关于科研事业单位盘活存量资金的思考

2022-11-24俞鑫

中国农业会计 2022年1期

俞鑫

近几年,国家对进一步盘活存量资金、用好增量资金有着更高要求,相继下发了一系列重要文件。2014年12月,国务院办公厅发布了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）;2015年,财政部印发了《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）,要求进一步盘活财政存量资金,不断提高国有存量资金使用效率;2020年,财政部农业农村司书面反馈农业农村部落实“过紧日子”要求有关情况时,明确指出货币资金余额较大,不利于发挥资金使用效益的问题。面对国内外新冠肺炎疫情不断蔓延,国家反复强调落实“过紧日子”精神,面对财政拨款公用经费和科研经费遭遇大幅压减的现状,有效盘活存量资金,充分挖掘存量资金效益,对各科研事业单位稳定持续发展有着重要意义。

一、科研事业单位存量资金的主要构成

存量资金是沉淀在账户中未使用的资金,是指各预算单位在会计年度内因资金收入和支出时间错配而持有的资金。科研事业单位存量资金按其构成和来源划分,通常可分为如下情况。

（一）按资金构成划分。存量资金可分为收入类资金、负债类资金、净资产类资金。收入类资金包括财政拨款收入;来自中央其他部门、地方政府部门、高校及科研院所拨付的具有指定任务和成果要求的纵向课题经费收入;公益二类事业单位承接的政府购买服务项目收入;承接来自企业及其他市场主体拨付的横向项目收入以及经营收入、资产出租出借收入、利息收入等单位创收收入。负债类资金包括单位借款、应付款项（应付职工薪酬、应付社保缴费、应付质保金押金、应付税金等）、预收科研项目合同款、预提费用（预提管理费）等。净资产类资金包括单位历年累积下来没有限定用途的事业基金;有特定使用用途的职工福利基金、科技成果转化基金、修购基金、单位售房款、住宅专项维修资金等。

（二）按资金来源划分。存量资金可分为中央财政拨款结转和结余资金,承接政府机构、科研院校及市场、企业的纵向、横向项目结转和结余资金以及单位创收收入形成的结转和结余资金。

二、盘活存量资金的意义

盘活存量资金是指单位采取切实可行的方法和手段,对存量资金统筹安排,在合规安全的前提下,充分发挥资金使用效益,为单位发展提供保障支撑。

（一）盘活存量资金，有利于缓解单位收支矛盾，保证各项工作稳步开展。在国家财政“三次”压减部门预算及部分政府购买服务项目压减率达40%以上的情况下,盘活存量资金能够为科研单位雪中送炭,有效弥补经费缺口,为各项工作的有序开展提供保障。

（二）盘活存量资金，有助于提高单位资金管理水平，防范资金管理风险。通过采取强有力措施,减少、消化、盘活存量资金,有助于单位加强资金使用安全审核,避免资金被挪用,减少资金浪费。通过盘活存量资金,单位可以发现在预算管理、科研经费收支管理中存在的问题,扫清制度性的障碍和缺陷,最大限度地释放资金活力。通过清理存量资金,单位对质保金、履约保证金、押金等应付款项应付尽付,有助于减少财务纠纷,降低资金管理风险。

（三）盘活存量资金，有助于加快项目执行进度，提高资金使用效益。通过定期分析存量资金并查找原因,有助于课题组及时报销单据,减少月末、季末等重要预算执行进度考察节点“突击花钱”现象,切实加快项目执行。通过盘活存量资金,有助于课题组更加关注项目资金收支情况,加强经费管理,为项目顺利结题验收保驾护航。通过存量资金管理办法的建立健全和长效机制的切实形成,有助于加快资金周转,提高资金使用效益,有效避免出现新的资金存量。

