关于加强中央农业科研单位房屋出租管理措施的思考

阮小高

一、引言

“十三五”以来，国家对中央农业科研单位资金投入力度明显加大，多个基建项目和修缮购置专项在中央农业科研单位总部或各基地的落地实施，新建和改造一批标准化的科研综合楼与科研辅助用房等，极大改善了中央农业科研事业单位科研条件和工作环境，有力地支撑着农业科研事业创新发展。同时，随着新的科研用房投入使用，原有的部分科研房屋使用逐渐退出科研业务一线，出现暂时闲置，不仅增加了这部分科研房屋的维修和管理成本，也给国有资产保值增值目标的实现带来一定压力。另外，根据国家现行政策，房屋出租收入可以用来弥补中央农业科研单位经费不足。鉴于上述原因，中央农业科研单位比较热衷于将闲置房屋对外出租，而且这一现象也越来越普遍，随之而来在房屋出租过程中出现的各类问题也一直存在。

为规范行政事业单位房屋出租行为，加强房屋出租业务监督管理，防止国有资产损失，国家有关部门出台了一系列政策文件，如《财政部关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》（财资〔2015〕90号）、《农业农村部行政事业单位房屋出租、出借管理暂行办法》（农办财〔2018〕81号）、《财政部关于规范行政事业单位房屋出租管理的通知（征求意见稿）》（农科财（资）函〔2021〕83号）等，农业科研院所也出台了本单位的房屋出租出借管理细则，基本上形成了一个覆盖全面、多层级的制度体系，使房屋出租行为受到较为严格的制度约束。加上近年来包括房屋出租事项在内的中央巡视和专项审计调查以及会计资产基础工作交叉检查不断进行，使中央农业科研事业单位房屋出租出现的问题得到有效整改，房屋出租行为也越来越规范，但是仍存在一些问题需要引起重视。本人参加了2021年农业农村部组织的对部属中央农业科研事业单位国有资产交叉检查工作，下面结合检查调研中发现的问题，思考对进一步加强房屋出租的具体措施进行探索。

二、当前房屋出租存在的问题

（一）加强组织领导，完善协调机制

房屋出租管理是国有资产管理的重要组成部分，房屋出租工作要严格按照规定流程，做好可行性研究、申报审核、实施招租、招租结果公示、租赁合同签订、租金收缴、资产系统备案和年度招租情况公示等管理，还要注意做好房屋出租日常管理工作。因此，需要单位领导统一部署，资产管理、财务、业务经办和纪检监察等部门进行有效沟通，并做好各环节工作的衔接与配合。工作中发现，被检查单位存在的房屋出租问题的根源往往是单位领导协调机制不够完善，具体表现如下。

1.单位领导重视程度不够，存在一定“重钱轻物”的思想，对房屋出租管理主体责任落实没有完全到位。

2.房屋出租相关部门没有建立良好的沟通机制，甚至出现“两张皮”现象，工作脱节比较严重，出现问题后互相推诿。比如有的单位基地分布较广，在全国多个省份都建有基地，基地距离总部偏远且运转相对独立；基地管理负责人对国有资产管理和房屋出租制度不熟悉，常常出现没有与资产管理人员沟通的情况下，对基地部分闲置用房进行招租，造成房屋出租事项缺少可行性论证、审批流程不规范和招租工作不公开等问题，给房屋资产监管带来很大风险。

3.资产管理人员队伍不稳定，业务水平有待提高，对房屋出租工作难以发挥强有力的政策引导和可持续监管。专职资产管理人员在确保资产管理制度执行和工作措施落地方面会起到重要的作用，但检查中发现，部分单位在资产管理人员配备上不合理，岗位人员频繁流动，人员年龄偏大，综合素质较低，甚至存在无专职资产管理人员而由后勤部门人员兼职。由此造成对资产管理政策理解不深不透，工作措施不到位，从而难以适应房屋出租等政策性较强的工作要求。

（二）严格制度规定，强化房屋出租可行性论证

依据现行制度要求，房屋出租事项要进行必要的可行性论证，论证基本内容主要包括拟出租房产的位置、面积、使用现状、出租原因、招租方式、租期设定、租价确定方法、对承租方的限定条件等。

