高校项目预算绩效管理探讨

□文/杨琇帏

（贵州师范学院 贵州·贵阳）

［提要］建立全方位、全过程、全覆盖的高校项目预算绩效管理体系，将预算与绩效管理有机地结合起来，就显得尤为迫切。本文从高校项目预算绩效管理角度出发，探讨高校项目预算绩效管理制度，提出项目预算申报、项目实施过程双监控、绩效评价和评价结果运用四个方面的内容。着重对整个应用的实施情况进行具体分析，以期为构建一套科学、可行、规范的项目预算绩效管理制度提供借鉴。

全面推行预算绩效管理是我国财政体制改革的一项重要内容，这也是国家治理和管理能力现代化的一个关键因素。在这样的大环境下，财政部、教育部等各级部门纷纷出台相关政策及规章制度，并要求各地高等院校制定相应的管理办法和措施，致力于建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算管理体系。高等院校属于比较特殊的事业单位，资金来源复杂，在经费的分配与项目的实施方面均存在一定的独特性。因此，在实施全面预算管理的大背景下，加强项目管理，使其发挥出最大的作用是当前高校财政工作亟待解决的一个重大课题。

一、高校全面实施预算绩效管理的意义

（一）有利于缓解学校收支矛盾。近几年，国内外经济形势日趋严峻，财政收入和支出的矛盾日趋突出，不断推出的减税和降费政策，特别是通过绩效考核对低效、无效的开支进行了大量的削减。全面推行预算绩效管理，把有限的资源分配到最重要的项目领域，既能促进学校的高质量、内涵式发展，又能提高经费的利用效率。

（二）有助于提升预算管理水平。在此之前，许多高校的预算管理工作都相对简单。预算管理部门通常只从各部门收集资料，根据各项目单位报送的资金需求进行简单汇总申报，对执行部门具体项目的实施方向、预期所需达到的目标、资金分年度支出计划等缺乏系统分析，没有对各单位提出的项目进行严格论证和审查，很可能会出现分散的现象，无法从宏观的角度来统筹考虑，导致预算编制的不够科学，资金分配的效益性及合理性得不到完整体现。而全面的预算绩效管理，则需要各个职能部门及二级单位的积极参与，将各部门的工作计划、内容、项目和效益与学校的发展目标联系起来，努力做到预算的科学论证，确保预算的使用和效益。

（三）完善预算公开，促进高校治理能力现代化。预算公开是国家财政和政府工作的一个重要方面，各级政府机关按照有关文件规定，每年向社会公布预算，包含各种口径收支及结余预算信息、三公经费预算信息、重点项目绩效目标信息等。目前，某些单位在透明度、内容完整性和信息披露及时性方面仍然存在问题。实施全面预算绩效管理，对预算项目各个环节信息进行规范管理，依托预算绩效信息系统，能够按要求及时进行预算项目各类信息的公开。全面预算执行管理是预算管理和财务管理的重要组成部分，可以丰富和细化预算信息的内容和范围，又能有效地改善预算公开的数据精确度，减少重复修改等问题，是推动学校实施策略的重要途径。

二、高校项目预算绩效管理中存在的问题

近几年，随着国家财政持续加大对“双一流”建设项目的投入，各高校的教学科研能力逐渐提升，建设项目经费也在逐年增长。一方面为学校的内涵建设及健康发展提供了有利的机会；另一方面对学校项目经费的管理水平要求也越来越严格，对学校项目管理的能力也提出了更高的要求。

（一）项目资金分配与学校事业发展规划脱节。由于财政预算是在上一年度编制，学校在编制项目经费的时候，出现了“零散”的经费分配，无法完全按照第二年的重点工作来统一部署。由于经费有限、报批时间紧、研究论证不够等原因，学校项目预算的编制有一定程度上的随意性和盲目性，很难从学校的发展规划出发，也没有充分考虑到学校的实际财务状况，导致项目预算中的资金供需矛盾突出，学校财务部门往往只能依靠经验来进行项目资金的分配，预算编制与学校事业发展规划脱节，缺乏科学性。