（四）盘活存量资金，有助于增强部门责任意识，深入贯彻“过紧日子”的要求。通过盘活存量资金的过程,层层落实主体责任,进一步提高各部门对预算编制和经费使用的重视程度,削减非刚性、非急迫的开支,将有限的资金用在刀刃上,以实际行动把“过紧日子”和厉行节俭要求落到实处。

三、科研事业单位存量资金成因分析

科研事业单位的存量资金不是一朝一夕形成的,只有摸清其形成原因,才能“对症下药”,采取有针对性的措施盘活资金,避免形成新的资金存量。科研事业单位存量资金的形成原因主要有三方面。

（一）思想认识不到位，缺乏制度制约。一是科研事业单位采用“预收账款”对承接的纵向、横向科研项目进行核算。受事业单位分类改革影响,公益二类科研事业单位以政府购买服务形式承接大部分原来以财政拨款下拨的行业发展类项目,项目预收款形成的存量货币资金占比不断上升,部分单位已达80%以上。虽然近几年国家相继出台了一系列政策规定,但并未对基本账户存量资金巨大的单位采取强硬措施,进而促使科研单位领导对存量资金收回统筹使用抱有侥幸心理。二是受传统管理模式的影响,科研人员往往把项目争取、成果产出当做工作重心,对经费使用常常疏于管理,特别是对结题项目剩余经费的使用情况不够重视,部分单位内部也缺乏相应的制度制约或对相关制度和管理办法执行不严,未能对结转结余资金及时清理。三是科研单位内部考核制度并未与存量资金管理相衔接。目前科研单位内部考核制度大多以论文、专利、奖项、项目争取和留所经费等作为考核指标,极少涵盖科研经费使用进度、结转结余管理等资金管理指标。部分科研院所受限于管理理念、信息化水平等因素,对科研经费使用中执行缓慢、结转结余过大等不良情况没有相应惩处措施,这样的考核机制根本无法对盘活存量资金形成有力影响。

（二）预算制度不明确，编制不够科学。一是预算编制制度不明确。上级财政管理部门关于存量资金的范围、管理机制、处理要求等方面有待进一步完善。部门预算编制管理细则有待明确,是否将结转结余资金编入预算以及编入预算的准确性均有待提高。制度的不明确,导致部分单位预算编制内容不完整,未全面考虑上年结转结余资金,并将其纳入下年预算。如果存量资金失去预算约束,就难以被及时盘活,有可能再次形成沉淀。二是预算编制不科学。主观上,相关部门编报预算时常常多报资金需求少报资金存量。科研人员往往会本着“宁可剩下也不能不够”的原则夸大资金需求,从而使项目预算执行缺乏刚性,导致存量资金增加。客观上,精确统计资金存量存在一定困难。科研事业单位存量资金在账上以多种形式反映,由于先前制度缺陷和管理不够细化,各类结转结余资金来源与构成情况难以准确核定,需要耗费大量人力物力加以细分。如果无法准确统计资金存量,编制预算时就不能分类考虑,合理编报。

（三）增量资金执行偏缓，存量资金清理不及时。主要表现:（1）财政拨款资金执行缓慢。受税收收缴进度影响,国家对财政请款特别是一季度的用款计划有较多限制,各单位财政到账额度较少,加上科研人员对预算执行不够重视,往往导致前期执行进度不达标。单位承担的重大修购基建项目,因前期招投标流程复杂,建设工期长,项目执行过程中不确定因素较多,是形成新存量资金的重要来源。（2）纵向、横向项目执行缓慢。一是部分重大纵向项目资金下达较晚,有的甚至在12月底才到账,此时财务已经封账,项目经费来不及支出;二是部分科研项目在国外、基地及外省区市开展,科研人员出差蹲点时间长达几个月甚至半年,原始票据未能及时送达财务部门,导致经费支出跟不上任务完成进度;三是结题项目结转结余经费清理不及时等。科研人员普遍认为,项目通过验收就圆满结束,忽视对项目结转结余资金清理,造成这部分资金长期“沉睡”。（3）来往款项长期挂账。单位未及时清理应付款项,使得大量往来款项长期挂账,造成存量资金不断累积。

