基于政策执行过程中的冲突视角分析基层治理的困境

蓝 婷

行政组织和官员是公共政策最重要的主体之一,在政治与行政二分的范式下,基于行为理论中的“理性经济人”假设,可以把制定和实施政策的官员看成是追求利益最大化的理性经济人,就像普通人一样。然而,行政组织与官员对其自身利益的不合理追求,会导致公共政策的冲突,即将公共政策当作谋求自身利益最大化的手段。公共政策属于政治发展的衍生物,公共政策冲突的成因与政治的发展进程紧密相关。美国学者斯通在政策矛盾与政治情理研究中认为,人们往往认为政策是基于客观性、合理性而产生的,实际上政策是在充满矛盾和冲突的政治环境中形成的,而且政策本身存在内部矛盾,会进一步导致政策矛盾。坎贝尔认为导致政策冲突的结构性因素主要有四种:一是正式组织间的屏蔽性,如政府部门相关的局和科等正式的组织单位会成为政策执行的阻碍;二是非正式派系运作时衍生的影响;三是利益诉求的多面交织;四是组织机构的等级隔离问题。

人们普遍认为,公共政策的冲突是指不同政府部门之间政策的矛盾,甚至是对立的情况。大部分研究人士把公共政策冲突的原因归结为制度因素,而一些学者认识到利益冲突和权力扩张是我国公共政策冲突的两个基本因素。公共政策具有其特殊的价值取向,通常具有公共利益性,而政策的实施者或者受益者会从自身利益出发,这两者之间的矛盾是公共政策冲突的主要来源,同时还可能存在工具理性和价值理性的困境、有限性与无限性的矛盾。国内政策冲突最初被称为“文件打架”,因为政策体制的摩擦、部门间缺乏必要的沟通、未能及时做好信息反馈等原因,造成政策目标、措施和效益的冲突迭出。

一、政策执行过程中的各种冲突形式

在科层制下的扶贫政策执行过程中,出现的技术治理偏差、组织失灵、政治权变、施政伦理、数字扶贫、精英捕获、弱者吸纳、关系运作等问题,最终导致扶贫扶不准甚至失败,这可能是由于任务压力、政策执行受阻、政策性矛盾冲突等原因造成的。政策的冲突意味着调整同一社会关系、分配相同社会利益以实现社会和谐的不同政策规范之间,以及同一政策内部出现了不一致乃至相互排斥和矛盾的现象。政策冲突使得政策无法很好落地落实。宏观视域下,公共政策冲突表现为:不同公共政策之间的冲突、公共政策基本要素之间的冲突;微观视角下,公共政策冲突表现为:目标冲突、结构冲突、过程冲突、功能冲突等。

——不同公共政策之间的冲突。公共政策间的冲突,包括中央与地方政府之间、地方与地方之间、各行政部门之间的政策冲突。随着经济发展和社会关系的调整,中央将权力下放到地方,地方政府的政治和经济权力明显增强,地方政府成了相对独立的利益主体,引起其更多追求地区利益。科层制下的扶贫政策执行中,地方政府利益与国家利益会出现矛盾,引起冲突,出现政策执行受阻或地方保护主义。

——公共政策基本要素之间的冲突。政策组成要素间的冲突,包括政策主体与客体间、价值取向间、政策工具间的冲突。政策主体与客体间的冲突表现为:政策的设计者和执行者作为主导群体,与目标对象处在不同的地位和阶层,因此对于地位和利益的追求会存在差异,从而引起两者之间的冲突。价值取向间的冲突表现为:价值取向的不同,直接影响了价值观,会产生追求的差异,也可能导致冲突的产生。政策工具间的冲突表现为:政策工具是实现政策的手段,但由于其他因素的不同,可能会带来冲突的发生。

——目标冲突。政策目标间的冲突,主要体现为政策目标具有一定偏好性或者冲突性,政策目标在制定过程中,会主要集中针对某类目标个体体现出一定的偏重或倾斜,由于在多种目标中倾斜偏重某一目标,会导致对其他目标重视的减少,可能会因目标倾斜而引发冲突,造成一定的后果。

