新市镇建设中PPP模式应用研究

□文/吴 梦 郭晓明

（江苏财经职业技术学院 江苏·淮安）

［提要］随着城市化进程加快，城镇消费群体扩大，消费结构升级，消费潜力释放，更多居民对高质量公共服务与生活环境有了强烈诉求，因此也带来城市公共基础设施建设、旅游资源开发、公共服务升级上的巨大投资需求，这极大地促进了当地经济的发展。新市镇PPP模式建设与运营离不开财政资金与金融服务的支持，PPP模式在新市镇建设项目中的合理运用可以充分发挥政府与社会资本的潜力，实现二者的互利共赢。

PPP模式多适用于基础建设领域，是公共部门与私人部门基于契约关系建立的项目运作模式，以利益共享、风险共担模式为原则，最终达到项目风险最小化与社会福利最大化的目标。因此，各个参与方在项目中所处的角色地位、项目进行过程中如何合理地分配风险成为至关重要的问题。

改革开放以来，我国新型城镇化建设快速推进，从一线城市到小县城都在积极制定和实施新型市镇建设，新市镇PPP项目一般采取“政府主导、企业主体、市场运作”的运作模式，社会资本的参与解决了项目资金不足的大问题，极大促进了当地产业的发展。因此，政府要发挥好主导作用，实现双方的互利共赢。

一、理论基础和方式选择

（一）理论基础

1、利益相关者理论。20世纪60年代，美国公司率先实行外部公司管理模式，该模式倡导利益相关者理论，一开始该理论主要用来对企业的战略目标进行规划，从而达到管理企业的目的。该理论认为对企业运营产生影响的主体都是利益相关者，包括政府部门、社会资本、企业员工等，并且不同的主体由于所处的地位不同，会对企业战略目标的实现产生不同程度的影响。

PPP的参与方主要包括两大主体：一是政府部门；二是社会资本，也会包括其他参与方，比如公众、金融机构、供应商、工程承包商等。利益相关者理论在PPP模式中的广泛应用主要是让各主体对自身的角色定位以及承担的职责有明确的认知，分析出项目生命周期各阶段的侧重点，达到理想的绩效目标，从而促进项目的健康可持续发展。

2、委托-代理理论。委托-代理理论包括委托人与代理人两大主体，委托人更加注重项目的管理权与决策权，而代理人则更多关注投入与产出情况、工作条件、社会地位是否提高等等，两者利益诉求的不同，会产生一定程度的冲突。为了减少冲突，委托人会给代理人提供一定的附加条件，比如优越的工作条件、薪酬与股权激励等，从而约束代理行为。

PPP模式是一种典型的委托代理关系，政府是委托者，社会资本是代理人。一般有两种模式：一是政府转让特许经营权，委托私人部门行使权力，权力的下放目的是加速项目的建设，提升公共产品与服务的供给效率，并且私人部分通过承接项目获取一定的收益；二是政府部门委托国有企业进行大型项目的承建，实施项目的建设、运营、移交工作。因此，政府要处理好两者间的委托代理关系，建立合理的运行机制与绩效考核标准，满足各参与方的需求，实现各方利益最大化的目标。

（二）PPP项目运作方式的选择。根据PPP项目的融资模式、是否改扩建、是否为存量项目、是否期满移交，将PPP模式分为：管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-移交-运营（BTO）、移交-运营-移交（TOT）、建设-租赁-运营-转让（BLOT）、建设-拥有-运营（BOO）、移交-拥有-运营（TOO）、运营-维护（O&M）等。在项目运行之前，政府部门与社会资本要商讨确立最符合项目特征的运作方式。

二、新市镇建设PPP模式必要性分析

新市镇建设可以扩大城市范围，提高土地资源的利用率，提升城市形象，打造人与自然和谐共生的良好生态环境。虽然项目本身是为了更好地普惠大众，无法产生良好的经营收益，但是这一举措极大地带动了周边的区域经济发展，创造了良好的投资环境，形成了良好的外部经济效益。

（一）传统城镇化建设弊端日益凸显。自改革开放以来，我国片面追求经济发展，盲目扩张城市，忽视了生态环境建设在城市发展中的重要地位。传统城镇化建设的中心任务就是发展经济，依靠外部资本的大量涌入，刺激新的就业岗位产生，依靠劳动力与资本发展生产，从而促进城市的大规模扩张。增长导向型的城市发展模式虽短期提升了经济实力，但产生了许多危机隐患，政府过多地注重政绩建设与面子工程，造成了人财物资源的极大浪费，并且使得城镇建设趋于同质化，失去了本身具有的特色。1978年以后，传统城镇化的弊端日益显露，一是工业化与城镇化发展失衡，我国在初步发展城镇化时优先发展重工业，轻工业与服务业占比很小，从而造成工业化与城镇化二者发展不平衡，城镇化发展成为工业化发展的很大阻力；二是传统城镇化的发展不具备可持续性，增长导向型的经济发展模式往往片面追求经济发展，忽视生态环境的建设，该模式在占用了大量水土资源的同时，还排放了大量的污染废弃物，并且没有进行很好的化工处理，不利于生态环境的可持续发展。