《财政部关于规范行政事业单位房屋出租管理的通知（征求意见稿）》中对行政事业单位房产出租的前提要求是，房屋主要用于保障行政事业单位履行职能和事业发展需要，以自用为主，应当严格管理，有效利用，避免闲置浪费。确有闲置的，应当优先在部门内部各单位之间统筹调剂使用，方可对外出租。农业农村部在审查房屋出租备案材料时，对部属单位房产出租可行性报告提出了新的要求，除了说明是否建设项目形成的房产外，还需说明该房产最初取得的目的等。由此可见，国家对房屋出租的原则之一是严格控制，基于谨慎的态度。在检查中发现，被检查单位部分房屋出租事项可行性论证不充分，特别是对出租原因论证模糊，既没有说清楚单位目前房产的使用状况是否合理，是否进行了调剂，也没有结合出租房产最初使用目的和闲置的原因做出详尽说明，显然与国家审慎对待房屋出租、严格审批房屋出租事项的要求有一定的差距。

（三）借助化整为零，规避上级部门审批

《农业农村部行政事业单位房屋出租、出借管理暂行办法》规定，部属单位出租房产，单项或批量价值800万元及以上的，对于6个月以内的，由农业农村部审批；对于6个月以上的，经农业农村部审核后，报财政部审批。单项或批量价值800万元以下的，授权部属单位自行审批。检查中了解到，中央农业科研单位反映单项或批量价值800万元及以上的房屋出租事项，因向上级单位报批手续较为复杂，获批周期较长，等待批复期间担心意向承租客户流失，在实施招租时，把价值超过800万元的房产分开出租，确保每项房产租赁事项在单位自行审批权限内，达到较快完成出租的目的。检查组认为，如果分租不同的租赁客户，应属于不同的租赁事项，可以分开审批，这样做无可厚非；但是如果租赁客户为一家，强行拆分租赁事项，签订多份合同，这样就是规避上级审批，属违规行为。

检查中发现，某中央农业科研单位因总部搬迁，将一栋位于市内的价值超过800万元的大楼整体出租给某酒店经营，资料显示，该单位把该栋楼不同楼层区域与承租酒店多名员工签订了多份合同，按照不同租赁事项进行单位内部审批，从而达到规避上级部门审批的目的。这是一个典型的规避上级审批、违反审批流程的房屋出租案例，鉴于合同即将到期，检查组责成该单位合同到期后，重新开展招租工作，按照规定流程进行报批。

（四）以开展技术合作、承包经营等名义，规避房屋出租管理

现行制度要求，中央级事业单位在国有资产使用过程中，不得串通作弊，暗箱操作，违规利用国有资产对外投资和出租、出借。由此可见，国家房屋出租政策原则重要的一条是确保房屋出租的公开、公平、公正。检查中发现，有的中央农业科研单位以合作共建研发中心、委托试验等名义，以提供研发、试验场所的方式同意合作方使用单位的房产场地，但无实质上的合作内容，给逃避房屋出租管理披上了华丽外衣，具有很强的隐蔽性。这样做的目的则是为了逃避房屋出租监管，极易导致廉政风险和国有资产流失。

通过检查发现，此类问题虽不常见但屡有发生，如某中央农业科研单位以合作共建研发中心的名义与某高新技术公司签订合作共建协议，将一栋综合实验楼的部分楼层和仓库提供给公司使用，公司每年支付给科研单位100万元的科研经费。又如某中央农业科研单位与一机械设备有限公司签订技术委托试制合同，将单位一试制车间提供给合作公司进行加工试制样机，公司每年付给单位80万元的合作款。上述问题均要求被检查单位进行整改，终止相关合同，将房屋单独进行公开招租。类似的协议合同具有很强的欺骗性，不容易被发现，成为房屋出租监管的难点。

（五）增强风险防范，提高名誉权、知识产权保护意识

中央农业科研单位在房屋对外出租管理过程中，通常对出租房产的主体安全、使用安全、约定用途和租金收入等进行管理，但往往忽视了对法律层面的风险意识防控和单位自身名誉权和知识产权的有效保护。

有的不良承租企业、商户或个人会利用租赁中央农业科研单位房屋之便，未经授权允许私自冠名，使用中央农业科研事业单位名称，以及其他可能误导公众以为承租方与中央农业科研单位有关联而实现非法得利的行为，如机构简介、网站设计、广告宣传、产品包装等使用中央农业科研单位的中外文字符、标识及图片等；或从事生产、销售假冒伪劣商品和其他损害广大农民及消费者权益的行为。上述行为轻者给中央农业科研单位造成不良社会影响，重者导致科研单位陷入法律纠纷和民事诉讼，直接造成巨大经济利益损失。