——结构冲突。结构冲突表现为有些政策受多部门的制约和限制,政策存在内容上不协调甚至相互矛盾、排斥的现象。政府部门有横向的部门结构和纵向的层级结构,在横向结构上,为了适应专业分工和多样化管理需要,同一层级的行政组织被划分为不同的职能部门,行使不同的行政职权;在纵向层级上,行政组织按照管理权限和职责范围,被划分为不同层级和等级的组织架构。各级政府与职能部门之间可能会因为部门利益不同、处理问题视角不同等因素,导致政策在执行过程中出现矛盾,无法形成政策合力。

——过程冲突。过程冲突表现为政策执行与目标的背离,公共政策从制定到落实的整个过程主要包括:政策制定、政策执行和利益表达三个阶段。在实际执行过程中,政策环境、政策质量、社会实际状态与政策期望之间的差距,以及执行者自身的主观原因等,都会引起政策执行偏差等问题,而在政策执行过程中,如果缺少足够的监督和反馈机制,问题难以及时有效地反馈到政策制定环节,由此不能作出及时调整,无法形成良性循环。

——功能冲突。功能冲突一方面表现为政策性功能的冲突,各级政府在中央政府宏观政策指导下,通过调节和控制社会各阶层的关系运行过程和运行结果,以实现经济或社会发展的政策目标,但政策本身具有综合属性,包括了各项具体政策,实施后可能会出现政策实际功能与政策预期功能不一致,使政策偏离目标,无法实现预期效果;另一方面表现为执行主体功能的冲突,政策由上层设计出台后,任务逐级向下分派,各级行政机关与各职能部门都会被分配到相应的任务,要求他们不仅要完成专业化的本职工作,还要兼顾完成新布置的政策所涉及任务。

二、基层治理困境的缘由——政策执行过程中的冲突

在科层制下的扶贫政策执行过程中,出现了技术治理偏差、数字扶贫、精英捕获、弱者吸纳、关系运作、组织失灵等问题,最终导致扶贫扶不准甚至失败,运动式治理还是在科层场域里面,只是以一种特别的形式存在并发挥作用。在整个治理环节中,不管科层治理也好,运动治理也好,可能是由于任务压力、政策执行受阻、政策性矛盾冲突等原因造成的。

通过对X村扶贫调研发现,政策在进入基层社会过程中,以第一书记为首的驻村工作队在科层场域治理中会遇到诸多的困境,引发各种各样的冲突,以上所述的宏观视域和微观视角下的冲突形式,结合实践形态又可派生出新的表现形式,主要可以归纳为以下三个方面:一是基层治理的利益冲突,也就是政策价值取向间的冲突;二是驻村工作队、村干部与上级目标的冲突,即不同主体会因自利心理和利己倾向产生不同的目标渴望,由此造成的冲突;三是不同公共政策之间的冲突,即部门之间存在组织性和结构性的问题,而且政策还会出现界限模糊的现象,驻村工作队也会出现模糊理解的情况,这些不同公共政策的模糊性,也是引发冲突的原因之一。

（一）基层治理的利益冲突

基层治理的利益冲突,也可以理解为政策价值取向间的冲突。因此难以避免会出现各种利益的冲突和矛盾。

1.基层干部内部的利益冲突。内部利益冲突,最直接地体现为第一书记与村干部之间的利益冲突。第一书记嵌入到村庄展开接点治贫模式,实现与基层社会的有机联系,并且重新塑造一个“国家—基层组织—社会”的三边关系,在这样的三边关系里,一方面将上级的权力和政策更好地传递到村民手中,便于村民享受国家政策帮扶和福利,另一方面在一定程度上监督村干部的行为,避免扶贫资金挪用或资源截留等问题。但是第一书记不了解村里情况,不熟悉乡土规则,需要借助村干部来联系群众,由此可见第一书记对村干部是一种依附性支配的政治表现;而村干部尤其是村支书,他们的政治资源不及第一书记丰富,需要借助第一书记来争取项目,改变村庄旧貌,故而可知,村干部对第一书记是一种依附性独立的关系形态。正是因为这种互相依附的关系,为第一书记与村干部之间的内部利益冲突埋下了伏笔。

