生态环境损害赔偿磋商制度运行的省思与改进——以“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”为分析视角

黄蕾

（上饶师范学院政治与法律学院，江西 上饶 334001）

2015 年 《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）施行，2017 年《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）出台， 期间我国生态环境损害赔偿制度经历了探索。《试点方案》旨在从根本上扭转政府为本行政区域内生态环境损害“买单”的困境，其分两个阶段推行，第一个阶段是2015 年至2017 年在吉林省等7 个省市开展改革试点， 第二个阶段是2018 年开始在全国范围内试行。 《试点方案》提出了四项原则，其中一项即“主动磋商，司法保障”，生态环境损害赔偿磋商制度由此进入了公众视野， 首次授权省级政府作为本行政区域内的生态环境损害赔偿权利人。 随着第一个阶段试点的成功， 中共中央办公厅、国务院办公厅于2017 年出台了《改革方案》，拓宽了赔偿权利人的范围， 并规定了磋商作为诉讼的前置程序。 《改革方案》中关于赔偿协议经司法确认的做法汲取了贵州省试点的成功经验，推动了赔偿磋商制度的创新， 标志着我国正式建立了生态环境损害赔偿磋商制度。2019 年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称 《生态环境损害赔偿若干规定》），正式确立了赔偿磋商协议的司法确认程序①《生态环境损害赔偿若干规定》第二十条规定:“经磋商达成生态环境损害赔偿协议的，当事人可以向人民法院申请司法确认。 人民法院受理申请后，应当公告协议内容，公告期间不少于三十日。 公告期满后，人民法院经审查认为协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益的，裁定确认协议有效。 裁定书应当写明案件的基本事实和协议内容，并向社会公开。 ”， 对生态环境损害赔偿磋商制度在实践中的运行起到进一步的推动作用。

2020 年4 月中华人民共和国生态环境部公布了“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”（以下简称“十大典型案例”）。 从“十大典型案例”的实践运行看，一些待解的法律问题仍存在。 本文通过辨析生态环境损害赔偿磋商协议的法律性质，找准生态环境损害赔偿磋商的定位，以“十大典型案件”为分析视角，通过实证研究，省思制度运行中存在的一系列问题，提出相应的改进方案，以期为完善我国生态环境损害赔偿磋商制度提供有益参考。

一、明辨性质：生态环境损害赔偿磋商的性质争论

从学理上来说，生态环境损害赔偿磋商指因生态环境损害赔偿义务人的行为违反环境法律法规，造成生态环境损害，省级、市地级政府经国务院授权作为本行政区域内赔偿权利人启动索赔程序，双方当事人就生态环境损害需要修复或赔偿等具体问题反复商讨，以促进达成赔偿协议的活动。

学术界对生态环境损害赔偿磋商法律性质的认定至今仍有争议，主要有三种代表性的观点。其一是民事磋商说。 有学者提出赔偿磋商有别于行政管理的生态环境损害救济新途径， 磋商当事人之间是民事性质的关系， 就生态环境损害赔偿相关问题进行的磋商，在法律性质上属于民事磋商[1]。 其二是行政磋商说。有学者认为，赔偿权利人与赔偿义务人在权利义务设置上，符合“行政协议”定义[2]。 近年来有学者提出磋商属于“弱权行政”下的行政法律关系[3]。其三是双阶构造说。 有学者将生态环境损害赔偿磋商定性为公私法混合[4]。也有学者将赔偿磋商制度的运行划分为磋商决定和磋商协议形成及履行两个阶段， 提出不同阶段兼顾了行政法律关系与之民事法律关系的双阶构造[5]。 这三种观点各有其理。

民事磋商说属主流观点。 该学说的法理依据主要有两点：第一，赔偿权利人主体的设计。 《改革方案》明确规定“省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）”作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人， 也就意味着政府是作为生态环境的代表者参与生态环境损害修复方案的确定，而不是命令式治理生态环境损害[6]。 这完全改变了政府的角色，体现出磋商的私法属性。 第二，司法确认的设计。 《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称 《生态环境损害赔偿改革意见》）规定“经磋商达成赔偿协议的，赔偿权利人及其指定的部门或机构与赔偿义务人可以向人民法院申请司法确认”[7]。 规范性文件中用“可以”一词表达，即赋予赔偿权利人和赔偿义务人同等的权利，体现双方地位的平等性，具有私法属性。

