“多规合一”理念指导下的村庄土地整治

□ 董维鹏

（江苏省丰县自然资源和规划局，江苏 丰县 221700）

伴随新型城镇化发展，“多规合一”为城市建设提供了有效的支撑。纵观我国城乡规划，具有多种种类，法定规划有20余种，对城市经济社会发展具有引导性作用，管控空间资源分配。种类繁多的规划从横向角度看，为并行状态，各类规划在内容深度与广度上具有差异性，并存在关联，必须有更好地衔接合作，才能加快城市发展。但从事实来看，各类规划为“分治”情况，解决相互矛盾现状，完善协调机制，达到“合治”目标是工作重点。在这样情况背景下，产生了“多规合一”，受到了广泛的关注，试点工作在各地得到了有效开展。

一、“多规合一”概述

（一）“多规合一”内涵

“多规合一”中的“多规”指多个规划，包含国民经济发展与社会发展规划等，这部分规划还可以进行细化。对于“多规合一”的理解，并非简单将规划合并，而是利用现有条件与体制，确保规划利用信息规划手段形成整体，理顺规划间的关系，制订定位规划，以利于解决规划矛盾，最终实现科学规划发展。

（二）“多规合一”本质

“多规合一”从本质内容讲，是为了规划体系改革与优化，确保职能部门协调发展，防止规划存在冲突，确保规划有序进行。此外，“多规合一”给予规划科学性一定的关注，“多规合一”不是将规划进行组织，而是将规划实现科学规划与利用，落实在具体蓝图中，具有一定的现实意义。

（三）“多规合一”研究意义

深入研究村庄规划“多规合一”，最为主要的目的是顺应国家宏观政策调整，以利于解决具体问题，具备一定的价值意义。第一，加快生态文明建设。做好村庄规划管理，加快山水林田系统治理，为实行生态环境保护制度奠定良好的基础。第二，加快“空间规划改革”。自然资源部建立初期，以建设全面化“空间规划体系”为重要任务，彰显了国家“一张蓝图”的决心。在国土空间规划中，村庄规划改革是重要基础。第三，新型城镇化给予了空间集约利用一定的关注，减少城乡差距。党的十九大提出乡村振兴战略，正是立足于加快农村农民全面化发展。

二、“多规合一”发展历程

纵观我国规划体系多规并行，存在较多的矛盾。由于缺乏衔接和统筹，造成法定规划权威性受到侵害，审批效率较为不理想，影响实施管理与建设开发保护，在这样的情况下，影响了政府统筹管理能力与国家治理体系，这种状况已受到社会的广泛关注。从政府与地方都希望进行“多规合一”，协调好现有规划，真正绘制出“一张蓝图”，以利于解决空间规划冲突，加快规划审批制度改革，增强效率和城市治理能力。在“多规合一”创新下，加快国家简政放权政策，健全管理体制，明确部门事权划分。李克强总理提出“多规合一”，指出“多规合一”为动态发展理念，在当前形势背景下分为三个阶段：第一，“两规合一”，城乡规划与土地利用实现有效衔接，在这个过程中，一些大城市开展了试点工作，例如上海与武汉；第二，“多规合一”，社会经济发展规划和城乡规划与土地利用规划间的协调，一些城市开展了试点工作，例如广州与河源；第三，“多规合一”，以第二阶段为基准，全面整合环境保护规划和园林绿化规划等，以厦门为主要试点工作。2016年，经中央批准，海南与宁夏进行了“多规合一”试点工作。2017年，中央与国务院将部分省份融入到试点范围中。因此，试点工作的开展，“多规合一”为重要导向空间规划在各地良好进行。

三、“多规合一”背景下村庄土地整治面临的现状

（一）土地整治规划仍显落后

针对土地整治而言，包含多种新的内容，和传统土地整理相比，具有较大的差异，具备综合性与长期性特征。因此，对于土地整治而言，需长时间进行，确保工作后期具有较高的效益。在这个过程中，确保水利与林业进行科学规划衔接，做好土地整治工作。但从现实情况看，土地整治中，地区对土地整治工作缺乏全方位规划，具有随意性，过程盲目，导致资金浪费，不能真正满足工程要求。