政策贯彻渗透到基层农村,村干部和第一书记都希望这项政策有利于自己。村干部可能是想获得更多的资源和资金,尤其是村支书,非常希望第一书记从原单位带来资源和扶贫款,并希望其通过社会关系去争取省里的扶贫项目,改善村庄基础设施建设和村容村貌,为其领导班子政绩添上浓墨重彩的一笔,也可为更好地赢得民心,巩固行政地位。第一书记可能是为了顺利完成原单位的定点帮扶任务、扶贫考核指标以及一系列的监督检查等,大家出于自身利益的考虑,会有不同的顾虑和做法,自然也就会有不同的行为结果。当这些行为因利益点的不同而产生冲突和矛盾时,例如,第一书记可能因为原单位能力有限,无法携带更多的资源和资金进村时,村干部就会埋怨第一书记工作流于形式、走过场,但从第一书记的视角来看,虽说暂时离开了原单位,进入村级组织开展治理,但在扶贫结束后还要回到原单位工作,因为第一书记也绝不会因为资源和资金的问题与原单位产生矛盾,也不会尽力游说原单位出钱,这时第一书记更像一个既独立于基层治理组织、又独立于原委派单位的一个独立个体,会为了目前和长远的自身利益选择性执行,作适当地忽略。

2.基层干部与外部的利益冲突。外部利益冲突,最明显的则表现为基层干部与上级单位、村民之间的利益冲突。随着经济发展和社会关系的调整,中央将权力下放到地方,地方政府的政治和经济权力明显增强,地方政府成了相对独立的利益主体,引起了其更多地追求地区利益。科层制下的扶贫政策执行中,地方政府利益与国家利益会出现矛盾,引起冲突,出现政策执行受阻或地方保护主义。

其实中央与基层之间的政策冲突主要与其之间的利益博弈密切相关,中央与基层政府在公共政策制定上的目标偏差会导致政策执行的失灵。中央政府统筹全局,代表着国家的整体利益,其所制定的政策一般具有全局性、稳定性和重大指导性。而基层政府作为一个独立的利益主体,有着自己的利益考量,而且短暂的任期制以及谋求晋升的强烈心理动机,会促使基层组织倾向于以短期经济效益为工作重点,而对那些回报周期长的领域则缺乏热情。如果政策的执行结果对其来说能够凸显政绩,那么该政策就会得到较好执行;反之如果收益小于所投入的实施成本,就会导致执行部门的推诿与敷衍,从而引致政策冲突。而且特定的制度会改变群众利益冲突的解决渠道,同时也会影响群众利益诉求的表达方式和实际效果,导致乡村社会产生相应的抗争模式。农村治理呈现内卷化特征,权力没有随着村民自治制度的实施得到分散,反而聚集到少数人手里,村干部就是其中之一,贫困户获得资源的权利时常受到剥夺,反而使一些经济条件较好的村民容易获得扶贫资源。

王雨磊发现在扶贫政策执行过程中,贫困识别包括三个过程:瞄准贫困村、瞄准贫困户、贫困户核查,识别过程共经历了三次瞄准,瞄准的对焦者会想尽办法让本次瞄准有利于自己,因此每一次瞄准都会使国家的划分标准有所调整。在执行上级部门政令时,基层政府可能会暗度陈仓、共谋策划,采取上有政策、下有对策的手段进行应对,使得扶贫政策的初衷在实际执行过程中严重偏离,而责任连带机制诱发产生了利益共同体,加剧了基层政府的共谋行为,上下级组织由正式行政关系变为非正式运作关系、由上下级关系变为共谋关系。同时在扶贫政策执行过程中,各级干部在自身利益的驱使下,会歪曲信息向上级传递,从最有利于自己的角度上报工作成果,面对上级的决定时,通常迅速地执行与自身利益一致的决定,同时贬抑那些不一致决定的重要性,拖延或变相执行政策。

