公务员养老保险制度国际比较

□文/梁秋崎

（首都经济贸易大学劳动经济学院 北京）

［提要］各国的养老保障制度是其意识形态的直接反映。本文在以公务员和其他社会群体为主体的养老保险间的关系为分类依据的基础上，通过查阅国内外有关公务员养老保险制度相关文献，最终选择新加坡、英国与德国三国作为典型国家，对各国公务员养老保险制度的特点进行比较，旨在为推动我国机关事业单位养老保险制度改革“并轨”实施提供新思路。

国家公共部门人员的社会保障问题一直以来都是各国所关注的焦点，它直接反映了国家的经济实力和意识进步。我国2015年实施的机关事业单位养老保险制度改革正在逐步实现从独立到统一的转变，该项改革实施6年有余，10年改革过渡期现已过半，各项改革工作在取得显著进展的同时也出现了一些问题。研究国外公务员养老金制度“由分立到统一”的改革做法可为我国完善有关方面的政策提供借鉴。

一、国际上公务员养老保险制度分类标准

依据不同的标准，国际学者们将公务员养老保险制度划分为多种类型。根据义务主体间不同的责任分担形式，可以把它们细分为投保资助型、福利国家型和强制积累型；根据养老金水平的待遇确定方式，可分为待遇确定型（DB）、缴费确定型（DC）和缴费确定制与给付确定制相结合三种模式；根据养老保险基金的筹措模式，划分为现收现付制、完全积累制和部分积累制。

本文选用我国学者龙玉其2011年以公务员和其他社会群体养老保险间的关系为分类依据所确定的标准，选用典型国家分别为新加坡（完全融合型）、英国（部分融合型）与德国（完全独立型），对上述几类公务员养老保险制度进行比较研究。

（一）完全融合型。完全融合型公务员养老保险制度主要是指把公务员这一社会群体直接融入到国家整个养老保障制度体系中，与其他社会成员在基本养老保险支付、待遇确定等环节上基本相同。

（二）部分融合型。部分融合型的公务员养老保险制度是指除国家基本养老金之外还需参与特殊的职业型公务员养老保险或者其他形式的补充保险，它们在缴费方式、给付条件上的标准有区别之处。换句话说，公务员在参加国家基本养老保险的基础上还要同时参加数种保险，因此又被称作复合性的养老保险制度。

（三）完全独立型。完全独立型的公务员养老保险制度指政府为公务员这一特殊群体制定了单独制度，与其他社会成员在养老金计发办法、调整机制、领取资格等方面有所不同，即公共部门雇员与私人部门雇员的退休制度分别管理、完全独立，因此又被称为单一性的制度。一般情况下，公共部门雇员养老金制度的慷慨程度较高。

二、新加坡公务员养老保险制度

（一）中央公积金制度。从根本上来说，新加坡的中央公积金制度是一项纵向的长期储蓄计划。政府通过纵向积累的制度设计，法定强制实施，促使国民为自己与家庭未来的保障提前进行适度储蓄与投资，在激发国民劳动积极性的同时减轻政府部门的社保开支负担。

在中央公积金制度中，雇主和雇员共同负担缴费义务，具体缴费比例随社会经济的实时变化动态调整。对于全体雇员而言，缴费分配的比例主要是以他们每个月平均薪酬的总额作为基数，每月需将薪酬的一部分存入中央公积金账户中，再由其按一定的分配比例将缴纳的基金以合理的计算顺序分配到各个账户，缴费比例在变动趋势上充分体现了年轻时多缴、年老时少缴的总体特征。中央公积金制度为满足会员的多样需求分设了四类功能账户：普通账户覆盖范围最广，可用于会员住房、教育、投资等各个方面；专门账户自行为公积金会员积累退休金，在其55岁时自动成立退休账户，用于自身老年保障所需；而医疗储蓄账户主要为公积金会员及其直系亲属支付大病保险、门诊及住院服务费等医疗卫生费用。

（二）中央公积金制度下的新加坡公务员养老保险制度及特点。新加坡这一完全融合型的中央公积金制度将公务员这一特殊社会群体纳入到国民保障中来，使公共部门与私人部门在制度上完全统一。积累资金由中央公积金局统一进行管理和市场化投资，利润所得用于提高国民的退休待遇水平。

具体特点如下：一是制度在缴费与管理上的高度统一。改革后国家内所有雇员都被融合进中央公积金制度，基金统一由中央公积金局进行投资管理。二是强调个人责任，以自我保障为原则建立个人账户，企业和雇员的缴费直接全部计入。而政府扮演监督者角色，主要进行社会保障立法，不直接分担缴费责任。三是强调自我激励。将个人账户存款与待遇所得联系起来，可以在调动公务员缴费积极性的同时，帮助雇员树立自我保障意识。

三、英国公务员养老保险制度

（一）多层次的英国公务员养老保险制度。英国目前运行的公务员养老保险制度是1946年《国民保险法》的产物，将从前复杂的养老保险制度进行整合，在国家范围内建立了一项全民缴费、待遇领取具有统一标准的基础养老金。后在几十年的发展过程中，逐步形成了如今的“三支柱”模式。第一支柱是全民性质的基础养老金，实行现收现付制，企业和个人共同承担一半缴费责任，待遇采取待遇确定模式发放。英国的公务员群体同样可以适用于这一制度，由其个人和政府机构共同缴纳养老保险金；基本养老金采取动态调整机制，水平随最低生活保障标准的浮动及时调整。第二支柱是公务员人群专属性的职业养老金。1972年的《公务员年金法》被认为是英国特殊性职业养老保险制度形成的一个里程碑式法典。在之后的发展过程中，英国逐渐建立并实施了6类公务员职业养老金计划，分别包括传统计划、传统加值计划、优质计划、Nuvos计划、阿尔法计划及合伙型计划。其中，传统计划和传统加值计划于2002年10月停止运行，优质计划于2007年停止运行，Novos计划于2015年4月关闭。阿尔法计划与合伙型计划则是当前英国公务员主要参与的职业年金计划。第三支柱是个人性质的自愿型养老保险，由公务员个人根据自身收入状况自愿购置商业保险。英国政府对购买养老保险产品施以优惠的免税政策，以鼓励个人实现自我负责。在基础养老金全民统一的基础上，公务员与其他群体养老保险制度的差别主要是通过二、三支柱来实现的。