（二）土地整治资金来源单一

基于土地整治工作而言，涉及范围较广，资金需求较大，工程周期较长。尤其是对村庄土地整治而言，需要对土地进行复垦与拆迁安置等，在这个过程中，需要一定的资金。纵观地区土地整治，政府给予了土地复垦一定的投资。针对农民土地整治来讲，农民土地具备特殊性，需要政府加大补偿投入。此外，针对农民建房，以政府补贴与自筹结合方式为主。因此，在现代民营资本土地整治中，实现社会资金启动是极为必要的，具有一定的现实意义。在当前形势背景下，针对大规模耕地整理尚没有对应的机制。

（三）“多规合一”规划管理机制缺乏健全性

不管是发展规划，还是空间规划内容，均不同程度存在着重叠的情况，加之城市盲目追求短期化政绩，造成部分部门间出现相互扯皮的情况。“多规合一”规划管理机制存在不健全的情况，造成部门行使职权过程中存在冲突，规划运行的外部环境与内部环境存在一些问题，例如衔接效率不理想，落实有困难。此外，“多规合一”规划管理机制缺乏完善性，部门仍旧以原有办事方式进行，没有和相关部门做好沟通，造成部门事前缺乏沟通，引发部门矛盾，这不仅对部门工作流程造成影响，还会对“多规合一”发展造成影响。

（四）过度利用化肥农药，造成农田污染

在农村，由于农业技术推广服务和公共环境意识不足，农民过度使用化肥农药增产。遇到雨水冲刷，化肥农药渗透到地下或者流入河流，导致农田土壤污染，土壤板结，肥力下降，通过土地径流造成水体污染，损害农村人口健康。

（五）村庄类型较多，现有规划缺乏统一化标准

第一，在一些村庄规划中，以现行法规条例为基准，形成的规划成果分为两种，一种是总体规划，另一种为建设规划。但这种类型村庄规划存在着一些缺点，在具体实践中给予乡镇规划一定的关注，但却不够重视村庄规划。因此，在规划编制体系中，村庄规划内容应参考编制好的乡镇规划为主进行删减，针对删减内容明确量化指标。第二，以村庄环境整治为基准，规划村庄，将整治内容当成村庄规划编制内容，这是当前大多数村庄规划最为主要的目的。第三，以社会主义新农村建设为导向的村庄规划，不仅是乡村建设进程中的一部分，也是国家政策在农村地区的体现。在政策导向下，各地开展这类规划往往只是针对某一试点村庄来进行，缺乏统筹考虑。第四，以乡村建设为主的村庄规划，出于国家政策导向的村庄规划，当前面临的主要问题是对美丽乡村建设缺乏全面化认知，进行的规划实践仅仅以基础设施建设与完善农村环境为主，对城乡一体化乡村地区发展缺乏深入认知。美丽乡村建设包含多个部门，规划部门间缺乏有效性协调，常见规划内容重复矛盾的情况。

（六）公共服务不完备，道路交通不畅通

一些村庄村容较差，基础设施不够齐全，在一些居民居住建筑质量不理想。对于大部分村庄来讲，缺乏景点景观与集中活动的场所。一些村庄，道路网系统不完善，道路偏窄，不管是道路等级还是质量，均不理想。从消防角度讲，存在着安全隐患。

（七）农用地布局缺乏合理性

农业产业布局不明确，土地利用粗放，管理混乱。在一些农村，农田较为零散，田块面积小，大范围耕地较少，对规模经营具有一定影响。除此之外，一些村民侧重养殖业，在自家田地内建造养殖场，占用了耕地面积，也难免造成污染隐患。

四、“多规合一”背景下村庄土地整治对策

针对不同政策要求，村庄规划制订内容具有差异性，在多规并行背景下，不同村庄规划具有共性问题，如技术标准和规划体系等。在国家颁发文件中，针对土地整治具有明确性要求。当前土地整治工程具有明确转变，以具体情况出发，与土地整治中的问题相结合。为了满足人们生产生活需要，全面调整闲置土地。此外，针对自然损毁与退化土地确保恢复利用。

（一）总体要求

在新的形势下，推进“五位一体”总体布局，坚持新的发展理念，以人民为中心，从实际出发，依据高质量发展要求，将国土空间规划顶层设计落到实处。此外，应做好村庄规划和土地整治工作，提高乡村振兴战略实施的科学性与操作性。