精准扶贫过程中,不同层级的政府部门、村干部与驻村工作队等主体造就了村庄权力场域的复杂性,不同主体在其中扮演着不同的角色,行使着不同的权力,并且呈现出复杂多变的关系形态。行政资源的依赖迫使村庄进入科层管理体制,扮演着“正式治理”、“半正式治理”、“非正式治理”的多重角色,不仅要服从、执行、落实上级部门的政策安排和行政意图,还要根据村庄内部的乡土规则和村民意愿进行自我管理,时刻扮演着矛盾的权力角色,同时衍生出多重外部利益冲突。村干部和驻村工作队作为一个整体往往会形成一种合力,去对抗上级组织和外部环境,都希望这个政策有利于自身所在的村庄,期待从上级争取更多的项目,期望比邻村有更好的发展前景。在整体利益的驱动下,自然会在治理理念和治理方式等方面与外部产生利益冲突。

（二）基层政府与上级政府的目标冲突

基层与上级的目标冲突,也可以理解为不同位阶政策冲突,意指由不同层级政府制定的调整同一社会关系的政策之间的矛盾或紧张状态。“上有政策,下有对策”,是对这种政策冲突现象的精彩描述。现阶段不同位阶政策冲突,主要体现为地方基层与中央政策之间的冲突。

不同位阶政策冲突最直接的表现方式为政策目标间的冲突,主要体现为政策目标具有一定偏好性或者冲突性,政策目标在制定过程中,政策会主要或集中针对某一类目标个体,体现出政策的偏重或倾斜。由于在多种目标中倾斜偏重某一目标,可能会导致对其他目标重视的减少,故此因目标倾斜而引发冲突,造成不良后果。而且政策的设计者和执行者作为主导群体,与目标对象处在不同的地位和阶层,因此对于期望和愿景的追求会存在差异,从而引起两者之间的冲突。上层组织的目标还具有模糊性特点,对于以实现公共利益为目标的公共政策而言,公共利益本就是一个模糊且难以量化的存在,因此难以避免抽象的上层目标与具体的基层目标之间发生冲突。例如,广东省委办公厅、省政府办公厅《关于打赢脱贫攻坚战三年行动方案（2018-2020年）》,要求各级党政一把手亲力亲为抓脱贫攻坚工作,市级党政一把手每年不少于24天开展专题调研,每季度至少一次专题研究脱贫攻坚工作,每年向省委和省政府报告脱贫进展情况;县级党政一把手每年不少于48天开展专题调研,每月至少一次专题研究脱贫攻坚工作,每年向市委、市政府报告脱贫攻坚进展情况。建立五级书记遍访贫困户机制,省委书记遍访贫困任务重的县（市、区）,市委书记遍访脱贫攻坚任务重的乡镇,县委书记遍访贫困村或脱贫任务重的非贫困村,乡镇党委书记和村党组织书记遍访贫困户。

而中共中央办公厅《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,则要求中央和国家机关有关部门原则上每年搞一次综合性督查检查考核,对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项减少50%以上的目标要确保执行到位。强化结果导向,考核评价一个地方和单位的工作,关键看有没有解决实际问题、群众的评价怎么样?坚决纠正机械式做法,不得随意要求基层填表报数、层层报材料。

由于所处科层体系位置和目标的不同,国家更多强调的是全局性政策目标,地方的政策相比于中央则更多地关注细节,造成了中央和地方政策的差异,甚至矛盾。国家注意到“文山会海”形式主义抬头的问题,要求大幅度精简文件和会议,确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%-50%。而地方在政策执行、落实过程中很多问题和环节,需要通过文件、会议进行沟通、传达,并且精准扶贫这种“运动式”政策,需要各层的负责人持续给予关注和调研,以保证扶贫工作的持续性。中央的最新要求,必然会影响地方政策的制定和执行,甚至可能会影响地方政府的正常工作模式。

各级政府在中央政府宏观政策的指导下,通过调节和控制社会各阶层关系的运行过程和结果,以实现经济社会发展的政策目标。但是政策本身具有综合属性,包括各项具体政策,实施后可能会出现政策实际功能与政策预期功能不一致的现象,使政策偏离制定的目标,无法实现预期效果,而且政策由上层设计出台后,任务逐级向下分派,各级行政机关与各职能部门都会被分配到相应的任务,要求他们不仅要完成专业化的本职工作,还要兼顾完成接到布置的政策所涉及任务。政策在落地和落实的过程中,会出现执行与目标的背离,公共政策从制定到落实的整个过程主要包括:政策制定、政策执行和利益表达三个阶段。在实际执行过程中,政策环境、政策质量、社会实际状态与政策期望之间的差距以及执行者自身的主观原因等,都会引起政策执行偏差等问题,而在政策执行过程中,如果缺少足够的监督和反馈机制,问题难以及时有效地反馈到政策制定环节,就不能作出及时调整,无法形成良性循环。