双阶构造说主要将赔偿磋商制度的运行过程分两个阶段阐述相关的法理依据：第一，磋商运行的第一阶段，即着手调查、评估工作，启动磋商程序。在此阶段公权机关代表国家保护国家利益和社会公益，强制介入生态环境领域，针对侵权人损害生态环境的事实组织前期调查等必要的工作，公权机关与侵权人之间构成行政法律关系，行政机关明显处于主导地位，此阶段体现较强的行政法意义上的公法属性。第二，磋商运行的第二阶段，即通过积极磋商促成赔偿协议的订立及履行。在该阶段指定的赔偿权利人 （主要是各级人民政府及相关部门）与赔偿义务人以非对抗性的方式进行磋商。 是否磋商遵循的是自愿原则， 此时公权机关的行政主导性弱化， 凸显双方地位的平等、 对话交流的平等。 此阶段公众参与能够起到监督作用，能有效地避免公权机关利用公权力凌驾于赔偿义务人之上。 磋商结果体现主体双方的真实意愿和自主意愿，促成双方合意达成赔偿协议，这样有利于后续赔偿协议自觉自愿地履行， 最终实现生态环境修复的目的。 此阶段更多地体现了私法的平等和自愿精神。

笔者持行政磋商说。从磋商达成赔偿协议的表象上来看，其有一定的私法特性，但不能就此下定论， 应当从磋商的内在运行机理解释其本质属性。《现代汉语词典》中“磋商”一词解释为“反复商量，仔细讨论”， 其蕴含着当事人之间的艰难博弈和利益平衡，也彰显出磋商事务的重要性和行为的慎重性。 因此，我们不能忽略参与磋商的公权机关的行政监管职责和磋商的终极目的，监管职责贯穿磋商前、磋商中和磋商后的全过程。首先，在启动磋商程序前的准备工作中，前期调查、鉴定评估、修复方案编制都是基于政府的公权力展开的，也是《改革方案》等规范性文件赋予政府的一项职责。 从微观层面来看，政府存在监管失灵问题，要解决此类政府监管失灵问题，就需要全新的方式改变现状，这就促进了制度的创新，赔偿磋商制度孕育而生。其次，在磋商过程中，政府承担着赔偿权利人的角色，“十大典型案例”均由政府指定的部门作为赔偿权利人提出索赔，政府索赔请求权的法律依据来源于我国《宪法》所规定的自然资源的国家所有权。由于权利来源的法定性和强制性，赔偿权利人在磋商中始终是公权力的代表， 其行政主体的法定角色不会改变，在磋商中处于行政主导的地位，掌握较多的话语权。当然，赔偿义务人也可表达其利益诉求，与赔偿权利人之间就生态环境损害赔偿问题可能存在某种程度上的利益让渡，但是赔偿义务人一直处于行政相对人的地位。 在此过程中，赔偿磋商是政府运用公权力为实现绿色发展任务而进行的实践[8]。有学者提出，磋商协议与行政契约存在一定的映射关系[9]。 赔偿磋商协议中的双方当事人在权利义务的配置上是不对等的，不是平等的民事主体，各级政府作为赔偿权利人一方拥有行政权，而赔偿磋商协议则契合了行政契约的这一显著特征。政府转化为赔偿权利人角色，可以界定为一种“柔性执法”，以相对平等的磋商沟通形式适当削减过度强势的公权力，而赔偿磋商本身的公法属性无法改变。 最后，从磋商赔偿协议履行的阶段上来看，依据《生态环境损害赔偿改革意见》， 赔偿权利人与赔偿义务人之间表现为监督与被监督的关系， 通过公权力的介入，使受损的生态环境得以修复，从而实现维护环境公益的终极目的。因此，赔偿磋商在整个运行机制上自始至终体现公权力的效果。 有学者将赔偿磋商界定为一种协商性行政执法行为[10]。

在学术界， 学者们从不同视角展开学理研究，对生态环境损害赔偿磋商法律性质的认识有差异，性质不同影响磋商制度中主体的角色定位。 此外，规范性文件的规定不可能一劳永逸，对“十大典型案件”进行梳理，检视制度在实践运行中亟待解决的问题， 顺应形势发展不断修正规范性文件的内容，可以更好地发挥赔偿磋商制度的功效。