（二）项目预算绩效编报质量参差不齐。在高校的预算编制工作中，预算管理部门和使用单位的预算人员质量是决定其编制水平的重要因素。但是，由于各部门负责的人员素质千差万别，不够了解具体的预算编制及相关财政政策，预算绩效目标不明确不清晰、项目支出不合理等情况大量存在，最终可能会导致预算结余规模较大，或预算执行中调整较为频繁，甚至年底存在突击花钱、重复购置等浪费公共资源的情况。

（三）项目预算绩效目标申报编制不符合要求。按照“谁申请经费、谁制定指标”的原则，在申报项目预算时，要以合理的绩效指标为依据。就目前而言，为了获得资金支持，大部分的项目已经做好了前期的准备工作，在必要性和可行性等方面的论证材料也相对完整。但是，在具体绩效指标的设定上，仍然存在着一些问题。一是因为项目执行中缺乏专门的预算绩效管理人员，造成绩效指标设置不合理、不规范；二是指标大多是笼统的表述，而实际的量化指标很少，无法适应绩效可考核需求；三是为保证项目建设工作的顺利开展，存在预算编制额度及口径预计不准确、支出结构不合理等问题，不能满足预算绩效管理的需要，从而对项目的顺利进行造成不利的影响。

（四）项目实施过程缺乏有效监督，资金使用不规范，使用效率不高。目前，项目管理中仍有部分“重投入、轻管理、重支出、轻业绩”的现象，资金使用上，普遍缺少对资金使用的监督和控制，资金使用目标的实现程度、进度、资金使用范围、资金使用额度等方面的控制不力。部分项目经费的利用存在着严重的随意性，无法完全按照计划进行，从而影响到绩效指标的实现。因为缺乏对项目实施的监管，会使项目执行中的一些偏差无法及时发现和纠正，等到项目实施完毕时，问题已经形成，无法改变，从而造成无法弥补的损失。

（五）项目实施后评价结果不准确、不及时，同时对评价结果也缺乏应用。项目绩效评估是在项目结束后，对申报时设定各个指标的完成情况进行评价，并严格按照标准及规范流程，定量、精细地分析各类指标，以得到及时、准确、客观、公正的评价。然而，在实践中，由于各类指标不全面、不准确，缺乏可量化的指标，大大加大了评价难度，同时在评价期间，着重分析和测量成果，难以进行结果的分析和评估，进而造成评估结果缺乏科学性和适用性。另外，由于缺少中期监督，大部分项目都是在年度结束或者全面完结后进行分析和评价，导致项目绩效评价不够及时，常常在评估成果尚未形成前就已安排好了下一阶段的预算，难以对下一阶段的预算进行控制。

三、高校全面实施预算绩效管理的对策

（一）强化全面预算绩效管理理念。高校应切实做到全面预算绩效管理，一是通过建立“线上+线下”“传统+创新”的宣传方式，广泛宣传有关预算绩效管理的知识；二是强化对各部门主要领导、骨干人员进行绩效管理的培训，使各部门主要负责人及骨干人员提高对预算绩效管理工作的认识，并了解整体预算绩效管理的全流程，了解自己在这个过程中的作用，了解自己在这个过程中应该承担的责任；三是要完善管理措施，既要重视财务总额控制，也要注重项目目标实现，保证学校战略导向与财务管理的有机结合。

（二）完善全面预算绩效管理机制。一是高校要加强对学校领导干部队伍的建设，要切实加强对高校全面预算绩效管理工作的重视。与各部门负责人及项目负责人签订预算、项目绩效管理责任书，并将责任落实到各二级单位。在绩效执行过程中，绩效管理机构要与各部门随时保持有效沟通，以保证完成所有工作任务，并取得较好的效果。二是加强系统的预算绩效管理，明确预算执行各个环节的主体责任，确保各项绩效管理工作都能按规定的流程进行。