中央和基层具有不同的政策偏好,源于中央和基层政策目标的不同,一项政策在不同层级的政府眼里所发挥的作用也是不尽相同的。村干部和驻村工作队等基层工作者更关心自己的政绩以及影响村容村貌的基础设施的建设和改造,有着自利性的愿景,而政策制定者更倾向于宏观经济和公共管理的效率和效果,有着公共性的治理初衷和目标,也可能倾向于某一目标对象。因此同一个政策,大家的目标不尽一样,努力的方向就不一样,从而造成一个后果,政策制定者勾勒的蓝图往往在政策落地和落实的基层实践过程中,变成了另外一番景象。

（三）不同部门政策间的冲突

不同部门政策之间的冲突,也可以理解为同阶政策冲突,是指相同行政级别单位制定的调整同一社会关系的政策之间的矛盾或紧张状态。目前同阶政策冲突,主要体现为同级政府不同职能部门制定的政策在涉及相关事项时出现冲突。

政策实施过程中,各方面、各环节就像机器上的齿轮,相互之间紧密咬合,通过启动轴承可以带动整个政策机器有序运作下去。扶贫政策下制定的各种政策,要求各代理人各司其职、相互配合。政策在制定之初,也考虑到了各实施方案之间可以通过接力的方式顺利传递,但各个地区的情况不同,居民生活水平不同,具有自身的特殊性,这便导致扶贫政策在各省区市落地和落实时出现了时间差、力度差和效果差。

公共政策间的冲突,包括中央与地方政府之间、地方与地方之间、各行政部门之间的政策冲突。不同公共政策之间的冲突表现为,有些政策受多部门的制约和限制,政策在内容上不协调甚至相互矛盾、排斥。政府部门有横向的部门结构和纵向的层级结构,在横向结构上,为了适应专业分工和多样化管理的需要,同一层级的行政组织被划分为不同的职能部门,行使不同的行政职权;在纵向层级上,行政组织按照管理权限和职责范围,被划分为不同层级和等级的组织结构。各级政府与职能部门之间可能会因为部门利益不同、处理问题的视角不同等因素,导致政策在执行过程中出现矛盾,无法形成政策合力。不同部门、不同层级政策之间的不协调,是增加政策复杂性的重要原因,这种多样性与复杂性是导致政策冲突的客观原因。

虽然现在大多数文件都是联合发文,避免了同阶政策的冲突与矛盾,但是仍然无法面面俱到。例如,广东省水利厅关于全省水利精准扶贫、脱贫的方案更注重贯彻绿色发展理念,实施水土流失综合治理,加快贫困地区纳入《全国重点中小河流治理实施方案》《广东省山区五市中小河流治理实施方案》等专项规划内的中小河流治理项目建设,在资金和项目安排方面给予重点支持,打造一批河畅水清、岸绿景美的美丽乡村。而广东省海洋与渔业局也针对渔民提出了精准扶贫、脱贫方案,更注重“造血”扶贫,扎实推进渔业产业化扶贫,优化渔业发展环境,提高渔业产业效益,拓宽渔民增收渠道。鼓励渔村发展海洋观光、休闲垂钓、渔业体验等休闲渔业。鼓励相对贫困县设立渔民合作社,省里给予经费政策倾斜。开展渔民生产技能培训,对参加职务船员培训、安全培训的学员,按照培训费的50%给予补贴。实施贫困渔乡实用人才培养计划,加强新型职业渔民培训,搭建渔业市场信息平台,及时免费推送市场动态信息,增强渔民经营意识。推广水产品健康养殖和病害防治知识,逐渐把一批贫困渔民培养成懂技术、会经营、善管理的新型渔民。