二、基本概况：“十大典型案件”的系统梳理

“十大典型案例”的评选经过了地方推荐、专家评审和公众投票， 选取的案例具有较强的代表性。典型的磋商案例为后续各省市生态环境领域损害赔偿磋商工作的开展提供了很好的范本。 笔者对“十大典型案例”涉及的赔偿权利人、赔偿义务人、公众参与、赔偿协议的司法确认和实际履行等基本概况进行了梳理，具体如表1 所列。

表1 生态环境损害赔偿磋商“十大典型案例”概况① 参见生态环境部办公厅 《关于印发生态环境损害赔偿磋商十大典型案例的通知》，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202005/t20200506_777835.html。

统观以上“十大典型案例”，依据《长江保护法》第二条第二款①《长江保护法》第二条第二款规定：“本法所称长江流域，是指由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的青海省、四川省、西藏自治区、云南省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、上海市，以及甘肃省、陕西省、河南省、贵州省、广西壮族自治区、广东省、浙江省、福建省的相关县级行政区域。 ”， 有7 起案例发生在长江流域，足以显示国家对长江流域生态环境保护的重视程度。 国家层面出台的相关规范性文件对生态环境损害赔偿制度的改革起到指导性作用， 各地在运行赔偿磋商制度的实践中具体做法迥异， 主要表现在赔偿权利人、 赔偿义务人、 公众参与是否体现、赔偿协议有无经司法确认、所签协议是否实际履行等方面。

第一，从赔偿权利人来看，都是由各级政府指定的部门承担权利人的角色，其中有8 起是环境保护厅或市局，2 起是其他部门 （案例5 是苏州国家高新技术产业开发区管理委员会，案例6 是由生态环境、安监等相关部门组成政府工作组）。在磋商阶段，赔偿权利人的地位举足轻重，由其主持磋商，掌握重要的话语权，也有个别案例是由第三方主持磋商，第三方起协调作用，比如案例9 是委托人民调解委员会主持磋商会议。

第二， 从赔偿义务人来看，9 起案例中的赔偿义务人为企业， 只有案例9 的赔偿义务人为自然人。

第三，从公众参与来看，仅有1 起案例体现了公众参与， 案例10 吸收了人民监督员和专家参与案件的磋商，其他9 起案例都没有体现公众参与原则。《试点方案》和《改革方案》都在原则上强调了公众参与监督，《生态环境损害赔偿改革意见》亦提到了积极创新公众参与方式，邀请公众参与赔偿磋商工作②《生态环境损害赔偿改革意见》规定:“十三、关于公众参与赔偿权利人及其指定的部门或机构可以积极创新公众参与方式，可以邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或者赔偿磋商工作，接受公众监督。 ”。 但就这10 起案例的情况而言，公众参与监督并没有全面落实。

第四，从司法确认情况来看，有6 起案例经磋商达成的赔偿协议未经司法确认，另外4 起案例由辖区内人民法院出具《民事裁定书》对赔偿协议进行了司法确认。其中案例2 系全国首例经磋商达成赔偿协议的案件，也是首例生态环境损害赔偿司法确认案，示范意义重大。

第五，从实际履行情况来看，案例1 情况较为复杂， 涉案的6 家企业中有4 家与赔偿权利人原山东省环境保护厅经过4 轮磋商达成生态环境损害赔偿协议，之后有3 家企业已实际履行，1 家企业履行中反悔，被诉至法院，由法院判决该企业继续履约；其余2 家企业未达成协议， 赔偿权利人通过诉讼方式索赔。 其余9 起案例经磋商达成的赔偿协议无论是否经司法确认，均已实际履行，较好地彰显了生态环境损害赔偿制度改革的实效。

