相互监督，确保财会工作合理合规开展。

（三）提高财会人员业务技能。中小学要加强内控管理制度的执行。首先，财务人员专业能力要过硬。财务部门是整个内控机制的核心部门，财务人员要清楚单位的风险点，做好重大风险的评估预判工作，负责财务报销和会计核算等。财务人员要严格执行报销程序，严格审核票据，杜绝不合理票据入账，切实监督好各科室资金的使用。其次，要加强财务人员的能力塑造，可以通过进高校再教育、业务技能培训、技能竞赛、业务沙龙等途径，提升现有财会人员能力水平。最后，要统筹中小学编制，招录一批财会审计方面专业人员充实基层学校。

（四）建立健全内部审计机制。一是要建立定期审计、核查机制。定期审计、核查是加强内部控制管理的重要手段，也是预防腐败的重要举措，中小学要加快建立健全内部审计机制。每年要集中开展一次内部核查，帮助各科室理清工作思路，提高教育资金使用效益、盘活固定资产、预防资产流失。二是要建立采购监督机制。加强采购环节监督可从源头防止腐败发生。三是要严格执行民主决策制度。“三重一大”事项要经过集体决策，认真倾听教职工的意见建议，提高教职工参与的积极性，以便加强重大事项、重要支出的监督。