这两个扶贫政策,虽然都是根据省委、省政府《关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》精神而制定的,但是由于两个部门所处领域和关注角度的不同,向下级所发布的政策会更倾向于首先完成自己的扶贫任务,这就会产生一定的冲突和矛盾。两个政策之间的冲突,会造成基层渔村在开展扶贫工作中左右为难。一方面要实现渔村的经济增长,另一方面又可能会被要求治理河道,改善水环境。虽然河道水质改善有利于生态环境的改善,但渔业也会对水体造成污染。因此,两个政策会直接影响以渔业为主的村庄扶贫工作,让基层治理者无所适从,不知道该侧重什么。

笔者在调研中发现,广东省X村为了摆脱贫困状态,迫切希望能扩大经济生产规模,而作为帮扶单位所能筹集到的资金是有限的,更希望发动村民发展产业,原计划在村里一块荒地上建设一个标准化生猪养殖场,加入到某集团合作养殖产业链中,通过与集团合作养殖获得稳定的代养收益,并给更多村民提供工作机会。然而上报给环保部门后,却没有通过环评单位的评估,答复是该荒地属于红线禁养区域,只能努力通过沟通和完善相关配套设施以期达到环评的要求,或只能另寻新址。这样会导致成本大幅提高,而且新选的地点离公路很远,不太方便,也延误了扶贫工作的进度,这体现了与环境部门对生态环境监管政策之间存在冲突。

国家鼓励贫困村建立自身的产业,通过提升村子自身发展,带动村民脱贫致富。但村子的基础条件、扶贫项目资金的落实情况以及各部门对申请项目的审批都直接或间接地影响着扶贫工作的开展。找一个适合村子发展的产业,却不一定和上级的工作重点相吻合,或者与其他部门的规定相背离,这样就会遇到来自上级部门或者其他部门的阻碍,并且在缺少前期基础以及资源优势的情况下,村子采用的致富策略往往对环境都有一定的破坏和污染,而这与国家的环保政策相冲突。前些年扶贫工作需要从上级获得资金支持,常常要顶着工作考核的压力,往往有时还会影响一些驻村干部的工作热情。

三、结论

行政组织间的利益冲突、体系的封闭性和独立性、高层官员的管制权力和基层官员的自由裁量权两极分化、目标的多元性和模糊性等,都会带来政策冲突,官僚政治的利己主义、有限理性、偏见和人格化也会导致政策冲突。公共政策冲突产生原因是复杂多样的,既有人类自身认识的局限、公共政策用语选择的模糊、区域经济社会发展水平等因素的客观影响,也有公共政策价值取向的偏差、公共政策制定技术的匮乏、政策执行人员素质的良莠等主观作用,更有公共政策稳定与制度变迁的矛盾、双重行政管理体制的交错摩擦、政出多门的政策决策机制以及政策内容执行的现实困难等复杂的制度因素。另外还有政策偏好与央地博弈的共存、政策制定主体多元催生的利益分化等原因。从地方政府的角度分析,地方政府片面追求上级确定的优先战略目标,呈现出中心任务压倒一切、结果至上的排挤和异化倾向,因此在政策冲突中地方政府因时、随势而不断调整政策选择策略,造成政策排挤和政策异化。

要治理政策冲突,有必要区分政策冲突的属性,以决定采取何种治理措施,调整官僚组织的内部结构,积极开展有效的沟通和交流,加强监督管理,防止冲突发生。通过政策制定过程中不同利益集团之间的博弈和冲突,可以审视我国公共政策中的利益冲突和不均衡发展的解决途径,提出构建制度化的利益表达和均衡的利益博弈机制,用以协调和化解矛盾。

解决政策冲突的途径是完善政策制定体系,加强各决策部门的协同,在具体实施过程中,实施者应重视信息的传递和反馈,及时发现政策是否存在矛盾和冲突,检查政策是否与现实情况相匹配相适应。组织规则不一定是由合理的计算结果或者任务的技术要求引起的,反而它们可能是政治妥协后的集体性产物,其能用来规避矛盾和冲突。在协调和解决政策冲突时,应认真思考权力和非权力的因素,这对解决中央与地方政策冲突具有重要意义。通过制定政策和修订制度,建立各决策部门之间的协同机制,协商各方利益,建立健全信息反馈机制,优化分配行政职责和权力,尊重决策者在政策制定中的地位,方能有效降低政策冲突。