透过案例现象看本质，“十大典型案例”中磋商赔偿协议的达成目的是实现多元化的救济方式和生态环境的有效修复[11]。 通过损害赔偿诉讼，一方面节约有限的司法成本，另一方面通过损害赔偿诉讼寻求有效的司法救济。从“十大典型案例”中磋商赔偿制度的实际运行情况看， 第三方组织磋商、公众参与监督、司法确认赔偿协议等方面的尝试也取得了良好成效。 并且，经磋商达成的协议表达的是赔偿义务人真实的主观意愿， 有利于后续赔偿义务人自觉履行赔偿协议。 统观《改革方案》，赔偿磋商制度是其核心内容之一， 厘清该项制度运行中存在的法律问题， 是我们研究如何解决问题的逻辑起点。

三、待解问题：生态环境损害赔偿磋商制度的实践运行

“十大典型案例” 是生态环境损害赔偿磋商制度在实践运行中的良好示范， 检视 《改革方案》，结合“十大典型案例”的基本情况，笔者认为在现行制度运行中仍然存在以下待解的法律问题。

（一）公众参与原则的适用问题

我国《环境保护法》《环境影响评价法》等多部法律法规都有体现公众参与原则。生态环境部专门制定了《环境保护公众参与办法》《环境影响评价公众参与办法》， 体现了国家对于生态环境领域社会公众的参与权、知情权与监督权的重视，但是关于公众参与的实体和程序方面的规定都较为原则，缺乏强制的刚性约束。 例如，《环境保护公众参与办法》第七条③《环境保护公众参与办法》第七条规定：“环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查、座谈会、论证会、听证会等方式征求公众对相关事项或活动的意见和建议；公众可以通过电话、信函、网络、社交媒体公众平台等方式反馈意见和建议。 ”，法条表述用语是“可以”，即可为可不为，公众是否参与的掌控权仍在公权机关，不是强制性的要求和必经程序。《改革方案》第二部分也明确了公众参与原则①①《改革方案》第二点工作原则规定:“信息共享，公众监督。 实施信息公开，推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。 生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与。 ”，有利于公众加强监督，共同保护生态环境公共利益。 监督权是公众参与的重要保障，是在“市场失灵”和“政府失灵”下矫正环境不公的利器[12]。 但是，从“十大典型案例”的基本概况来看，只有1 起案例体现了公众参与原则的具体适用，即案例10 有人民监督员和专家参与，其他9 起案例都存在公众参与缺失情况。 此外，《改革方案》第二部分规定“涉及公共利益的重大事项”才可“邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与”，强调的是“重大事项”，限缩了社会公众参与生态环境损害赔偿磋商的条件，使适用范围过于狭窄，不利于社会公众对生态环境损害修复的全面监督。

（二）第三方介入磋商的主体问题

如前所述，在生态赔偿磋商过程中，各级政府仍然处于相对强势的地位。 为尽快解决生态环境损害修复问题，通过磋商达成赔偿协议，各地开始探索由具有较强独立性的第三方主体介入磋商，居中主持，调和矛盾，以平衡赔偿权利人和赔偿义务人的利益关系。 例如案例2 和案例9，这2 起案例引入了第三方参与磋商， 是制度改革的良好开端。 但是，《改革方案》《生态环境损害赔偿改革意见》缺乏关于第三方参与磋商的指导性规定，各省市规范性文件的相关规定也是空白， 在实践运行中操作性不强，在程序上难以把握，制度规定上的疏漏不利于建立规范统一的生态环境损害赔偿磋商制度。

（三）行政自由裁量权的限制问题

依据现行规定，政府等公权机关掌握磋商赔偿启动的主动权②《生态环境损害赔偿改革意见》第六点关于赔偿磋商规定:“需要启动生态环境修复或损害赔偿的，赔偿权利人指定的部门或机构根据生态环境损害鉴定评估报告或参考专家意见，按照‘谁损害、谁承担修复责任’的原则，就修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商。 ”。正如上文所言，政府作为磋商当事人之一是公权力的代表，在磋商的事前、事中和事后都体现了较强的行政属性，在实践中有些省市试行了多部门协同处理机制，进一步强化了公权力的作用。 例如，“十大典型案例”的案例3 由原绍兴市环境保护局联合绍兴市财政局、绍兴市人民检察院等部门协同推进磋商；案例5 由环境保护部门会同公安、检察、安监等有关部门进行反复沟通协调。磋商过于偏重由行政机关等公权机关的主导，政府部门拥有较大的行政自由裁量权，不利于赔偿义务人合理诉求的表达，可能导致磋商失败，磋商的目的难以实现。 对于行政机关在磋商中的裁量权问题，《改革方案》《生态环境损害赔偿具体意见》虽然有所限制， 但是规定得不够具体明确， 操作性不强。