四、盘活科研事业单位存量资金的措施

（一）多措并举，建立健全制度保障。一是建立健全存量资金管理办法。科研事业单位需要严格按照国家政策要求,及时制定符合本部门实际的存量资金管理办法,完善盘活存量资金与预算资金安排、执行等挂钩机制,进一步明确结转结余资金使用、收回及重新安排资金的具体程序,细化相关政策,为有效开展盘活财政存量资金工作制定政策依据。二是加强宣传贯彻。科研事业单位需组织单位相关人员,包括但不限于单位负责人、项目负责人、科研财务助理和财务人员深入学习国家对存量资金管理的相关政策要求,提高对存量资金盘活的重视度。鼓励各部门根据业务实际开展情况,互相学习交流,不断创新存量资金盘活措施。三是强化激励约束。各单位可将盘活存量资金工作纳入绩效考核体系,对盘活力度大、成效明显的课题组和个人,在项目安排和绩效奖励等方面予以倾斜支持;对盘活不力、结转结余资金常年居高不下的课题组和个人,加大考核问责力度,采用严格按照项目经费管理办法将结余资金原渠道退回或由单位收回统筹使用、减少下一年度经费支持、督导其严格落实支出主体责任、尽早安排有效支出等手段,避免形成新增资金存量。

（二）全面统筹，完善部门预算编制。一是完善预算编制,加强预算管理。科研事业单位要严格执行新《预算法》和内部控制管理等制度要求,加强预算编制管理,严格控制新增存量资金。在编制部门预算时,科研事业单位应仔细摸排,做好前期准备工作,在编制下一年度部门预算时充分考虑存量资金,加大结转结余资金使用力度,从源头上对存量资金进行控制。二是端正观念、实事求是做好项目预算。科研事业单位应严格要求课题组按照项目实际需求准确编制预算并完善项目预算审核机制,避免出现经费与任务相脱节。为保证项目预算编制质量,单位财务人员和科研财务助理应提前对课题组进行政策宣讲,并肩负起项目预算审核之责,必要时可深入课题组全程参与,确保经费申请与项目任务相匹配。

（三）分类管理，加快预算执行进度。科研事业单位应根据存量资金的来源和用途,进行分类管理。（1）财政结转和结余资金:一是严格按照财政部相关要求,在做好全年经费需求测算的基础上,合理请款,避免收不抵支;二是提早谋划,及时拨付资金并督促项目实施和资金支付,减少资金滞留;三是贯彻落实财政拨款执行进度月报制,对执行不达标的项目逐项分析原因并提出改进措施,同时在单位内部公示,接受公众监督。（2）纵向、横向项目结转和结余资金:一是借助科研项目管理系统等信息化手段对项目进行分类管理,实现对经费到位、执行、结转结余实时可查,定期提醒;二是积极与财务部门沟通,及时办理报销,减少资金拨付较晚项目的年末结转资金;三是通过增加快递寄送次数、设立所内对接人员等方式,加快受地域因素影响人员的报销频率;四是严格落实单位存量资金管理办法,加强对结题项目结转结余经费清理。（3）其他结转和结余资金:一是明确牵头部门,通过台账管理、定期清理等手段,及时退还到期的保证金、押金等应付款项;二是专款专用,充分发挥修购基金、职工福利基金、住宅维修基金等专用资金效益。

（四）动态监管，形成长效机制。科研事业单位应借助每月财务报表、每季度落实“过紧日子”要求有关情况评估表以及货币资金统计情况表等手段,加强对存量资金动态监管,及时掌握资金变化并形成长效机制。通过摸清存量资金规模、构成和增减变动,分析成因,分类处理,形成定期统计、分析制度,尤其对金额较大、长期“沉睡”的存量资金密切关注,及时督促资金使用,逐步消化和压缩存量规模,发挥资金在单位发展中的作用。