（二）英国三支柱公务员养老保险制度的特点。一是制度设计部分融合。不同社会群体间融合与平等的主要体现就在于，英国公务员不搞特殊，同样也参加了国家基本养老保险制度并按照统一标准进行缴费、管理和监督，同时又为公务员设立了专门的职业养老保险制度，以此来彰显公务员群体的特殊性。二是体系的多层次性。不同社会主体的多重分担形式，最大限度地保证了公务员群体在养老金问题上的公平与安全。三是责任分担的公平化。缴费由政府和公务员个人共同承担，在强调政府财政责任的同时，深化了公务员的自我负责意识。

四、德国公务员养老保险制度

（一）德国公务员养老保险制度

1、筹资方式。德国当前的公务员养老保险制度在筹资方式上实行现收现付制，即用当前上班的劳动者缴纳的养老保险基金作为养老金支付给已退休人员。每年需要支付给公务员养老费用的部分都提前包含进了国家的财政预算，融资一般是通过税收实现的，公务员个人无需缴纳保险费用。该制度与其他群体的养老保险制度完全分开、独立运行，但由于当前公务员总人数已超170万人且还在持续不断攀升，这种完全独立的公务员养老保险模式给德国社会和政府带来了巨大的经济压力。

2、公务员养老金的计算。养老金的报酬与在岗服务年限是计算德国公务员养老金的两个重要变量。前者包含了如退休前的基本工资和各种津贴福利等。由于个人不负担缴费责任，逐年递增的大额支出给政府财政带来了巨大的压力，德国政府近些年也在不断调整公务员养老金的替代率以缓解财政负担，标准由2003年的75%降低到了2010年的71.75%。

（二）德国公务员养老保险制度的具体特点。在德国的公务员养老保险制度中，立法、筹资和管理由有政府包揽，国家参与程度高。首先，根据公务员的职业特点和性质设计一种完全独立的体系和制度模式，将公务员这一特殊的社会群体独立于其他社会群体之外；其次，采用现收现付制度，通过政府税收手段进行筹资，个人不负担缴费责任，所筹资金由专门部门负责，不与其他群体的养老金共同进行投资管理。

五、不同类型的公务员养老保险制度及其借鉴意义

目前，我国2015年开始推行的机关事业单位养老保险制度改革已开展了7年之余，各项政策措施平稳有序落地的同时，也出现一些超出预期的新问题，特别是在“中人”待遇平稳衔接方面。例如，由于定位模糊，职业年金在中人过渡期间作为待遇计算的一部分参与基本养老金的计发，不可避免地挤占了基础养老金待遇，且在调试中被剔除，不符合基本养老保险制度“多缴多得、长缴多得”的机制与原则。上述问题需要在过渡期内及时得到妥善解决，才能够确保在过渡期结束后顺利、平稳地实现改革前后养老金待遇的有效衔接。

如前文所述，部分国家通过增设补充性养老金计划等方式确保了公务员养老金待遇平稳过渡，是我国机关事业单位养老保险制度改革的重要参考依据。首先，因事因地制宜一直以来都是所有改革的首要出发点，必须实时地对我国当前形势进行考量。尽管我国当前机关事业单位养老保险制度改革已经非常迫切，仍然要求我们切记避免盲目进行，需要从我国公务员养老制度的发展历史、市场经济体制、社会保障体系管理模式及国家未来发展规划等诸多影响因素入手，稳中求进。尤其在融合时考虑到我国人口众多、经济和社会发展能力水平不高、地域差异较大的现实和国情，因地制宜地逐步融合才是最好选择，既不至于形成制度分散的混乱局面，又不会因为过于追求平等而损失效率。其次，公务员养老保险制度改革成败与否，公平与高效的结合至关重要。现行的机关事业单位养老保险制度并不能充分地调动公务员的缴费积极性，更不能够平衡和弥补不同社会群体间的福利待遇差距。我国机关与事业单位养老保险制度改革迫在眉睫，公平与高效的有效结合应作为重要依据贯穿整个改革始末。

具体而言，不仅需要建立政府、单位和个人责任共担的三方协作的合力型筹资机制，而且需要实现多维度、多层次的公务员养老保险制度体系。责任共担的机制充分符合市场经济的基本规律，可以有效地推动国家养老保险制度及其财政未来可持续发展，一定程度上不仅可以减轻财政负担，还能在精神层面提高个人自我责任意识，促进权利与义务的紧密结合。同时，多维度、多支柱的社会基本养老保险体系是本文选用的典型国家实现公平与效率、制度融合的有效手段。在体现不同社会群体间融合与平等（第一层次的国家养老金）的基础上进行改革，并且与特殊性的公务员职业养老保险制度（第二支柱）和国家支持下的个人自愿储蓄系统（第三支柱）三维结合形成三支柱体系，最终成功实现我国机关事业单位养老保险制度的改革与完善。