（四）司法确认制度的规范问题

“十大典型案例”的案例2 首次探索了司法确认制度， 赋予赔偿协议强制执行效力。 《改革方案》 采纳了贵州省清镇市人民法院司法确认的试点经验， 最高人民法院 《生态环境损害赔偿若干规定》 第二十条对赔偿协议的司法确认程序作出相应的规定。 在我国现行法律中， 明文规定司法确认制度的有《民事诉讼法》《人民调解法》，适用范围是民事调解协议， 前提是必须由人民调解委员会主持调解， 当事人双方自愿达成的， 是具有民事合同性质的协议。 从法律渊源上看，《改革方案》属于具有指导性的规范性文件，《生态环境损害赔偿若干规定》属于司法解释，立法位阶偏低，权威性不足。 笔者认为， 赔偿磋商是公权力运作的行政性协商， 公权力渗透较强的赔偿磋商协议适用民事调解的司法确认制度是否妥当， 这是值得我们探讨的问题。

（五）赔偿磋商与诉讼的衔接问题

“十大典型案例”的案例1 中赔偿权利人原山东省环境保护厅与涉案的4 家企业达成一致，但其中1 家企业履行中反悔被诉诸法院； 另有2 家企业与赔偿权利人未达成共识，也被提起诉讼，在该案中就存在赔偿磋商与诉讼衔接不顺的问题。《改革方案》和《生态环境损害赔偿若干规定》都明确了磋商为诉讼的前置程序，而《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 对于环保组织或检察机关提起环境民事公益诉讼的，欠缺前置程序的规定。 在实践中，磋商前或者磋商中，针对同一生态环境损害，可能出现前述两个主体同时提起民事诉讼的情形， 这牵涉生态环境损害诉讼和环境民事公益诉讼如何顺位的问题。 为避免司法资源的浪费，赔偿磋商如何与不同诉讼衔接起来，寻求最佳的法律救济，这些都是亟待解决的问题。

（六）磋商达成后生态修复的监管问题

当事人经过多轮磋商达成赔偿协议， 赔偿协议再经司法确认，取得了磋商的阶段性胜利，但尚未达到磋商的终极目的， 赔偿协议的付诸实施是实现生态修复目的的重要一环。 在修复过程中如何加强有效监管，避免二次损害和生态资源的浪费，以保障修复责任的具体落实，亦是需要我们思考的重要问题。“十大典型案例”中对于生态修复过程中的监管做法各异。 其中，案例3 中修复项目由属地政府负责；案例6 中修复过程由市生态环境部门统一监督， 相关区县具体负责；案例9 是由生态环境局、绿化和市容管理局等部门全过程监督生态环境损害的修复。

四、破解之道：生态环境损害赔偿磋商制度的改进

（一）明确公众参与的刚性规定

生态环境一旦遭受损害， 其社会影响面广，甚至具有不可逆性，后果严重。因此，吸收社会公众参与监督磋商全过程， 有助于实现公众的参与权、知情权与监督权。《环境保护公众参与办法》第七条同样适用于生态环境损害赔偿磋商，该条规定属于授权性规范，笔者建议修改为义务性规范，使用“应当通过”的语言表述，将“征求公众对相关事项或活动的意见和建议”的方式规定为环境保护主管部门应履行的义务，使社会公众参与生态环境损害赔偿磋商等环境保护活动成为必不可少的程序。 比如：磋商前，政府部门进行前期调查，征求公众意见；磋商中，邀请群众代表参与，监督磋商过程；磋商达成赔偿协议后，生态环境损害修复过程中，由公众监督生态修复效果。“十大典型案例”的案例10 中接受公众监督的形式有很好的示范作用，组织人民监督员和专家查看修复现场，公众参与效果良好，增强了磋商的平等性、公开性和民主性。此外，《改革方案》属于指导性规范， 对于公众参与规定得过于笼统，欠缺可操作性， 应当进一步明确公众参与的权利、义务、程序等具体规定。拓宽公众参与的范围，公众参与原则可以适用于生态环境损害调查、 鉴定评估、修复方案编制等涉及公共利益的诸多事项。 同时，鉴于《环境保护公众参与办法》系生态环境部制定的部门规章，立法位阶偏低，条件成熟时应制定更高位阶的行政法规或法律，进一步强化公众参与的法律刚性和强制性。