（三）健全考评机制，完善绩效考核结果。将项目绩效评估结果运用于全面预算绩效管理，是学校继续完善预算管理、合理安排下一年度预算的关键。要使经费使用者从源头上关注其使用效益，就必须把绩效考核结果和项目经费的配置有机地结合起来，并建立起一种长期的激励和制约的制度。一是将项目绩效考核与各部门考评、奖惩有机结合起来，并制定相应的奖惩机制，让考核的效果更好地发挥作用，让所有部门及人员都能从根本上意识到项目绩效考核的重要性，进而在校园里营造出一种良性的竞争环境。二是将考核结果与下一年的财政预算挂钩，在校内探索一种与学校业务发展紧密结合的预算绩效评估方法，从而将其运用于学校的实际工作中。对积极上报预算绩效目标、积极开展绩效监测、全年绩效目标实现良好的部门，进行绩效评估和奖励。同时，学校要建立责任追究制度，对未完成绩效目标的项目，不列入预算，对不积极开展绩效管理工作的部门予以相关预算缩减。在实施过程中，要做到公开透明、公开接受社会监督监察，不断提高学校的管理水平和公信力。

（四）建立项目预算绩效管理专家库。学校可以根据实际情况，组织全国各地的专家学者，建立绩效管理专家库，建立高效绩效考核体系，实施绩效监控、绩效评价的应用进行科学的甄别，并给出合理的评价建议。要在高校内组织校内专家，对学校的发展进行综合规划，并制定总绩效指标，以确保高校的预算绩效评估制度的建立。在进行业绩考核、业绩自我评估时，可以从专家系统中选择专家进行评估，以保证评估结果的专业性、客观性和公平性。

（五）成立绩效管理领导小组，组建绩效管理专业化队伍。高校要建立绩效管理领导小组，坚持可持续发展的基本原则，把绩效管理纳入到学校的治理之中。同时，要使各职能部门和各业务单位之间的关系更加清晰，责任明确，财权要协调一致。另外，要通过外部引进、内部培训和专业选拔等途径，组建具有一定业绩管理水平的专业人才队伍，使学校预算绩效管理在实施过程中得到落实。

（六）加大预算绩效管理人员培训力度，提高项目预算编制质量。高校预算绩效管理是学校项目管理的重要组成部分，工作人员的工作能力直接关系到预算管理的质量。因此，加大工作人员的专业能力培养对于提高高校预算绩效管理能力具有十分重要的意义。首先，要强化对高校会计人员财务管理能力的业务培训，提高会计从业人员的职业素养，为学校的项目预算和资金统筹打下牢固的基础。其次，加强预算执行负责人员的专业培训，明确从项目申报、项目入库、绩效指标编制、项目执行及监控、项目评价等各个方面的工作内容及职责。要指定专人，强化项目全过程管理，预算绩效管理是一个系统工程，要按照具体的工作内容及工作职责，高质量地开展预算绩效管理相关工作。

（七）加强预算绩效管理信息系统建设，委托专业机构开展定期评价。目前，很多单位的财政项目预算绩效管理工作依托于财政预算一体化系统中绩效管理模块的功能，主要包括财政预算项目入库阶段年度目标设置、中长期目标设置，预算编制阶段分年度目标设置、产出指标、效益指标及满意度指标设置，预算执行阶段绩效指标调整及偏差原因分析，预算执行结束阶段绩效目标自我评价。财政的预算绩效管理适用于单位总体预算项目，相关的数据来源于单位分配的项目。为了进一步科学管理单位的内部预算项目，各单位可以与成熟的信息软件公司合作，开发建设一套符合学校实际管理需求的绩效管理信息系统，嵌入学校各类内部控制管理规章制度及审核流程，实现单位各类项目预算绩效的全生命周期管理，提升预算绩效管理工作的质量，进而与财政预算一体化系统中绩效管理模块有机结合，更好地促进预算绩效目标的实现，也有利于学校预算项目绩效管理工作的顺利有序进行，及时解决预算绩效管理工作中存在的问题。此外，可以定期委托具有丰富经验的评估机构，对学校预算子项目进行统一评价，根据评价结果制订整改方案，推进预算绩效工作的深入开展。

综上所述，在实施项目管理时，实行全面预算绩效管理，既能提高经费的利用率，又能确保管理程序符合要求，提高管理质量，为高等学校的教学和科研工作提供经费支持。通过实施全面预算绩效管理，可以更好地配置和利用资源，为今后的财务管理工作提供参考，提高学校的项目管理水平，保障学校的健康、稳定发展。