《中华人民共和国监察法》实施研究

□ 盛 芳

中共桂林市委党校，广西 桂林 541002

《中华人民共和国监察法》(以下简称“监察法”)实施以来，各级纪委监委依据监察法赋予的职能和措施有序开展工作，取得了积极成效，积累了不少经验。但同时在监察实践中也存在一些问题。本文对监察法施行以来在监察实践中所碰到的一些具体情况和具体问题进行归纳分析，并提出进一步完善的相应建议，以期为推进监察法的实施聊尽绵薄之力。

一、监察法实施以来取得的积极成效

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第36条提出“加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导”[1]，明确了纪检监察体制改革的方向、出发点和落脚点。党的十九大作出健全党和国家监督体系的战略部署，提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”[2]。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案和监察法，明确了监察委员会作为国家机构的法律地位，通过立法把党对反腐败工作的集中统一领导及国家监察体制固定下来[3]。纪检监察工作高效开展，取得了积极成效。

(一)各级监察委员会完成组建和人员转隶，对公职人员实现监察全覆盖

监察体制改革以来，全面完成国家、省、市、县监委组建和人员转隶，共划转编制6.1万个、转隶干部4.5万人[4]。党和国家反腐败工作开启了新的篇章。各级监察委员会组建后，将所有行使公权力的公职人员纳入监察范围，监察对象涵盖党、政、企、群等各个组织机构的公职人员，实现对公职人员监察全覆盖。

(二)充分行使纪检监察机关职责权限，加强惩治腐败力度，不断提高治理腐败效能

监察法实施以来，纪检监察机关充分行使职责权限，加强惩治腐败力度，不断提高治理腐败效能。2019年，全国纪检监察机关立案审查调查61.9万件，给予党纪政务处分58.7万人，涉嫌犯罪移送检察机关2.1万人，全国有10357人主动投案[5]；2020年，全国纪检监察机关立案61.8万件，处分60.4万人，有1.6万人主动投案，6.6万人主动交代问题(1)以上数据根据互联网资料整理。；2021年，全国纪检监察机关立案63.1万件，处分62.7万人，移送检察机关2822人，全国有3.8万人主动投案，10.4万人主动交代问题[6]。

二、监察法实施中存在的一些问题

监察法的实施，弥补了过去许多法律方面的不足，成效显著，但在监察实践中也存在一些问题。

(一)监察法律规范不够细化、制度供给略显不足

国家监察体制改革是中国特色监察体系的创制之举。创制之举即无先例可循，于是监察立法呈现的一项重要智慧就是立法宜粗不宜细。粗略的立法虽然解决了立法时的诸多难题，但也会在监察实践中造成监察制度供给略显不足的问题。主要表现如下：

1.关于监察范围和监察对象的规定不够明确

监察法对监察范围和监察对象的规定源于第三条和第十五条。第三条属于总括性规定，而第十五条则对第三条规定进行了具体化，采取的是列举加概括的立法例。直接规定监察机关有权对六大类公职人员以及有关人员进行监察。当时“没有配套出台详细的实施细则和实施文件”[7]，在实践中“管理人员”“从事管理的人员”具体细化到什么层级较难把握。例如：国有企业的车间主任、班组长是不是管理人员；医院的科室主任、副主任甚至护士长是不是从事管理的人员等。这些问题如果掌握不好，则可能导致监察对象的扩大，或可能导致监察对象全覆盖的立法宗旨难以实现。之前的实践主要是各级各地纪检监察机关自行掌握尺度，或参照中纪委、国家监察委法规室编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》来掌握执行。2021年9月开始施行的《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称“监察法实施条例”)虽然对监察法第十五条作出解释性规定，但仍未能就“管理人员”“从事管理的人员”具体细化到什么层级作出完全的界定。

