行政事业单位固定资产管理论析

卢 勋 苑丽娟 黄安娣

行政事业性国有资产，是指行政单位、事业单位通过使用财政资金，接受调拨或者划转、置换，接受捐赠并确认为国有及其他等方式取得或者形成的资产。其中，具有实物形态的固定资产所占比例最大，是行政事业单位履行政府职能、开展业务活动的物质基础与保障。加强行政事业单位固定资产管理，有效解决资产管理的突出问题，确保资产安全完整，是落实财经规制、加强检查监督的需要，是保证行政运行、推动事业发展的需要，也是国有资产保值增值、切实提高使用效益的需要，这是行政事业单位的一项重要工作和职责。

2018年国务院首次向全国人大常委会报告国有资产管理情况，党的十九届五中全会又审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》。尤其是近年来在党中央、国务院提出“过紧日子”的要求背景下，加强固定资产管理，对于提高行政事业单位社会效益和经济效益具有至关重要的作用。基于此，本文主要结合行政事业单位固定资产管理的实际特点，针对固定资产管理存在的现实问题，提出提升使用效能、提高管理水平的意见建议。

一、行政事业单位固定资产管理的特点

行政事业单位固定资产，是指事业单位持有的使用年限超过1年（不含1年）、单位价值在1000元以上（其中，专用设备单位价值在1500元以上），并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值未达到规定标准，但使用期限超过1年（不含1年）的大批同类物资，也应作为固定资产进行核算和管理。

行政事业单位固定资产管理具有以下特点：一是对象差异大。行政事业单位固定资产包括房屋及构筑物、通用设备、专用设备、文物和陈列品、图书档案、家具用具专具以及动植物等，其通用性、流动性、生命周期等各不相同。二是环节多。通常包括编制预算、计划购置、验收登记、领用使用、维修保养、处置等具体管理。三是管理难。财务部门负责价值核算、行政部门负责实物管理、日常使用则分散在各业务部门，是最常见的行政事业单位固定资产管理模式。在部门职能重叠、多头管理模式下，监管漏洞和盲点容易出现。近年来，尽管国有资产、固定资产相关管理的各项规章制度不断建立健全，但受内外因素的影响，依然存在一些旧患新疾。

二、事业单位固定资产管理常见的问题

做好固定资产管理工作，既是行政事业单位充分发挥职责的要求，也是防止国有资产流失的重要手段。目前行政事业单位固定资产管理现状还不能适应新时期事业发展要求，提高行政事业单位固定资产管理水平意义重大，任重道远。

（一）管理意识不够到位

一是“重购置轻管理”。有的行政事业单位盲目购置固定资产，一味求全求大，有的对固定资产日常管理、专项维护维修保养比较忽视，设备遇到故障只换不修，或是只要达到最低使用年限，无论是否可以继续使用，都会申请新购，甚至仅仅因为无法满足主观需求就被弃之不用，造成资源严重浪费。二是“重部门业务轻内部管理”。固定资产管理应是行政事业单位日常管理工作之一，但不少单位片面强调资产管理工作的服务性，弱化了其管理的本质，对资产管理相关规章制度办法的培训和宣传教育不够，很多业务部门干部职工抱着“事不关己”的心态，对固定资产管理工作漠不关心，对管理规定和业务流程了解不够，造成资产管理工作效能低下、误会频生。三是“重资金轻实物”。资金因其显著的普遍接受性、流动性、通用性、风险性和社会性等特质，成为反映经济能力的重要指标和内部控制管理的重要内容，部分单位管理层对现金管理看得更重、抓得更严，而对固定资产的使用和管理比较漠视。

（二）管理机制不够健全

一是管用不统一。行政事业单位固定资产账务登记在财务部门或行政部门，具体保管使用则在各业务部门，管用分离的现状导致固定资产无法像资金一样做到实时盘点、全程监管，固定资产增减登记、调配调剂、交接变动等环节容易产生漏洞，也缺少部门间的监督检查。二是问责不严格。对固定资产使用管理中存在的借用、损坏、丢失问题重视程度和查纠力度不够，执纪问责缺乏具体量化可操作性的制度依据，使得问责追责无法落实。三是人员不专业。多数行政事业单位未设立专门的资产管理部门、配置专职管理人员，固定资产管理常常由行政部门或是财务部门兼顾，专业化程度不高、管理力度不强；资产清查盘点多由资产实物管理部门牵头、财务部门协助，人员力量薄弱、构成单一，清查工作效率低下、监管介入缺失；多数单位没有组建人员相对固定且专业的资产评估鉴定专家小组，资产购置及处置必要性确定不够精准。

（三）管理行为不够规范

一是购置主体不明确。有的单位固定资产购置执行随意性较大，资产管理部门统一购置和使用部门自行购买两可，造成新增资产漏登漏记、账实不符。二是购置条件不完全。日常工作中，因业务部门工作急需临时申购，而未能客观分析资产购置需求的必要性和可行性，或是审批环节缺失、审批标准不严，导致重复或超计划购置资产的情况时有发生。三是使用部门管理缺位。使用部门通常习惯性地认为资产管理是单位行政部门或财务部门统管的事，部门内部既不设立资产台账，也未有固定资产管理人员，部门负责人对资产存量及使用情况等信息难以做到心中有数，资产管理统计工作相对滞后，容易造成国有资产流失。四是报废处置不及时。不少单位相当数量的固定资产净值几近为零，且已失去使用价值；还有一些单位对已损坏的资产往往只进行更换而不是报废处置，废旧资产积压，造成配置比例超标，致使资产效能偏低。