（二）弥补财政资金短缺，控制债务风险。新市镇建设是个长期的、复杂的、系统的工程，其投资规模大，建设周期长。据相关数据显示，近五年来，地方政府在新市镇建设方面已造成了66，000亿元的财政缺口。新市镇建设项目包括交通、住房、生态环境等多个公共服务领域，消耗了大量的资金，仅靠地方政府无法承担巨额的建设资金。PPP模式在新市镇建设中的应用很好地解决了资金短缺的问题，由于引入了社会资本，注入了资金活力，政府在项目建设初期不需要垫付庞大数目的建设资金，大大减轻了政府的财政压力，PPP模式在严控政府性债务的情况下，积极进行投融资活动，减轻了政府的债务风险。

（三）加快新市镇建设，提升资源配置效率。为加速城市发展以及提升人民的生活水平，必须集中力量进行城市的基础设施建设，改善交通环境，开发当地特色旅游资源，吸引优质教育资源，促进产业结构的转型升级，提升区域影响力与竞争力。新市镇项目由于涉及的环节众多，周期较长，整体复杂性较大，其建设难度远远超过普通的基建项目，需要付出更多的时间与资源。

新市镇PPP项目是个综合性建设项目，它需要政府、社会以及公众的参与，三方资源的有效配置是新市镇建设工作的重中之重。实施过程中，一方面要改变以往政府单独供给服务的模式，向政府与社会合作供给转变，将社会资本引入新市镇建设中，破除了民间资本难投资的困境，促进了各类企业的平等合作、平等投资，激发了社会资本的活力，而政府也由社会公共服务的供给者、主导者向合作者、监督者转变；另一方面要注重公共服务供给效率的转变，由低效供给转变为高效供给，政府与社会资本各司其职，让专业的人干专业的事情，大大地减少时间与资金成本。新市镇PPP项目成功的重要基础在于在建设初期，就可以利用社会资本在规划、运营与动工等方面的专业条件，将资源分配到最有效的地方，从而实现新市镇PPP项目资源供给的市场化。这种产城融合的模式加速了人城互动，吸引劳动者就近就业，通过引入更多的市场运行机制提升资源的配置效率，实现区域经济的快速发展以及区域价值的大幅提升。

三、新市镇建设PPP模式绩效评价

（一）新市镇PPP项目绩效评价内涵。PPP项目绩效评价是指将绩效目标、指标构建、绩效监控以及结果反馈等管理活动贯穿于项目的全生命周期中。从绩效的内涵可知，PPP项目绩效是行为与结果的有机统一。而绩效评价在新市镇PPP项目中的运用，就是指政府在新市镇PPP项目建设与运营过程中，以绩效评价原则为基础，建立科学合理的绩效评价指标体系，并采用管理工程科学方法，对项目的实施效果与管理情况进行客观公正的评价。一般而言，新市镇PPP项目绩效评价主要考察其经济性、公平性、效率性、效果性及环境性。其中，经济性主要衡量政府与社会资本的合作收益；公平性指明确约定利益相关方的责任与义务；效率性注重评价项目的投入产出情况；效果性包括项目的质量管理以及带来的社会经济效益；环境性包括项目的生态影响与可持续发展能力。

（二）PPP项目绩效评价现状。从2015年开始，PPP模式在我国迎来了高速发展阶段，在道路、医疗、水利、能源等领域都有很大的突破。但随着项目数量的不断增长，质量有所下降，公众对PPP项目的理解加深也暴露出许多问题。问题根源在于政府对项目绩效缺乏有效监控手段，导致项目付费缺乏科学依据，最终造成资金与资源浪费以及政府不作为。为了管控PPP项目建设与运营风险，政府开始改革PPP项目绩效评价。

1、在国家层面颁布一系列法规与指导意见。为了促进PPP项目广泛有序发展，国务院颁布了多项政府工作指导，如《政府和社会资本合作项目财政能力论证指引》《PPP物有所值评价指引》等，均对PPP项目绩效评价工作提出了明确要求与规范，为新市镇PPP项目绩效评价提供了政策支持。

2、在机构层面形成初步的绩效监管体系。财政部于2014年成立政府和社会资本合作中心，负责监督管理PPP项目。此外，国家发改委也成立专门部门负责监管PPP业务的建设与运营，提供了一定程度的组织保障。之后地方政府积极响应号召，成立省市县三级社会资本合作中心，采取适应项目特点的监管模式，全面开展PPP项目绩效评价工作。对新市镇PPP项目而言，地方政府应组织建设局、环保局、住建局等部门对项目运营进行绩效监管。

3、在信息层面建立绩效信息公示平台。财政部于2015年上线PPP综合信息平台系统，包含信息服务与项目管理两大板块，该平台向社会发布PPP项目相关信息，密切关注项目动态，追踪项目进程。2017年，财政部明确要求公示项目运营期绩效检测报告，检查项目的运营情况；2018年，财政部再次强调“及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、绩效产出等信息”。绩效信息公示有利于增加PPP项目的透明度，提高政府决策的准确度，增加利益相关者对项目的认知，最终保证项目顺利开展。