2.关于留置措施的适用规定和审批程序有待进一步明确、细化

第一，监察法第二十二条规定了四类可以适用留置措施的情形，即：“涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的。”[3]监察法实施条例对于“可能逃跑、自杀”；“可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据”；“可能有其他妨碍调查行为”这三种情形作出了规定，但对于何为“案情重大、复杂”却没有界定，监察实践中不易掌握“案情重大、复杂”的尺度，容易产生争议[8]。

第二，监察法施行前留置措施会不会被滥用是法学界和社会关注的问题，但施行后并未见到滥用现象，相反监察实践中出现了留置措施过度“内部程序控制”问题。留置措施手续过于烦琐，就可能导致在实践中该及时使用留置措施的场景未能使用，影响突破案件的效能。同时审批环节多，不仅耗用时间过长，还容易发生泄密情况。

3.监察赔偿可操作性的相关规定有待加强

监察法虽然创设了“监察赔偿”制度，但仅对监察赔偿作了原则性规定，缺乏操作性规定。而监察法实施条例第二百八十条、第二百八十一条虽然规定了适用监察赔偿的情形、赔偿义务机关及以赔偿金为支付方式，但在实际操作中仍存在一些问题。例如赔偿金的计算标准和计算方式规定不明确，难以计算出赔偿金的具体数额。而在赔偿义务机关的认定方面，如果上级监察机关组织、指挥或者是直接参与下级监察机关的调查，在监察赔偿中哪一级监察机关作为赔偿义务机关不够明确；如果多地监察机关联合调查的，哪一地的监察机关作为赔偿义务机关也不够明确。还有具体的受理程序等问题，主要是“监察赔偿”制度缺乏救济途径。监察法实施条例只规定了监察赔偿的受理部门，即赔偿义务机关中负责复审复核工作的部门，如出现申请人对赔偿义务机关作出的赔偿处理决定不服的情况应如何处置则没有相应的规定。救济途径的缺失会让受害人获得监察赔偿的权利难以得到保障。

(二)监察法实施中的“法法衔接”与“纪法贯通”问题

1.“法法衔接”存在的问题

监察法实施后，《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称“刑事诉讼法”)随之作出了修改，与监察法有效衔接。但在监察实践中，监察法与《中华人民共和国刑法》(以下简称“刑法”)、刑事诉讼法的衔接仍存在一些问题。

监察法和刑法的相关规定衔接不够顺畅。一是单位犯罪问题。刑法对于单位主体可构成职务犯罪的规定十分明确。而监察法第十五条规定的监察范围为“公职人员和有关人员”,没有涉及“单位”。单位排除在监察法的调整范围之外,没有把涉及的职务犯罪主体都囊括进监察机关的监察之中。监察法实施条例虽然将“单位”纳入监察范围，但在实践中对于单位犯罪仍是通过对公职人员的查处来先行立案并启动调查权。就证明标准和证据搜集来说,单位犯罪与自然人犯罪有所区别。从监察机关到人民检察院，如何转换为单位犯罪主体来提起公诉，从程序上就比较难衔接,而且还存在所搜集的证据与之关联性证明问题。二是刑事追诉时效存在障碍。刑法第八十八条规定：“在人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者在人民法院受理案件以后，逃避侦查或者审判的，不受追诉期限的限制。”[9]显然不包含监察机关立案调查的案件，而理论上却是有可能会出现监察机关在立案调查时尚未过追诉期，到结案移送起诉时超过追诉期情况的。三是退回补充调查程序问题。“检察机关如何应对监察机关移送的案件，《监察法》对应当起诉、需要补充核实以及不起诉三种情形作了规定”[10]。“对于退回补充调查的案件，是程序倒流至监察调查环节还是停留在刑事诉讼环节，法律也没有明确规定”[11]。而监察法实施条例也未对前述程序问题作出规定。比如，已经采取的刑事强制措施是否需要改变，逮捕了的是继续逮捕还是转回留置措施，还有律师会见问题，刑事诉讼阶段律师是允许会见的，退回到补充调查阶段律师是否还能会见等。四是认罪认罚从宽制度如何衔接问题。监察法第三十一条对被调查人认罪认罚从宽处罚规定了四种情形，即“(一)自动投案，真诚悔罪悔过的；(二)积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；(三)积极退赃，减少损失的；(四)具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。”[3]相较刑事诉讼法对认罪认罚从宽规定而言，在认罪条件上更为严格。这就会出现一个问题，即被调查人在监察调查阶段因不符合监察法规定的上述四种情形而未被建议从宽处理；但是在审查起诉阶段该被调查人的行为却符合刑事诉讼法规定的认罪标准，那么这种情况能否适用认罪认罚从宽的规定？