（二）完善第三方居中磋商制度

在生态环境损害赔偿磋商中，由第三方主体介入的主持磋商活动，具有相对独立性，在磋商过程中不偏不倚， 有利于在赔偿权利人和赔偿义务人之间寻求利益的平衡点， 促成双方尽快达成赔偿协议。 现行《改革方案》《生态环境损害赔偿改革意见》 应进一步细化第三方主体参与磋商的实体和程序规定，比如，第三方主体如何选择、其法律地位如何、有何权利义务、主持磋商的程序如何规定等。 针对确定第三方主体问题，有学者提出，以各地环境保护协会为第三方载体建立由律师、 专家等构成的赔偿磋商人才库， 在赔偿磋商启动时由政府、污染主体共同选择磋商支持人[3]。 此外，充分发挥社会环保组织和行业协会的作用， 使第三方主体具有一定的公益性、专业性和代表性。 对拟主持磋商的第三方向社会公示， 体现公开性和民主性。 “十大典型案例”的案例2 和案例9 分别由律师协会、人民调解组织介入主持赔偿磋商，提升了磋商的可操作性， 对引入第三方参与主持磋商活动做出很好的示范。

（三）适度限制行政自由裁量权

在生态赔偿磋商启动阶段，对于如何调查、何时磋商等，行政机关掌握较大的主动权。 尝试在磋商中引入第三方主持、多元共治等，有助于对行政自由裁量权的限制、防止行政权的无限扩张。 为避免在磋商过程中行政机关利用手中的行政权力凌驾于赔偿义务人之上， 应通过相关法律法规明确磋商主体的权（力）利义务及责任、磋商的具体程序等，确保磋商全过程公开、公平、公正和民主。 在磋商过程中， 赔偿权利人和赔偿义务人在平等对话和沟通中必然涉及相关利益的让渡， 赔偿权利人提出的赔偿方案若赔偿义务人无法接受， 经过多轮磋商，一方或双方应作出适度的妥协。 例如，“十大典型案例”的案例5，经鉴定评估，涉案生态环境损害数额高达622.7 万元，而磋商赔偿协议约定，赔偿义务人应支付应急检测、污染清除、鉴定评估等费用195.9 万元，地表水环境损害恢复费用103.8 万元，并对受损的土壤进行修复。 就此我们可以看出， 赔偿权利人在赔偿数额上作出了一定的利益让渡，其目的是及时修复生态环境，维护环境公益。 在此过程中，为防止赔偿权利人滥用行政自由裁量权，应细化相关法律规定，明确磋商可以让渡和不可让渡的内容， 以确保国家利益和环境公益不受损害。 此外，建立磋商协议公示制度、磋商会议纪要备案制度、磋商内容异议制度等，限制政府部门行政自由裁量权的滥用， 进一步突出柔性执法的效果。

（四）完善磋商的司法确认制度

“十大典型案例”中，赔偿磋商协议经司法确认的有4 起案例。 即使通过司法确认程序，赋予了赔偿协议强制执行的法律效力，更好地促进了磋商制度的实施，但基于磋商赔偿协议与民事调解协议的差异性，还需进一步制定位阶更高的法律或行政法规予以规范。

首先，明确可以经司法确认的实体规定。 一是规定司法确认的前提条件，比如经磋商的生态损害的严重程度；二是规定赔偿协议的类型。 虽然赔偿磋商本身具有公法属性，但是，经过人民调解组织主持调解，双方当事人平等协商达成协议的，应视同民事性质的调解协议，可列入司法确认类型。