三、提高房屋出租管理的建议

（一）加强政策宣传，提高单位房屋出租管理责任意识

首先，各中央农业科研单位要结合自身实际情况制定房产出租管理实施细则，将单位房产出租管理制度化，并在单位内部加以广泛宣传，提升房屋出租相关人员按照制度办事意识。其次，明确房产出租管理机构，确定房产出租牵头部门，负责统一组织单位房屋出租工作，防止各自为政，一盘散沙；要落实具体负责人员相关责任，确保政策措施落地。再次，加强房产出租各管理部门之间沟通，健全房产出租内控管理机制，重要工作环节要合理授权，坚决杜绝基地未经授权私自出租房产和其他违规现象的发生。最后，要稳定房产出租管理人员队伍，防止管理人员缺失或频繁流动给单位房产出租管理带来混乱。

（二）做好可行性论证，确保房屋出租事项依规行事

本人认为，房产出租可行性论证除了把出租房产的基本情况说清楚外，还应该从以下两个方面加以重点论述。

1.强调单位房产出租必须以最大发挥房屋资产使用效益、确保国有资产保值增值为前提。如前文所述制度要求，房屋出租事项论证要详细说明现有房产能否满足单位目前履行职能的需要，是否在单位内部各部门之间和系统内部各单位之间进行过调剂使用，出租房产是建设项目形成的，要详细说明房产最初建设的目的是否已经完成等情况。在满足上述要求的前提下，将单位暂时闲置的房产进行出租，可以发挥其最大使用效益，确保国有资产保值增值是十分必要的。

2.论述房产出租对单位发展的意义和影响。一是补充事业经费缺口的需要。中央农业科研单位为财政补助事业单位，人员及机构运行经费财政拨款数额比较固定，拨款比例不增反减，难以维持单位进一步开展研究与发展活动，通过房屋租赁，增加创收，对稳定人员收入和单位长久发展具有重要的意义。二是引进培养高层次人才的需要。高层次人才对于单位创新跨域发展起到关键作用，很多中央农业科研单位受到高层次人才经费不足问题严重困扰，其薪资待遇问题不仅导致单位难以引进高层次人才，而且造成现有人才的流失，使单位难以形成良好的人才留用机制。中央农业科研单位通过房屋出租收入，对解决单位部分高层次人员经费不足起到一定补充的作用，可以使其更好地履行单位职能产生积极的影响。

（三）严格审批流程，未经报批不得出租

现行制度要求，中央农业科研单位所有出租房屋事项，均应按照国有资产管理有关政策规定的权限和程序履行报批手续，未经批准，不得出租。因此，中央农业科研单位要通过及时梳理单位房产使用现状信息，建立房产出租台账，动态掌握房产出租状态，及时将清理已到期和将要到期的房产出租事项和新增房产出租事项一起进行汇总，统筹安排新一轮房屋出租工作；坚决杜绝先出租后审批，或故意拆分整体出租事项规避上级审批等违规现象发生。

（四）严格房屋资产使用监管，防止巧立名目招租

中央农业科研单位要重视房屋资产使用管理，重点监督防范房屋资产对外使用行为，排查各类合作协议和经济合同等，检查是否出现允许合作方使用单位房屋资产的情况。严防单位任何部门或者个人以技术合作、共建共享、合作经营等形式暗箱操作，规避房产出租审批、公开招租和信息公示公开等制度要求，逃避房屋出租过程监管。对已经出现的违反房屋出租政策的事项，要下决心整改，及时终止相关的协议、合同等，将房产出租回归规范化管理，同时纪检监察部门要加大监督检查力度，建立长效机制，避免国有资产流失，防止各类违法违纪现象发生。

（五）增强法律风险意识，保护自身利益不受损

中央农业科研单位在房屋出租管理中，要有较强的法律安全意识，在选择房屋承租人过程中，注意对承租人有无重大违法违纪和不良诚信道德问题的调查，优先选择诚信度较高、无违法乱纪行为记录的承租人。在签订租房合同中，要充分听取单位法律顾问等专业人士意见，检查租房合同中有无损害出租人利益、给出租人带来风险的条款。中央农业科研单位要注意加强对承租户的监督和管理，对其租赁合同履约情况进行经常性监督，对违反规定的行为，及时发现并处理。

四、结语

房屋出租管理是一个政策性强、涉及面广的综合性系统工作，中央农业科研单位要严格遵从相关制度文件要求，加强组织领导，健全内控体系，建立管理长效机制；对于房屋出租管理成效的考核，不能仅仅注重房屋出租给单位带来多少经济利益，也要时刻注意房屋出租过程中面临的各项风险；要统筹兼顾，严格按政策办事，真正使中央农业科研单位更好地履行职责，确保国有资产保值增值。