2.“纪法贯通”问题主要是对“四种形态”的掌握运用

一是部分纪检监察人员对“四种形态”存在认识和理解上的偏差。在执纪执法中没有领会“四种形态”所具有的政治功能，只是将“四种形态”简单地理解为一种比例关系，对“四种形态”的含义理解不透彻。二是“第一种形态”的监督效能有待进一步提升。纪检监察的首要职责是监督，而监察实践中往往更注重的是“办案”，存在“轻监督”的思想。因而部分纪检监察人员在运用监督方式特别是在运用“第一种形态”上，有的工作方法较简单。三是形态运用需要更加明确和精准。由于对“四种形态”中各种形态的相互转化缺少客观具体标准，容易导致部分纪检监察人员在实践工作中不能准确区分不同违纪、违法行为之间的界限，在形态转化时经常摇摆不定，裁量尺度不一。

(三)纪检监察机关专业人才配备尚需加强

1.纪检监察机关专业人员数量不适应大幅增长的监察工作要求

监察范围的扩大和监察对象的拓宽，以及执纪执法两手抓、巡视巡察工作常态化，纪检监察的业务量相比过去有了较大增长。而监察工作人员的增加相对不足，这一现象在部分基层(县级)监委表现尤为明显。

2.纪检监察机关人员整体专业素质有待进一步提升

监察体制改革后，面对既执纪又执法的更高的工作要求，以往办理违法案件经验较少的工作人员亟须提升法律专业素质，而从检察院转隶到监委的人员，虽然具备办理职务违法犯罪案件的经验，但是对党纪党规知识生疏，也亟须提升相应的素质能力。

综上，监察法施行中虽然存在着一些需要完善的地方，但“改革任务越是繁重，越是要坚定不移推动重大改革举措的落实”[12]，监察实践中需完善的地方也亟待落实和解决。

三、监察法实施中相关问题的完善建议

(一)完善监察法法律法规体系，健全监察规范、制度，为监察实践提供充足的法律依据

按照我国现有立法模式，在制定、颁布一部重要的法律后，为澄清理解分歧和提高法律、法规的可操作性，通常采用的方式有：法律解释(全国人大常委会)、制定实施条例、颁发司法解释(单个司法机关制定或多个司法机关联合制定)。对于监察法实施中存在的一些问题，可按以上做法，通过颁发法律解释和司法解释等方式，健全监察法相关配套规范、制度来加以解决。

1.对于监察范围和监察对象中难以把握的“管理人员”“从事管理的人员”的层级问题，可以结合监察实践，通过修订监察法实施条例或者制定监察法实施条例细则的方式，进一步细化监察对象的识别标准。

2.对留置措施的适用条件、程序方面的问题可通过国家监察委员会以监察解释的方式解决。即可以从案件类型、涉案金额、涉案人数、案发时间长短等方面统一“涉及案情重大、复杂”的适用标准。同时在严格慎重适用的基础上，充分发挥留置这一法定措施的制度效能，也可以参照人民法院发布的指导性案例模式，在省级以上监察机关建立适用留置措施优秀案例指导机制。以办案程序合法、执法行为规范，办案效率高、执法效果好，案件事实认定清楚、适用法律正确，案件有特色、有典型意义为基本条件，遴选适用留置措施既严谨规范又坚决果断的典型案例予以通报发布，统一留置措施适用的标准。