其次，明确司法确认的程序规定。 一是管辖法院的确定，可以根据案件性质的严重程度、侵害环境利益的程度确定不同级别的管辖，比如，针对生态环境损害事实较清楚， 赔偿额不超过500 万元的，确定由基层人民法院进行管辖；针对生态环境损害赔偿案件较复杂，赔偿额超过500 万元的，确定由中级人民法院管辖。 二是明确申请司法确认和作出司法确认的期限规定。关于申请司法确认的期限，笔者建议，对经磋商达成赔偿协议的，可以规定在签订协议后15 个工作日以内，赔偿权利人和赔偿义务人作为双方当事人， 共同向管辖法院递交司法确认申请书。 在此规定15 个工作日，主要是给足当事人双方考虑的时间，兼顾可能有一方或双方反悔的情形。关于作出司法确认的期限，笔者建议，管辖法院应当在收到司法确认材料之日起30 个工作日内，经依法审查后作出裁定。 在此规定30 个工作日，主要考虑到有些案件可能比较复杂， 管辖法院需要一定的调查、核定事实的时间，同时也防止久拖不决。

（五）建立磋商与诉讼衔接机制

关于环境民事公益诉讼与赔偿磋商的顺位问题，可以考虑分三个阶段处理：第一，磋商程序启动前，建议设置诉前告知程序。 环保组织或检察机关拟提起诉讼的，此时应向本行政区域内人民政府和环保行政主管部门履行告知义务，若本行政区域内赔偿权利人不启动磋商程序的，符合法律规定的适格主体可以提起环境民事公益诉讼。 否则，磋商优先于环境民事公益诉讼。 启动磋商后，可吸收社会环保组织参与磋商，监督磋商全过程。 赔偿权利人可协同检察机关共同处理生态赔偿磋商事宜。 第二，磋商过程中，环保组织拟提起诉讼的，磋商优先于环境民事公益诉讼。 从各地实践情况来看，检察机关会参与生态环境损害磋商或修复过程。 例如，“十大典型案例” 的案例3 系由环保部门联合财政、检察等部门，共同与赔偿义务人进行磋商，由多部门协作推进磋商结果有效落实。 案例5 中环保部门同公安、检察、安监等部门建立了对生态环境损害赔偿案件处置的会商制度。 第三，协商不成或者达成协商后赔偿义务人又反悔的， 赔偿权利人可依法提起生态环境损害赔偿诉讼。 环保组织就同一损害又提起公益诉讼的， 且诉求具有一致性，《生态环境损害赔偿若干规定》 第十六条和第十七条确立了生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼的法律规则①《生态环境损害赔偿若干规定》第十六条规定：“在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。”第十七条规定：“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。 ”，从而明确了两类诉讼的顺位关系。

（六）完善生态修复的监管机制

为有力保障和促进磋商赔偿协议的实施，实现社会效益和环境效益的双赢， 应当建立多元化的监管机制。 第一，赔偿权利人及其指定的部门或机构履行监督职责。 依据《生态环境损害赔偿改革意见》规定，磋商赔偿协议一旦达成，无论是赔偿义务人自行修复，还是委托第三方机构修复，赔偿权利人及其指定的部门或机构都应监督修复的全过程。 修复完成后，赔偿权利人委托第三方对修复工程进行评估，确保修复有效落实。 第二，地方财政部门加强修复资金和履约保证金的监管， 确保专款专用，不得挪作他用。 第三，检察机关加强检察监督。 在磋商达成后，当赔偿权利人及其指定的部门或机构未履行监督职责时， 若其行为涉嫌违法的，检察机关有权依法提起行政公益诉讼，充分发挥检察监督职责。

五、结 语

生态环境损害赔偿制度自2015 年到“十大典型案例”发布，历经6 年的改革，陆续出台《改革方案》《生态环境损害赔偿改革意见》《生态环境损害赔偿若干规定》， 助推制度在实践中的顺利运行。生态环境损害赔偿磋商既是制度中的重点内容之一，也是当前学界研究的热点问题。 在目前赔偿磋商中，赔偿权利人占据行政主导地位，是公权机关的代表者，即使与赔偿义务人之间有平等的对话和沟通，磋商本身的公法属性无法改变。 以“十大典型案例”为分析视角，我们可以发现，由于赔偿磋商实践缺乏具体的法律规则指引，在现行制度设计上仍然存在一些待解的法律问题，尚有需改进的制度空间。 今后随着改革的深入，应进一步加强探索赔偿磋商制度，促进制度的创新和不断完善，为将来的相关立法做好充足的理论和实践准备。