（四）管理效率不够充分

当下单位固定资产统一调配不足已为常态。一是配置分散信息掌握困难。固定资产配置使用分散在各个部门，资产实物管理部门依靠现有的资产管理系统仅能了解各部门使用资产的一些原始信息，对资产使用的动态信息掌握不全面、更新不及时，难以将固定资产配置需求和闲置资产情况进行有效对接并通盘考虑。二是机制不畅调配有限。部分单位对于固定资产的调剂调配缺乏制度设计，多为内部协商调剂。而使用部门因利益局限、或出于使用便利的考虑，将国有资产看作部门私产，不愿提供共享信息或服从调剂，导致资产新购多于统筹调剂，资产超标准配置比例过高，多数闲置固定资产无法有效发挥效益作用，同时一些通用设备器材的重复购置，也导致经费浪费过多。

三、加强事业单位固定资产管理的建议

事业单位固定资产管理应从充分发挥社会价值、实现长远发展的客观需要出发，强化管理意识，规范资产盘点，重视资产利用效率，完善管理体制，采取积极措施，不断提高固定资产管理水平。

（一）加强培训，增强资产管理意识

管理意识是资产管理工作的根基，也是问题的关键所在。资产管理意识既要有单位负责人的领导意识、专职资产管理人员的职责意识，还应包括部门负责人和资产使用人的责任意识。一是强化责任意识。增强领导层和固定资产管理部门责任意识，进一步了解固定资产管理对于单位事业发展的重要性，明确固定资产管理作为单位优化内部管理、受托责任履行的必要意义，将固定资产管理纳入战略目标管理层面，从人力、物力、财力等方面加大投入。二是强化参与意识。组织专题培训，认真学习财政部、国管局、上级主管部门以及单位内部制定的有关国有资产、固定资产管理规章制度，强化全员学习意识、资产国有意识、使用维护意识、配置服从意识，通过“学习强化意识、意识推动学习”的良性循环，形成全员参与的资产管理意识常态。三是强化能力提升。加强对财务部门、资产管理部门人员的培训和继续教育，严格执行资产管理工作规范，着力提升固定资产使用效率，有效促进固定资产优化配置。

（二）完善机制，推进依法科学管理

一是强化制度建设。根据工作需要和日常出现的管理问题，有针对性地分类制定固定资产管理规定，细化业务规范；依据国家相关部委或上级部门国有资产、固定资产管理规定及实施办法的调整变化，及时对内部固定资产管理制度进行修订完善。二是创新管理体制。建立主要领导、分管领导、资产管理部门、资产使用部门负责人、资产使用人多级责任机制，明确各级责任人的职责范围；将资产管理工作纳入各处室年度工作绩效考核内容，对资产管理人员设置、部门资产台账建立、资产维护及使用等情况设立绩效指标，责任细化到人。三是建立联动机制。强化资产实物管理部门主体地位和资产账务管理部门监督管理职责，构建业务流程链条，实现信息共享、业务联动；加大固定资产管理内外部监督力度，在资产购置计划编制、购置执行、对外投资、处置等资产管理工作重点环节，组成多部门人员建立工作小组，有效增强风险防控。四是健全追责机制。落实赔偿责任，对因使用、保管不善等造成的固定资产丢失、毁损等情形，严格按照规定进行责任认定，由责任人承担相应责任。

（三）规范行为，做到精确把握精准管控

细化流程、明确权责、量化分级，实现“增减有依据、使用有程序、处置有手续”的全生命周期全方位管理。一是建立流动机制。要跳出部门利益局限，实现固定资产统筹调剂管理，并将调剂共享作为新增资产配置的首要考虑因素，使闲置固定资产得到更大价值利用，为固定资产需求单位部门提供更多选择余地。二是从严配置计划。严格执行财政部、国管局以及上级主管部门、单位内部有关资产配置规定，真正落实“过紧日子”要求，根据单位固定资产存量、实际使用和需求情况，结合政府预算，认真编制配置计划；严格按照政府采购法相关规定和获批的配置计划采购固定资产，杜绝编外资产的购置。三是加强支出监管。明确固定资产购置制度，实现“申请提出—申请评估—申请批复”全流程留痕管理，确保购置流程规范化、制度化，由资产实物管理部门统一购置资产，防止资产漏登、账实不符；科学配置，成立财务、资产管理、技术等多部门专业人员组成的资产评估和验收小组，力避随意购置行为，杜绝资源浪费。四是有效盘活资产。年度终了时，对固定资产进行例行盘点，日常不定期进行资产清查，在确保做到账账相符、账实相符的同时，全面准确掌握资产动态信息，为资产调剂共享提供数据支持。同时，严把技术鉴定关，对确已无法满足工作需要且已达到使用年限，或无法正常使用且无维修价值的资产，要及时进行报废报损处置，确保固定资产合理配置、有效利用。

（四）优化手段，实现管理效用最大化

一是推动内控管理信息化系统建设。强化资产管理与财务管理无缝对接，实现业务联动、信息共享、相互监督，从购置申报、审核、审批、执行到最终处置，建立固定资产资金链条闭环管理。二是拓展资产管理系统建设。设置分级管理权限：资产管理部门和财务管理部门并行同级管理，便于账务核对和双向制约管理；实行资产使用部门限定业务操作权限和资产管理部门分级审核管理，便于资产实时状态、需求信息更新，搭建资产统筹调剂平台，同时有利于引导全员参与资产管理，提高资产管理责任意识。