3.关于将“单位”纳入监察范围涉及的立案、证据收集、移交公诉等程序方面的问题，可以由国家监察委员会、最高人民检察院、最高人民法院共同制定法律(司法)解释，解决“法法衔接”中的实务问题。待时机成熟时，还可考虑通过监察法立法修正，将“单位”直接纳入监察对象，使“两法”的衔接得到更好的完善。

4.建立健全监察赔偿制度。可以先由国家监察委员会修订监察法实施条例或“制定监察赔偿实施细则”[13]，对监察赔偿制度的具体内容进行规范和完善。时机成熟后，再考虑修订《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称“国家赔偿法”)，在国家赔偿法中增加专章对监察赔偿予以规定，实现监察法与国家赔偿法有序衔接。可以从如下几个方面予以完善：第一，明确赔偿的方式。监察法实施条例只规定了支付赔偿金的方式，而对声誉受到影响的受害人，还可以增加同等范围内“消除影响”的方式。赔偿金的计算方式和标准也应明确，可以参考采用行政赔偿和司法赔偿的计算方式和计算标准。第二，明确特定情形下的赔偿义务机关。对于上、下级监察机关共同调查或多地监察机关联合调查的案件，可以从归责原则考虑，由出现违法行为的或是导致损害结果发生的监察机关作为赔偿义务机关。如果出现共同行为或共同导致的，则应共同成为赔偿义务机关。第三，明确救济途径。赔偿申请人对赔偿处理决定不服的，可以设立监察复核程序，此外，还应有司法救济途径，即赔偿申请人可以向人民法院提起诉讼。第四，完善程序性规定。如赔偿申请所需的材料、证据，监察机关受理赔偿案件及作出赔偿决定的期限等。

(二)及时修改(订)相关法律，解决监察法与刑法、刑事诉讼法衔接中存在的问题

对于监察机关立案调查的案件与刑事追诉时效规定脱节问题，可以通过刑法修正案的方式修改刑法的时效规定，在时效制度中加入“监察机关”。对于退回补充调查程序问题，可以在修订监察法实施条例时增加程序性规定。而认罪认罚从宽制度如何衔接问题，“鉴于《监察法》和《监察法实施条例》对认罪标准缺乏明确、具体的规定”[14]，而刑事诉讼法、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》、 《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》对认罪认罚从宽制度的规定较为全面、详细，建议修订监察法实施条例，参照刑事诉讼法律规范关于认罪认罚的相关规定，增加认罪标准条款，使监察法律规范与刑事诉讼规范能够统一、衔接。

(三)健全“四种形态”运行和不同形态间转化的程序规范，精准把握形态转化

“‘四种形态’作为执纪执法的基本运行模式”[15]144，对于实践中出现的转化和运用不当问题，可以从规范“形态转化”标尺、严格形态转化程序、强化形态转化责任[15]144三个方面来健全“四种形态”运行和不同形态间转化的程序规范。

第一，规范形态转化标尺，即明确形态转化的原则和标准。原则上不得跨形态转化，减轻或者从轻必须在规定的幅度内。确定各形态转化的具体适用情形，量化标准，在设定时不仅要从纪法规定的从轻、减轻或从重、加重情形考虑，也要从事实情节、舆论影响、行为结果等多方位考量，防止过多的自由裁量。

第二，严格形态转化程序，就是要建立形态转化的审查机制，形成分层把关、严格制约的工作格局。

第三，强化形态转化责任，就是要落实办案责任。主要是案件管理责任及错案追究责任。可以实行形态转化案件全程追踪管理制度，所有参与案件的办案人员、审查人员的意见均应以书面形式记入案卷备查。并建立错案责任追究制度，对错案进行责任倒查，对责任人严肃问责。