（二）加快土地确权

当前农村土地确权，具备滞后性特点。以安徽省为例，农村集体土地所有权发生率较低，在50%左右，集体土地利用权发证率在30%左右。从这部分情况不难看出，对土地整治工作具有一定影响。对一些地区土地整治而言，对当地农民土地权益会产生影响，之所以出现这样的情况，源于确权滞后，土地整治中存在矛盾。应确保农村土地将土地确权工作落到实处，做好登记工作，给予农民土地权益有效的保证。

（三）确保农民权益，保证土地整治具备持久活力

土地整治，最为主要的目的是确保农民合法权益。应提高农村生产条件，依据土地整治要求做好规范操作，以利于生产生活，全面整治土地。此外，在土地整治过程中，应吸取村民意见，解决存在的矛盾。依据公开透明原则，做好土地整治工作。深入分析农民参与土地整治模式，大力推广成功模式，确保农民主体作用的发挥。

（四）健全法律法规制度保障

当前“多规合一”，是利用行政协调方式获得的。在已有法律框架下，“多规合一”没有法律依据，但审批与编制仍旧可以利用行政方式推进，其成果进入到实施阶段，部门往往不会依据“多规合一”执行，而是依据现有法律，造成“多规合一”成果不能得到全面落实。因此，要想避免“多规合一”规划成果缺失法律，造成成果随之流失的情况，在规划“多规合一”过程中，应完善法律法规，确保“多规合一”成果具有法律支撑，有法律作为后盾，确保“多规合一”有效发展。

（五）强化村庄规划管制作用

村庄规划为法定规划，在国土规划体系中，是乡村地区的一种详细规划，是开展国土空间开发保护与实施国土空间用途管制的法定依据。在“多规合一”基础上，编制村庄规划，利用原有村庄规划与村土地利用规划加以整合，全面布局居住点，针对环境整治应具有明确性要求。在这样基础上，细化村庄布点规划，加强公共服务与社会治理。在规划引领作用下，做好农村人居环境整治，提高农村公共服务水平，补齐公共服务短板，加快乡村振兴。土地整治和村庄规划相结合，用于引领农村建设。在规划过程中，彰显战略性与操作性，建设项目以规划为基准，确保土地整治落到实处。

（六）综合整治村庄，加大道路交通建设

以土地整治为切入点，强化城乡空间布局，优化资源要素配置，加快农村产业全面融合发展，促进农业农村城镇化发展。促进房地一体农村建设用地与宅基地利用权确权登记发证。实现全县村庄分类，以绿色发展要求为基准，划定村庄边界。在这样背景下，实施村庄绿化与道路绿化，健全公共服务设施配套，实现农村人居环境得到改善。依据具体规范标准做好规划，实现和集镇道路的全面衔接，提高道路等级，铺设新的道路，拓建原有道路，增强道路质量。在村内设置新的停车场，确保车辆合理停放。在这样基础上，扩建活动广场，作为村民生活公共娱乐场地。

（七）综合整治农田

永久基本农田是为了确保国家粮食安全，满足农产品供给，进而实施永久特殊保护耕地。从耕地现状分布情况看，依据耕地质量与粮食作物种植情况，在严守耕地红线基础上，以固定比例为基准，将质量达标耕地依法划入。此外，已划定的基本农田中存在着一些问题，例如违法占用或是污染问题等。因此，需要进行全面化管理，加大农田水利设施建设，完善发展规模设施配套等。针对抛荒耕地或是废弃地等，全面复垦整理，以高标准实现农田整治，实现规模经营，为现代农田奠定良好的基础。

五、结语

总而言之，“多规合一”是为了将规划整合到合理框架中，得到良好的衔接与协调，并不是将所有规划融合为一个规划。伴随城乡发展，“多规合一”具备一定的发展前景，对城乡发展中的矛盾冲突起到协调作用。近年来，农村经济得到了快速化发展，在土地整治中，依据严格要求制定相关管理措施。工作人员应依据具体整治形势进行具体化要求，在这样的基础上，明确控制机制，确保土地资源管理作用的发挥，为后期土地整治提供重要保证。