4、在指标体系构建层面初步规范。现有PPP项目大多采用“绩效评价5E”原则构建指标体系，该方法从经济性、效率性、效果性、公平性、环境性五个方面对PPP项目进行评价。其中，经济性维度指社会资本的合理收益，包含成本控制与资金管理；效率性维度评价项目的投入产出情况，包含流程规范与进度控制；效果性维度衡量项目实施情况，尤其是项目的质量管理；公平性维度约定各利益相关者的责任与义务，衡量项目履约情况与社会公众的满意度；环境性维度用于评价项目对生态环境的影响以及可持续发展能力。

（三）基于WSR方法论的绩效评价问题分析与解决措施。基于新市镇PPP项目的特点，采用“WSR方法论”分析绩效评价的问题与解决措施。Wuli-Shili-Renli方法（简称为WSR方法论）由顾基发学者提出，是一种东方系统方法论，该理论认为物质世界、系统组织与人三者的有机统一创造了系统实践活动。它通过分析物理、事理和人理三者的巧妙配置及有效利用从而解决问题。其中，“Wuli”维度表示“客观存在”，一般表示为项目的运营主体、质量控制等基本情况，解释了“项目本身是什么”；“Shili”维度代表“具体工作内容”，解决如何合理配置人力、财力、物力资源等问题，从管理科学的角度解释了“怎么去做”；“Renli”维度代表“利益相关者”，表示各利益相关者之间的利益冲突与协调，衡量各方对项目的满意程度。

1、物理维度。物理维度主要体现在项目质量方面。运营前几年，旅游资源及公共基础设施均处在相对良好的状态，但后续大概率会存在项目质量退化等问题。对此，政府要加大对项目的监管力度。由于项目初期，公共基础设施状态良好，旅游资源发展迅速，运营能力整体优秀，但为了项目的可持续发展，政府要目光长远，把监管重点放在基础设施与旅游资源的长期维护上，防止社会资本方出于利益诉求私自降低项目的维护成本，造成项目运营能力的大幅下降，进而给人民生活带来困扰。另外，社会资本方要始终把保障项目质量放在第一位，并充分考虑到各利益相关方的满意度，提高项目的运营能力，不断为社会公众提供优质服务。同时，项目公司还要注重维护公共基础设施和旅游资源，提升项目整体水平与服务质量，为附近居民带来良好的生活与居住体验，从而赢得一定的市场地位。

2、事理维度。事理维度通常考察项目运营期的安全管理、财务管理与环境管理能力。即使在项目各项指标良好的前提下，也有很大的提升空间。因此，政府要在这三个方面明确其与社会资本方的责任与义务。在安全管理方面，要对项目公司的工人安全提供保障，比如购买安全生产责任保险等；还要增加整个项目的安全系数，保证项目建设期与运营期的绝对安全。在财务管理方面，要保证社会资本方提供的资金得到充分利用，避免资源浪费，同时政府还要与社会资本方建立良好的沟通机制，就资金与财务问题及时沟通，避免资金断裂造成项目被迫中止，最终保障项目的持续运营。在环境管理方面，政府和社会资本方都要把保护生态环境安全作为项目建设的重点，新市镇PPP项目的建设与运营极大地促进了当地的社会经济发展，但其对环境的影响也不能忽视。因此，社会资本方要兼顾社会经济与生态环境，保证两者之间的均衡性，实现PPP项目的可持续发展。

总而言之，政府与社会资本方必须加强对项目全生命周期的控制，提高项目质量，并密切关注运营期项目的安全管理、财务管理与环境管理，在保障公众满意度的前提下合理提高项目的运营收益。

3、人理维度。就新市镇PPP项目而言，政府与社会资本方的利益诉求是不同的。政府作为项目的管理者，更多关注民众的满意度，比如生活的便捷度、项目的公益性等，最终保障项目社会利益最大化以及公益性的有效实现；而社会资本方作为项目的参与者，更多关注项目能否取得满意的投资回报，创造公司价值，并期望得到政府支持以及相关政策保护。因此，为达成二者的高度合作，一方面政府要完善PPP项目相关政策与法律法规，社会资本要以相应政策法规为指导，参与到项目的建设与运营之中，用自身先进的管理理念与技术，为公众提供更优质的服务；另一方面为解决信息不对称等问题，政府要建立并完善信息公示平台，项目公司也要进行适当的信息公开，从而让双方掌握互相的工作进展情况，达成高度合作。这就需要政府建立好绩效评价体系，根据绩效考核结果全面掌握PPP项目的工作进展，并将得到的绩效评价结果作为下一年的拨款依据，对于绩效考核不达标的项目直接采取退出机制，实现新市镇PPP项目健康有效运行。

综上，经济改革的成果通过城市化进程有效转移到人们的生活中，在日常生活中，让要素流动更充分，资源配置更合理，生活越来越方便，从而进一步为新市镇改革注入活力。新市镇PPP项目的有效实施，需要具备一定的基础，如完整的生命周期、充足的资金流、政府与社会资本的合理分工等。新时代背景下，PPP模式将实现从单纯数量增长转移到质量增长的升华，最终达到改善公共产品供给以及改善民生的作用。