(四)加强纪检监察队伍建设，提高监察执法效率

1.多渠道多方法缓解纪检监察专业人员严重不足问题

2021年8月通过的《中华人民共和国监察官法》拓宽了监察人员的选任渠道。不仅仅是通过考试、考核的办法来择优选任监察官，其中第十七条、第十八条更是规定，可以从“中国共产党机关、国家机关、事业单位、国有企业等机关、单位从事公务的人员中选择符合任职条件的人员担任监察官。”“在从事与监察机关职能职责相关的职业或者教学、研究的人员中选拔或者聘任符合任职条件的人员担任监察官。”[16]这意味着可以从前述机关、单位、院校中将符合任职条件的人员调任或聘任直接进入监察人员队伍，在一定程度上可以缓解监察人员不足问题。但无论是从选任或是调任、聘任的方法来增加监察人员，都涉及监察人员的职数问题，而监察人员属于公务员编制，因此，还需要根据各地各级纪、监委工作量增加的幅度，来增加监察人员的编制。此外，也可以效仿法院聘用辅助人员的做法，尝试建立监察辅助人员制度。通过聘用的方式，招聘一些具有相关学科学历的人员作为监察辅助人员，用来分担诸如准备材料、文书写作、案卷整理之类的辅助性工作。

2.打造高素质专业化的纪检监察队伍

第一，明确任职条件，把好纪检监察队伍“入口”关。首先是政治要求。纪检监察人员必须具有良好的政治素质，坚持党的领导和社会主义制度，对党忠诚。而有政治瑕疵者，如被刑事处罚、开除党籍、被撤销党内或是党外职务等情形的则一律不得进入纪检监察队伍。其次是专业要求，既要熟悉党纪、党规，也要熟悉法律、法规。对于初选任的纪检监察人员，可以通过国家公务员及国家法律职业资格考试来衡量是否具有专业知识和能力；而对于已在职在编的纪检监察人员，可以在纪检监察机关内部设立专门的执纪执法资格考试，考试不合格的，不能担任监察官，不得办理案件。

第二，加大学习培训力度，提升纪检监察队伍整体素质。建立常态化的学习培训制度。学习培训应贯穿纪检监察人员的整个职业生涯，可以分层级分内容进行有针对性的培训。对于新任职人员，实行的职前培训应侧重于基础专业技能方面，以解决其“本领恐慌”问题；而对于新晋升人员，则应根据新工作任务内容进行培训。对于政治理论、法律规范的学习培训可以采取集中轮训的方式；而对于专业技能的培训，可以由业务专家组成专业技能小组进行巡回授课培训，也可以采取到发达地区或上级机构轮流挂职学习等多种培训形式。在不断地学习培训中，增强职业操守，提高职业素质和业务能力，成为一支政治过硬、本领高强的专业队伍。

3.建立完善的保障机制，充分调动纪检监察人员工作积极性

《中华人民共和国监察官法》对监察官的职业保障作了规定，包括履职保障，职业尊严、人身安全及名誉保护，薪金及各项福利待遇，权利救济等内容，从法律层面为纪检监察人员构筑了职业保障体系。但仍有需细化和完善之处。一是纪检监察人员在执纪执法时应有统一的制服和标识，增强他们的职业归属感和尊崇感。二是提升待遇。目前纪检监察人员的薪金低于检察官和法官，对于从检察院转录过来的人员，会有心理落差，对工作积极性亦会有一定程度的影响。可以借鉴检察官、法官的薪金结构，建立不低于检察官、法官的薪金体系，充分调动纪检监察人员的热情和积极性。三是制订心理健康保障规定。纪检监察人员在执纪执法时亦承受巨大的心理压力，心理健康问题不容忽视。可以通过心理咨询、心理干预、疗养、建立心理健康档案等方式来保障纪检监察人员心理健康，正当履职。